从程序正当判断标准谈高校学生违纪处分程序制度的构建

曹 丽

(重庆师范大学 体育与健康科学学院，重庆 401331)

在全面依法治国的时代背景下，人们对高校学生管理的法治化建设有更多期待和更高要求。近年来，教育领域的相关的法律、法规和规章被陆续修订。对于大学生和高校管理者而言，《普通高等学校学生管理规定》(下简称“新《管理规定》”)的修订备受关注。新《管理规定》体现了社会主义办学方向和立德树人的育人宗旨，突出了学生的主体地位，注重维护学生合法权益以及学生申诉和救济制度的完善，在学生纪律处分方面给予了进一步的完善和充实。然而，“程序正当”的制度安排与设计仍有些薄弱和不足，高校学生违纪处分程序制度建设还是没有引起足够的重视。尽管目前学界一直在呼吁和探索，但一直没有提出明确的程序正当判断标准，使得程序正当仅仅停留在观念层面，缺乏可操作性。因此本文尝试从程序正当判断标准来构建高校学生违纪处分程序制度，为高校落实新《管理规定》，制定校规校纪提供理论指引和制度参考。

一、高校学生纪律处分行为的法律性质

按照法学界通说，高校是依法独立承担法律责任的法人组织，又是经国家法律授权从事教育管理的事业单位，具有行政主体资格[1]。相应，高校与学生之间的法律关系是一种复合型法律关系，既包括基于高校这一特别公法人行使公共教育职能之特别权力而产生的行政管理关系，又包括平等主体间的民事法律关系[2]74。受大陆法系“特别权力关系学说”的影响,我国高校与学生关系也曾经被定位为特别权力关系。“特别权力关系，是指国家和公民之间的一种紧密关系，其中主要是教育关系、监狱管理关系和其它设施关系，以及公务员关系和兵役关系。……处于特别权力关系的公民一律被纳入行政领域，其后果是不适用基本权利和法律保留，因为它们只调整国家与公民之间的一般关系；行政机关要求通过行政规则(设施组织条例)自行调整这种关系(设施)中的内部事务。”[3]114随着人权理念的重视，特别权利关系理论受到极大的挑战，其适用范围也正在萎缩。德国学者乌勒教授提出区分“基础关系”和“管理关系”[4]66,前者直接关系到特别权利关系的产生、变更和消灭，如开除学籍，其适用法律保留和司法救济，可以接受司法审查；后者是为实现特别权利关系目的所采用的一般管理措施，不影响特别权利关系的产生、变更和消灭，不适用司法审查与救济。与此同时 ，当前司法实践也反映出学校与学生之间的特别权利关系逐步被打破的现状，学生纪律处分受到司法审查的案例屡见不鲜。

当前通说认为学生纪律处分是一种公权力管理行为，而受“特别权力关系理论”的影响,我国传统理论上将高校学生管理行为定位为“内部行政行为”,从而排除司法审查的介入。当前理论界对于高校纪律处分是内部管理行为还是外部管理行为存在一定的争议。所谓外部管理行为是指依管理范围对社会上行政管理事务所实施的行政行为。所谓内部管理行为是指对本机关内部行政事务管理所实施的行为[5]117。内部管理行为中管理者与相对人是一种领导与被领导的内部隶属关系，因此相对人对于内部行政行为存有争议只能通过内部申诉而不能借助行政复议或者司法诉讼等救济措施对程序的正当性予以审查。相反，相对人对于外部行政行为存在争议则可以借助复议和行政诉讼救济途径予以解决，适用程序要求合法、正当并可接受司法审查。由于长期以来受到特别权利关系的影响，我国教育关系被认为是一种内部管理关系，其程序的正当性长期被忽视，学生权益无法得到充分的保障。当前理论界有人认为纪律处分是外部行政行为的观点并将其性质认定为行政处罚[6]。当然，不论理论上争议如何，当前对学生处分的程序性权益保障的要求已经不容置疑。新《管理规定》第五条明确要求“应当尊重和保护学生的合法权利”，第五十四条明确规定“学校对学生的处分，应当做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当”。第五十六条明确规定对学生作出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当事先进行合法性审查。新《管理规定》条文修订内容更大程度上强调了学生权益应受到程序性规范保护的要求。

