包拯问责思想及其当代启示

2018-03-29陈媛媛

山东青年 2017年11期

陈媛媛

摘要：近年来，行政问责已经成为我国推进法制建设的一条重要途径，通过对重大的问责事件和法律规范这两个方面进行分析来看，就可以发现我国在问责主体、问责对象、问责方式和问责是由与免责事由方面存在的不足。通过借鉴包拯的法制思想和问责思想，尽管受阶级和时代的局限，包拯的问责思想带有一些封建忠君报国和维护宋朝封建专制主义中央集权统治的成分，但如果去除其封建糟粕，就其思想而言对今天中国的问责思想仍有重要的借鉴意义。

关键词：责任意识；行政问责；包拯问责思想

引言

所谓的责任是一种能力，又远胜于能力，责任是一种精神，更是一种品格。责任意识是一种自觉意识，表现得平常而又朴素，责任意识也是一种传统美德，我国自古以来就重视责任意识的培养。“天下兴亡，匹夫有责”强调的是热爱祖国的责任；"择邻而居"讲述的是孟母历尽艰辛、勇于承担教育子女的责任；"卧冰求鱼"是对晋代王祥恪尽孝道为人子的责任意识的传颂……行政问责制度就是对不履行法定行政义务或者是未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度，它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，主要手段包括各种形式的行政和司法的追究，目前运行方式主要是撤职、引咎辞职、官员问责等①。那为什么要进行问责呢？因为如果分内之事没有做，该做的事情没有完成、失当，那么就必须要承担后果。因为有权就有责，有责必担当，失责必追究。

说道问责，就必须要谈到我们大名鼎鼎的包青天—包拯。包拯廉洁公正、立朝刚毅，不附权贵，铁面无私，且英明决断，敢于替百姓申不平，敢于弹劾权贵，故有“包青天”及“包公”之名，京师有“关节不到，有阎罗包老”之语。对于“官官相护”的官场恶习，包拯是深恶痛绝的，他在知谏院这一官职上，曾“数论斥大臣权幸”②。因此，学习探讨包拯的问责思想对于今天的问责有着深刻的意义。

一、我国行政问责存在的问题

行政问责作为一种制度创新，其在实施过程中往往被公民给予了很高的期望，在一定程度上确实起到整肃吏治、提升政府的公信力与执行力、建设一个效能政府的作用。但是，在行政问责的具体操作过程和实践中，往往出现许多与期望不相符合的情况。

1. 重权力问责，轻制度问责。我国一直在强调“有权就有责，有责必担当，失责必追究”的说法，谁有权力，谁就应该负责。当前我国政府部门的权力集中在“一把手”，重大的决策以及人事安排都是由“一把手”拍板或者是授意决定的，出了问题承担责任的可能是正职，但大多数情况是正职相互推诿，副职必须言听计从，要副职承担主要责任。

2. 重有过问责，轻无为问责。目前总的来说，各级领导干部和机关工作人员是比较负责任的，绝大多数同志尽职尽责、任劳任怨、不辱使命。但是仍有少数人缺乏责任感和事业心，主要存在“乱作为”和“不作为”两个方面的问题，尤其是“无为”现象最为严重。

3. 重行政问责，轻民主问责。民主问责相对于行政问责来说，是一种更有效、更全面、更符合民主政治要旨的问责制度③。我国目前实行的行政问责一般就是上级政府对下级政府的问责、上级领导对下级领导的问责、政府对工作人员的问责，很少有问责主体的有效介入。

因此，对于当代而言，摒弃包拯问责思想中封建糟粕的内容，应用于我国目前的行政问责体系中，改变行政问责存在弊端显得很有必要。

二、确立责任意识

责任教育，意义重大。作为问责对象社会中的每个人、国家政府中的工作人员如果都有著强烈的责任意识，那么就无谈问责就一说，跟不用说惩罚、激励机制。包拯之所以成为清官典型，当然首先是由于他本身以廉洁自持，严于律己，在其位谋其政。在端州做知州时，那里出产一种名贵的砚台，号称“端砚”，每年都要给皇帝进贡一定数量，前任的许多知州假借给皇帝进贡之名，定额之外加倍勒索，带走送给当朝的权贵。包拯则不然，定额之外，一块也不多取；进贡之外，一人也不馈送；离任之时，一砚也不带走。因此，“岁满不持一砚归”被传为千古美谈。要使现在的行政组织及其工作人员树立责任意识，主要从大、小两方面来讲：大的方面是引导他们树立正确的世界观、人生观、价值观，把个人的前途命运融入中国特色社会主义的伟大事业中；着眼于服务和奉献，引导人们服务他人、奉献社会，在这一过程中实现个人的正当利益；着眼于爱国主义和集体主义，引导人们把国家、集体、个人的利益有机结合起来，坚持国家利益、集体利益高于个人利益；着眼于职业道德和职业精神，引导人们把职业目标同远大理想结合起来，在自己的岗位上忠实地履行对社会、对国家、对人民的责任，自觉的把责任意识转化到“全心全意为人民服务”的行动中去。小的方面是做好自己的本职工作，每个人的尽责是对集体的尽责，每个集体的尽责是对社会的尽责，就是对国家的负责。

