国家监察体制改革对政府采购法律监管的影响

肖三响

摘 要：当前国家监察体制改革正在有序进行，监察委员会的设立能够整合我国现有的发腐败力量，并且监督手段更加丰富有力；而当前我国政府采购法律监管工作存在各监管部门协同性差、财政部门不能受到有力监督等问题；监察委员会的设立能够整合政府采购监管力量、加强对财政部门的监督，从而促进政府采购法律监管工作顺利开展。

关键词：国家监察体制改革；监察委员会；政府采购；法律监管

当前国家监察体制改革正在有条不紊的进行之中，监察委员会的设立，对于震慑和治理国家公务人员的腐败行为将起到十分明显的作用。而作为政府机关的一项重要法律行为——政府采购的法律监管，也将得益于国家监察体制的改革，走上更加规范、健康的发展轨迹。

一、国家监察体制改革的特点

2016年，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在 3 省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。①推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要。而十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。” 国家监察体制改革的试点和十九大报告关于国家监察体制改革的提法意义重大，既表明了中央推进国家监察体制改革的坚定决心和坚强意志，又明确了国家监察体制改革的最新路线图。国家监察体制改革的主要特点有：

（一）整合职能，集中反腐败资源力量

当前我国的反腐败力量大致由党的纪律检查机关、政府监察部门以及检察院组成。党的纪律监察机关主要依据党内法规监督全体党员，督促他们依法依规行事，同时在他们违反相应规定时给与其党内处分；政府监察部门主要负责监督行政系统的国家公职人员行使公权力的行为；而检察院也负有部分反贪污腐败的职能。当前，这些部门在自己负责的领域履行着自己的职能，维护着我们国家的法治秩序，起到了相应的反腐败作用，但是缺陷也是十分明显的。第一，党的纪律检查机关负责监督全体党员，但是，我们国家的公职人员除了中国共产党党员还包括其他民主党派成员以及无党派人士，他们不受中国共产党的纪律检查机关的约束，从而减弱了党的纪律检查机关的震慑力；第二，各级人民政府的监察部门负责监督行政系统的公务人员行使公权力的行为，却无权去监督其他机构比如人大、司法机关的公务人员，其作用力也有限；而检察院作为一个法律监督机构，它的主要任务除了反腐败工作，还有诸如公诉等其他职能，这样也影响了其在反腐败领域的作为。这些缺陷极大的影响了我们国家反腐败力量的集中统一行使，从而导致出现法律漏洞，让腐败分子有空子可钻。②

国家监察体制改革的一个重要目的就是把我国现有的反腐败的机构和力量整合在一起，形成新的统一的、更强有力的反腐败体系，集中行使反腐败力量，从而更强有力的开展反腐败工作。根据试点，各级监察委员会将与各级党的纪律检查机关合署办公，即像当前行政监察机关和纪委一样，在一起办公的好处是党的纪律检查机关依旧负责监督全体党员，这样既能减轻监察委员会的负担，又能够协助监察委员会的工作。而监察委员会的力量更大，能监察的对象也更广泛，既可以与纪委一起监督是党员身份的国家公务人员，还可以监督其他非中共党员的一切国家公职人员。此外，监察委员会当然会吸收原来的属于行政系统的监察部门的职能，此外，根据试点方案，检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门也会合并到监察委员会。监察委员会通过对现有的反腐败力量的整合，可以形成集中统一、权威高效的反腐败体制，实现对国家公职人员的全覆盖，反腐无死角，效果更明显。

（二）监察手段更加丰富，监督更具震慑力

“手段决定力量，力量决定效果”。当前我们国家的《监察法》和《监察法实施条例》赋予行政监察部门的办案手段比较中性温和，主要包括调查、检查、建议和行政处分等，其不具有像公安、海关、国税和金融机关拥有的行使查封、扣押、冻结等强制措施和强制执行的权利。③很明显，这样的手段和权力无法对腐败分子形成震慑，在一定程度上限制了监察机关威信的树立和监督效力的发挥。而根据试点，将来如果制定《国家监察法》，可能会赋予监察委员会上诉行政强制权力，让他们拥有更强有力的手段去与腐败分子抗衡。此外，当前纪委机关办案采取的“双规”手段一直以来在透明度和合法性方面存在诟病，而根据相关学者建议，未来监察委员会对于涉案腐败人员可采取留置手段，这样更加能够有利于监察职能的发挥。