二、高校学生纪律处分传统模式的现状

由于我国长期以来缺乏注重程序的传统，高校学生纪律处分程序设计薄弱，笔者以兼顾一流名校与偏远地区一般院校，兼顾文科院校与理科院校为原则，对北京大学、中国政法大学、北京外国语大学、黑龙江大学、合肥工业大学、重庆大学、重庆师范大学、贵州医科大学等21所高校的违纪处分管理办法进行了文本分析。笔者发现很多高校都在新修订的校规文本中增加了对学生违纪处分程序的规定，有了更多能体现现代法治精神、维护学生程序权利的程序规定。例如2017年4月修订的《中国政法大学学生违纪处分办法》、2017年6月修订的《北京大学学生违纪处分办法》、2017年9月施行的《重庆大学普通本科学生违纪处分管理办法》、2017年9月施行的《重庆师范大学学生违纪处分管理规定》等管理规定文本中进一步明确了违纪事件的调查主体、决定主体、处理流程、处分决定的送达、学生陈述申辩及申诉的权利、处分决定书内容及送达要求等内容，这充分体现了各高校在教育部41号令《普通高等学校学生管理规定》的指导下，进一步保障学生合法权益所作出的努力，对于进一步实现依法治校具有重要意义。

新修订的管理规定体现依法治校的精神，具有先进性和进步性，然而由于全国缺乏统一的学生违纪处分的程序性规定作为指导，各个地区不同层次的高校还是体现出程序性制度规范参差不齐的现状。早在2005年，北京市教育委员会制定颁布了《普通高等学校学生违纪处分程序若干规定(试行)》，作为一项专门的关于学生违纪处分程序地方规定，在地方教育行政法规中率开先河，一定程度上统一指导了北京地区高校违纪处分程序性管理规定的制定。该规定明确了取证和查实程序、审查与决定、送达与备案等程序的具体要求，明确了听证、申诉重要程序制度的重要内容。该文本中“不得因拟被处分学生提出申辩而加重处分”等内容规定体现明显的程序法特点，充分保障学生申辩、申诉等程序权利。笔者分析本次被调研的21所高校违纪管理规定文本发现，在地方教育委员会统一的程序性规范指导下，北京地区高校如北京大学、中国政法大学、北京外国语大学等都在违纪处分办法中明确赋予了学生听证的权利，而其他高校则参差不齐，除《黑龙江大学学生违纪处分工作程序实施细则》明确了学生听证和申诉的权利由专门办法予以保障外，而其他地方高校违纪处分管理办法中并未对听证制度予以规定，而听证制度本身在程序正当理论中具有非常重要的意义。另外，“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义”[7]9。作为程序制度的核心和灵魂——证据制度在各大高校违纪处分管理规定中均鲜有涉及，个别高校即使有涉及证据制度的规定也是内容简单，泛泛而谈。从文本上看，各个高校对于违纪处分的程序性规定相比实体性规定而言还是相对薄弱，重实体轻程序的现象依然存在。除了文本分析，从实践工作来看，学生违纪处分程序也出现与程序正当原则相悖的情况。例如，通常情况下，学生的陈述、申辩都在调查事实情况阶段完成，而真正的处理决定做出主体并未充分听取学生意见和审核证据。学生在被处分程序中总是要求“写检查”，也时常有调查人员仅依据学生检查认定案件事实的情况发生，如果不写则表明认错态度不好，还有可能“罪加一等”，这样的方式违反无罪推定及不自证其罪的法治原则，严重违反现代法治精神。沉默权在司法程序中已经形成共识，学生在接受学校处分的时候同样享有这样的权利，充分保障自身权益，而这样的保护当前是普遍缺失的。综合来看，当前我国高校学生管理程序制度体现出各地参差不齐的情况，充分体现现代法治精神的听证制度、证据制度建设还并不完善，高校学生纪律处分程序规则建设需要进一步加强。