三、敢于问责

包拯作为清官，更重要的还在于他主张无情地打击贪官污吏，并且为此进行了不懈的斗争。包拯的依法弹劾和惩治贪官污吏主张，在一定程度上触及了封建官吏的法律特权问题，受到了封建特权的严厉抨击，但是并没有阻挡包拯问责的脚步。在台谏“举刺不避乎权贵，犯颜不畏乎逆鳞”④，“切切论谏，有古谏者之风”⑤。宋仁宗时期，有一个宠妃张美人，其叔父张尧佐凭借权贵扶摇直上，晋升为权知开封府、三司使，一年连升四级，包拯一人谏院即对张尧佐弹劾要求罢去三司使职⑥。行政问责萌发于对重大责任事故的追究，这可以追溯到1979年“渤海二号”钻井船翻沉和1988年昆明开往上海的80次特快列车侧翻，这使得行政问责成为耳熟能详的术语，然后在实践领域的展开，却是2003年“非典”之后的事⑦。2003年的“非典”事件开启我国问责的先河，“非典”疫情之所以会催生出轰轰烈烈的问责制度是因为：一，通过问责的目的是要增强各级领导干部的责任意识。2003年4月20日是一个重要的转折点，就是从这天开始，随着卫生部与北京市两位主管官员的去职，中国各地的疫情公布做到了全面、准确、公开和及时，防治“非典”进入了全线动员的新阶段。二，回应社会的需要。那些被问责的官员向社会公众透露的疫情控制信息，与现实情况形成了巨大的反差，他们的隐瞒不报和处置不力，造成了巨大的经济损失和人员伤亡⑧。因此产生了政府与社会公众之间的隔阂，人民群众不再相信政府，经久难消。为此，政府必须要问责，不问责就不能给社会公众一个交代，政府的信任危机也就无法解除。

对于我国行政体制来说，敢于问责似乎显得更为重要。在对官员进行问责时，基于上级行政首长的压力，不敢进行质疑，问责的作用没有发挥出来，还有的地方常常将行政部门作为问责的主体，这样似乎是加强了行政部门的独立性，但是由于“在实际工作中，地方党委书记无论是对政府负责人的决策，还是对政府部门行政首长的管理都有绝对的影响力”⑨，这样一来，就存在显性权利与隐性权利之间的协调问题，从而增加了问责过程的复杂性和不确定性，而且会对问责的公平、公正也产生了巨大的消极影响。要敢于问责，首先要建立问责制度，只有制度保障做到位了，下级官员、社会群众还是同级机构才会不畏权力，敢于走上问责这条路。

四、行政问责的意义

北宋时期为了避免唐朝分权带来的亡朝之灾，特别注重加强中央集权，导致冗官冗兵现象严重，官吏贪污腐败现象萎靡、横行不法，统治阶级也置若罔闻，形成了“虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮”的局面。包拯对这种现象做了深刻的揭露，坚决主张严厉打擊贪赃污吏，使得北宋政局稳定，老百姓对政府的信心逐步提升。就当代而言，行政问责制度的建立，其意义包括：

1. 行政问责制有利于推动政治文明进程；

2. 行政问责制有利于转变政府职能，建立责任政府；

3. 行政问责制有助于约束和规范各级政府官员的个人行为，提高我国公务员队伍的整体素质；

4. 行政问责制有助于形成新的行政文化和行政生态；

5. 行政问责制的实行有利于加强勤政廉政建设、提高执政能力⑩。

在我国开展行政问责制度当然是十分必要的，行政问责是建设法治政府和责任政府的本质要求和重要的保证，是加强政府权力制约与约束，对政府的“乱作为”和“不作为”进行监督。包拯所在的北宋封建思想严重，其开展问责的意义与今天当然有很大的不同，但究其对国家、对社会、对百姓的意义，本质上是相同的。因为我国的行政问责制在现实运行中，问责制度的制定、执行、实施和评价的公共权力的使用者，偏离了行政问责的本意，因此建立健全行政问责制度十分必要。

五、结束语

目前，我国的行政问责制度仍然在探索实践中，其中的存在的不足各方也都在努力寻求解决问题的途径。包拯问责思想中首先告诫我们的是要树立责任意识，只有国家机关、政府机构的工作人员树立了责任意识，真正做到防患于未然，在重大事故发生之前，从源头上扼杀问责产生的缘由。第二点是告诫当代人民要敢于问责，不要屈服于权贵，要以要努力为全体国民谋福利为宗旨，树立大局意识。虽然，以上两点不足以改变当前我国行政问责存在的桎梏，但是却有十足的启示意义，对于我们建立更好的行政问责制度奠定了坚实的基础，我们在发展这两点的同时努力探索其他途径，为建设具有中国特色的行政问责制度而努力。

[注释]

①张创新，赵蕾：《从“新制”到“良制”：论我国行政问责的制度化进程》，《中国人民大学学报》，2005年第1期。

②杨东欣：《试论包拯的执法思想》，安徽电子信息职业技术学院学报，2007（5）。

③陈国权，李院林：《政府自利性：问题与对策》，《浙江大学学报》，2004年第1期。

④胡俨：《包孝肃公奏议：序》[A].包拯集校注[C].黄山书社，1999年。

⑤韩元吉：《南涧甲乙稿：卷15》[M].四库全书（1165册）。

⑥沈瑞英：《略论北宋台谏与包拯》[，河南大学学报，2000年第2期：31。

⑦余凌云：《对我国行政问责制度之反思》，法商研究，2013年第3期：92-94。

⑧孙宇挺：《我国内地因非典损失179亿美元香港120亿美元[》，2012年。

⑨宋涛：《社会规律属性与行政问责实践检验》，社会科学文献出版社，2010年：261。

⑩肖光荣：《中国行政问责制存在的问题及对策研究》，《政治学研究》，2012年第3期：：9-80。

[参考文献]