二、当前我国政府采购监管存在问题

政府采购制度作为治理公共财政支出的一项重要制度，是规范公共财政支出的客观要求，也是现代经济发展的必然结果，属于行政法范畴。具体来说，政府采购是公共资金支配者为了公共利益的需要，使用公共资金购买货物、服务或工程的行为。④政府采购是政府机关的一项重要公务活动，国家投入的资金巨大，2016年全国政府采购交易额达到3万亿元，其中利益方众多，极容易滋生腐败，因此亟待加强监管，政府采购的监管的能力有力的维持政府采购工作的顺利、有序、健康开展。而当前我国政府采购监管工作存在诸多问题，比如监管制度不完善，监管对象不明确，监管资源不足，这些都需要进一步完善，本文重点讨论以下两个问题：

（一）各监管主体协同性差，无法形成监管合力

我国《政府采购法》第13条规定各级人民政府财政部门主要负责对政府采购工作进行监管，因而我国当前政府采购监管确立的是以政府财政部门为主导，监察和审计部门参与的模式。但是，我国在实行政府采购的监管过程中，由于政府采购法制的不健全、对各监管部门的具体分工不明确等原因，出現了各种问题。比如，由于监管依据的部分规定模糊，边缘问题很难界定由哪些部门介入，从而产生很多的不作为或者多头牵扯的现象，协同性较差。政府采购监管可以分为事前、事中和事后监管，财政部门主要负责事前和事中监管，比如采购项目审批、投诉与举报等。而其他监管机构主要负责事后监管。这样就容易产生如下问题，：第一，当财政部门不作为时候，其他机构无法提前介入；第二，由于各机构监管职责不明确，当产生新的采购腐败情形，到底该由哪个机构负责监督？如果腐败问题不太严重，可能就会出现“九龙治水”的现象，各个机构都想管。而当问题比较严重，则大家互相推卸责任。这些都会严重影响对政府采购的监管。

（二）财政部门本身无法受到有效监管

根据《政府采购法》的规定，政府采购监管以财政部门为主导。财政部门是政府采购监管的主体，财政部门几乎全权管理政府采购各个环节，既要负责审批采购计划，又要对采购部门的资金使用情况进行审核，还要负责各种投诉与举报案件。这样容易产生的监管困境是：谁来监管监管者？⑤当财政部门自身在采购过程中腐败后，就有如源头之水被污染，将影响整个采购流程，因此加强对财政部门的监督是十分重要的一个问题。那么究竟由谁来监督财政部门的采购行为？这个政府采购法没有明确规定，那么只能按照相关法律的规定由审计部门和纪检部门来监督，或者由纪检部门从党内去监督，而这样由回到了之前的那个问题，如此多的部门、如此分散的监管力量能有效的监督财政部门吗？

三、国家监察体制改革对政府采购监管可能产生的积极影响

（一）整合监管资源，对政府采购形成强有力的监管力量

监察委员会成立后，将成为国家最高反腐败机构，可以监督一切公务活动和公务人员。之前我们已经分析过，政府采购监管由于各机构监管职责不明确，容易出现互相牵扯的情况。而监察委员会整合了之前监察部门以及其他反腐败力量，对于作为公务活动的政府采购，监察委员会可以直接介入，进行监督。如果财政部门积极作为，则监察委员会可以继续充当时候监管的角色；财政部门如果不作为，则监察委员会对政府采购过程中公职人员进行的腐败行为可以及时进行监督和约束，保障政府采购活动的正常进行。

（二）加强对财政部门的监管

不受监督的权力必然产生腐败。财政部门作为最主要的政府采购监管机构，集监管大权于一身，审批、监督职能，采购与监管职能不分，如果财政部门本身不能受到有效的监督，如何让它去监督其他采购机构和人员。加强对财政部门的监督一方面需要完善其内部控制制度，实现审批、采购、监管的有效分离，做到三个环节均有相应的控制措施。但最重要也最行之有效的方法就是需要外部的一双大手来规范财政部门，这双大手就是监察委员会。作为政府部门，财政部门当然受监察委员会的监督，包括机构本身及其所有公职人员，这样广范围的监管能够最大程度的防止腐败的发生；此外，随着监察委员会监察程序的完善和监察手段的丰富，都将对财政部门形成更强有力的震慑，从而规范其行为，加强对政府采购的监管。

随着国家监察体制改革的深入推进，我国的反腐败工作将进入一个全新的阶段，将逐步实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标，而这也将助推政府采购的法律监管工作更加有力开展。

[注释]

① 中共中央办公厅：《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，2016年。

② 马怀德：国家监察体制改革的重要意义和主要任务，国家行政学院学报，2016年第6期。

③ 马怀德：国家监察体制改革的重要意义和主要任务，国家行政學院学报，2016年第6期。

④ 肖北庚：政府采购法原理，世界图书出版公司，2016年版。

⑤ 王丛虎、马文娟：政府采购监管问题分析与建议，财政监督，2017年第5期。

（作者单位： 湖南师范大学二里半校区，湖南 长沙 410081）