三、高校惩戒程序正当性判断标准

怎样的程序算是正当的呢？这就涉及到“程序正当”判断标准的问题。“程序正当”判断标准应该被总结为能够反映程序正当性最为基本且能直观判断、符合一般理性的原则和要求。这样的原则和要求应是最精简、最核心的，否则最低程序保障的“最低”程度就会被弱化。作为一条世界各国普遍遵循的重要法律原则，“程序正当”起源于英国普通法传统的“自然公正原则”。后在美国得以发扬光大，经历了从“自然公正”到“程序正当”的演变过程。它包括两个最基本的且为世界各国公认的程序规则：一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取相对方意见，每一个人都有为自己辩护的权利。二是任何人不能作为自己案件的法官为自己裁判。笔者认为，明确“程序正当”判断标准最基本的原则和要素应该从“程序正当”的内涵出发。因为内涵是阐述一个事物的本质，其内涵中包含的要素就应该是该事物应具备的最基本的要素。这两项程序规则逐步发展为“程序正当”的两项基本原则，即平等原则和参与原则。一个行政程序是公正的，它最低应具备平等和参与的特性，即遵从平等原则和参与原则。平等原则的核心是主体适格无偏见，参与原则则是要求当事人充分参与。作为“程序正当”内涵一以贯之的基本原则，此两项原则诠释着“程序正当”的主要内涵。当然，根据当前通说，国内外通说将程序正当分为程序性程序正当和实质性程序正当，前者涵义是“任何其权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得庭审的权利”，“告知”和“意见陈述”体现参与原则，是程序性程序正当的核心要素。至于实质性程序正当，其内涵在于政府必须为其行为提供正当化的理由”，主要包括几个要素：1.适用规则不得模棱两可；2.惩戒需要依据书面规则；3.决定需要以充分证据为基础。行政行为过程是一个寻求共识的过程。行政主体与相对人双方必须形成相对沟通才能实现真正的参与原则。因此只有行政主体听取相对人的意见对于沟通和参与来说是不够的，这里缺失行政主体对相对人的有效沟通即说明理由。

综合“程序正当”的内涵起源及当前通说可见，“程序正当”的基本原则是参与原则与平等原则。而参与原则具体体现则为通知与送达、听取意见和说明理由，平等原则体现为主体适格无偏见，以上四项构成“程序正当”核心要素，此四要素也涵盖了程序性程序正当和实质性程序正当的内涵。行政行为如无明确的法定程序要求，则至少应该具备上述四个程序设计作为该程序具备正当性的最低保障，否则该程序不具有正当性。而我们在惩戒制度程序法律法规的设计上也应考虑程序正当的核心要素，使设计出的程序法规具有法律上的正当性。

四、对高校违纪处分程序正当的设想

笔者认为，目前我们缺乏一个全国性的统一的学生违纪处分程序性规范，导致各大高校修订后的违纪处分管理规定中的程序性规定仍然存在参差不齐的情况。新《管理规定》进一步强调对学生合法权益的保障，专章加强对学生申诉程序的规定，强调学生违纪处分的程序正当，充分体现了在学生管理中对他们权利保护的重视。程序权利是学生权利的重要内容之一，其与学生实体权利同等重要。针对当前缺乏全国统一的违纪处分程序性规定的现状，笔者建议由教育部制定统一的高校学生违纪处分程序规范，以此作为全国各高校处理学生违纪情况统一的程序指导，充分实现依法治校，减少事后纠纷，保障学生合法权益。为避免程序泛化增加无谓的程序成本，笔者建议以程序正当判断标准即最低程序保障的基本原则和核心要素为骨架进行建设，在此基础之上则可由各学校依据自身情况赋予学生更多的程序性权利保障。

(一)事前程序：实现事前告知及主体适格无偏见

1.细则的制定与告知

本校的学生违纪处分管理规定应该在不违反上位法的基础上尽可能将违纪案由、后果及处理程序详细地告知学生，让他们不仅了解纪律处分的实体性规定，也了解自身的程序权利。细则的制定和颁布也是将实体及程序权利义务向学生告知的过程。

2.组建学生纪律委员会

主体适格无偏见程序正当是最低程序保障中平等原则的核心要素。根据程序正当的要求，决定主体必须适格无偏见，决定主体须与调查主体相分离。笔者建议建立专门的纪律委员会，这是保证公平的重要一环。学生纪律委员会可以由行政干部、专任教师、学生代表组成校级学生纪律委员会，专门审查学生违纪案件并做出决定，其中开除学籍的决定由学生纪律委员会提交学校校长会议最终决定。

3.告知学生案件事由并准备辩护

学生出现违纪行为，由学生所在学院或者保卫处等单位立案调查，并及时告知学生案件事由，告知学生自行辩护或者委托代理人辩护的权利。

(二)事中程序：依据案件性质区分一般程序与听证程序，充分听取意见和说明理由，体现参与原则

1.立案调查和证据制度的完善

新《管理规定》对于学生违纪案件的立案和调查具体程序没有明确规定，由于缺乏明确规范则导致在实践中调查人员了解案件事实，让学生自述违纪过程，书写情况说明和认错思想，据此提交学院形成处理意见。这样的程序违反现代法治中无罪推定和不自证其罪的原则，是程序法中的大忌。因此打破自证其罪的处理程序，建立符合法治精神的调查程序则显得格外重要。笔者认为，应区分学生不同违纪行为，明确相应的调查主体，调查程序也应予以明确。所有的调查须有至少两名以上的人员参加，调查笔录应有被调查者的签字，如被调查者不愿签字，则在笔录上说明情况。收集的证据应形成足以证明案件事实的证据链，如视频录像和证人的情况说明要互相佐证。具体证据制度笔者将另外专文予以论述。

2.听取意见的方式不同划分正式听证程序和简易程序

违纪处分行为按照是否影响学生与学校基础法律关系为标准，可以分为基础管理行为和一般管理行为，前者影响了学生的基本身份，对学生权利和身份具有实质性的影响，如开除学籍、取消学位等，后者则不会影响学生身份的改变，如警告、记过等纪律处分。不同效果的管理行为程序正当判断标准会有不同的要求，前者由于影响了学生的基本身份改变，涉及相对人的利益很重大，其程序要求理应重于后者，因此应分别适用一般程序和听证程序。第一个层次是程序要求的最低标准，适用对象为：对相对人利益不造重大影响的一般纪律处分行为，如警告、严重警告、记过。第二层次主要适用对象为会或者可能影响相对人受教育身份的决定如开除学籍。不管一般程序还是听证程序,两者程序正当都需要具备主体适格无偏见、说明理由及通知与送达三个要素，而两者的主要区别在于听取意见方式的不同，前者适用一般意见听取程序，而后者适用正式听证程序，两者在主体构成、程序繁简方面有较大差异。一般程序在意见听取环节上是于调查阶段由两名以上调查人员组织听取相对人意见，形成书面材料，由相对人签字确认，随后提交学生纪律委员会进行书面审查和讨论。一般程序主要是由学生纪律委员会对调查材料进行书面审查，最终由委员会投票确定处理决定，并给出详细明确的理由。而正式听证程序则要由学生纪律委员会组织相对人、调查组成员一起现场听取意见、提交证据，并做好质证环节，类似于司法庭审。听证程序的具体设计目前已经有很多探讨，此处不再赘述。

3.说明理由制度的强化

为充分周全地完成告知义务，限制决定者自由裁量权，在法制建设和教育管理实践中都应将说明理由制度予以强化。笔者建议在程序规范中明确由学生纪律委员会作为主体在处分决定书中说明理由，内容包括处理依据的事实证据链、依据的法律法规。决定主体作出决定的过程也应在决定书中一并予以说明。

4.通知、送达与备案

目前各高校违纪处分规定基本都对通知、送达与备案予以了明确规定，只是在通知的事项和方式规定方面参差不齐。笔者建议将学生享有委托代理人、申诉、准备听证等程序性权利的告知义务在统一指导性的程序规范中予以明确。“决定书的通知与送达需要相对人签字，相对人不签字的写明情况由现场两名以上证人签字”，这样的送达方式表述也应该在法条中予以明确。《民事诉讼法》中邮寄送达和公告送达的方式也可以借鉴。

(三)事后程序：通畅学生权利救济渠道

新《管理规定》第六章专章规定学生申诉问题，对学校申诉制度予以明确，是新《管理规定》体现“充分保障学生权益”实现“依法治校”的重要内容。这样的规定为学生事后救济畅通了渠道，相对于事前事中程序，新《管理规定》对于事后救济的规定更为详尽。只是新《管理规定》未提及司法救济的问题，这也是我国《行政诉讼法》中未予以明确的问题。《行政诉讼法》第12条规定了行政诉讼的受案范围，没有明确将受教育权受到侵害是否纳入受案范围，笔者建议其早日在《行政诉讼法》和《教育法》中被予以明确。