高校财务治理的核心

王素云

(常州机电职业技术学院审计处 江苏常州 213164)

现代大学制度下，我国高校从“管理”到“治理”的改革，一方面需要改变其管理理念，另一方面还需要管理体制的支持与变革。高校财务也面临着在理念和体制方面的改革，如何推进财务领域的配套改革，构建财务预算绩效评价及其问责联动机制，也是高校财务治理亟待解决的问题。因此需要加强高校财务治理研究，完善内部控制，促进内部治理，防范各种风险，实现高校财务治理和办学目标。

1 高校财务治理的含义

当前对高校财务治理可以归纳为五种观点，即林钟高的财务契约制度观、饶晓秋的财务管理观、伍中信的财权配置观、衣龙新的行为规范观、杨淑娥的利益相关者共同治理观[1]。各个学者从不同的角度阐述了高校财务治理的概念，但都有一个共性，是指通过对高校财权在利益相关者之间的合理配置，来协调利益相关者在高校财务体制中的地位及其影响的一系列制度安排，以实现权力的制衡，提高效益。高校财务治理权包括财务决策权、财务执行权和财务监督权。由此可见，高校财务治理是对公共利益主体在财务活动中权、责、利相互制衡的一种制度安排。

2 高校财务治理问题的由来

1999年高校进入了高速发展时期及生源的“扩招”，各高校盲目银行贷款建设新校区，导致财务风险加大，经济活动频繁，而内部控制建设较为薄弱，在资金的对外投资、物资采购、基本建设等领域相继发生腐败案件，高校出现治理结构缺失，会计信息披露不完整、不透明，绩效无考核等问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中将教育摆在优先发展的战略位置，实施科教兴国战略，要求高校扩大投入的渠道[2]。随着高校投资主体多元化的形成，政府和主管部门、银行及债权人、学生及家长、社会捐赠者等利益相关者需要掌握和了解高校财务信息。

3 高校财务治理中存在的主要问题

1) 国有产权意志和学校发展的矛盾。在高速发展中，高校经费时常投入不足，盲目银行贷款导致财务风险加大。

2) 高校的产权不够明确，独立办学的法人地位很难真正落实，依法治校的局面还没有形成。

3) 高校内部审计机构监管不力，缺乏应有的独立性，无法起到相应的监督约束作用。

4) 高校内部控制建设问题，缺乏完善的经济责任制度，内部控制制度缺乏科学性和连贯性，难以发挥应有的功效。

5) 高校财务绩效的考核、评价及其奖惩问题，缺乏有效的内部激励机制，教职工的积极性、创造性难以调动和发挥。

6) 高校校办产业监督管理弱化。

4 高校财务治理与财务管理的关系

高校财务治理是指协调高校各权利主体在财权上形成的相互制衡、相互约束的关系，这种协调通过一系列的制度安排来实现。高校财务管理是指在高校范围内对资金的筹借、组织、使用、调拨、分配以及对资金使用的方式等进行的管理工作。两者的区别与关系如下：一是主体不同，高校财务管理主体包括财务活动的参与者和执行者，而高校财务治理主要是研究利益相关者之间的财务关系；二是研究的内容不同，高校财务管理主要处理财务活动，高校财务治理主要处理财务关系；三是两者属于财务体系中不同的层次，财务治理是高校财务管理的制度基础，而财务管理主要针对具体的财务运营。财务治理对财务管理具有宏观调控及指导意义，财务管理是对财务治理理念的具体体现。

5 高校财务治理组织结构框架

按照《高等教育法》第三十九条的相关规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，这就奠定了高校治理的核心架构。高校在依法制定科学合理的大学章程时，要充分体现“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的原则，建立高校财务治理组织机构，合理配置高校政治权力、行政权力与学术权力，通过对财权的合理配置，在利益相关者之间形成相互制衡的关系，做好依法治校、制度治校，保障教职工和学生的合法权益，维护高校的基本秩序，有利于高校的长远发展。

6 高校财务治理机制

建立与现代大学制度相适应的高校财务治理体制，构建以高校章程为龙头的制度体系；进一步完善党委领导下的校长负责制，坚持党委集体领导，实行党政分开、各行其职的工作机制；实行财务管理统一领导，集中核算，有效提高财务的运行效率；增强内审监管力度和构建有效的内部会计控制制度，完善内部治理结构；强化民主监督，构建社会和师生代表等参与的机制，公开披露会计信息并引入外部审计的监督；建立有效的内部激励和绩效评价机制。

7 高校财务治理的目标

高校是党委领导下的校长负责制，财务治理的主体是校长领导下的有意愿并且有资格参与高校财务活动的利益相关者，通过优化财权配置促使高校财务科学决策和财务有效监督，建立以市场为导向的经济管理模式；建立以预算为控制的资金分配体系；建立以绩效为导向的资源配置方式，建立以权责发生制的财务核算机制；建立以资金为约束的事业发展格局；建立以廉政为核心的财务控制系统。提高治理效率，从而规范校内经济秩序，提高教育投资效益，确保高校健康可持续性发展。

8 高校财务治理的“八个方向”

1) 聚财有方。以“跑部钱进”到多渠道筹资的手段与方法，在社会服务中求发展，社会贡献中求合作，充分利用财务杠杆，加强院系政策激励力度，想方设法引进社会捐赠资金，在开放的国际化环境中，寻求发展资源，增加全员财务观，调动更多筹资的积极性，树立高校更多人的节约意识、成本意识、绿色意识。

2) 用财讲效。加大高校的增收、节支和资源占用费的效能，实行有偿占用资源，坚持“谁使用，谁付费”的原则；理顺财务体制(二级财务体制，校内分配体制、后勤管理机制，校产的资产关系)，严格控制“三公经费”、消费基金、自筹基建、全员职工人数增长；制订校内财务绩效分配机制，实行效益激励。

3) 理财有道。高校存量资产增值，加强出租治理，购买后勤服务，打造“绿色校园”建设等。把握好现有资源，强化“规划意识”，习近平总书记指出：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。高校管理者在经济活动的每一个环节，做到先“规划”、再“预算”、后“支出”的科学理财观，资源利用率不断提高。

4) 资产增值。逐步解决固定资产的所有权缺位问题，单一金融资产转向全面资产治理的方向(资产重估价)，非经营资产转经营资产，加强校产的产权治理、无形资产的治理，提高高校资产的利用率。

5) 负债管理。负债是高校财务风险的主要来源，应加强负债管理和财务风险预警，建立风险预警系统。高校以社会效益为最高标准，应以负债规模不影响事业发展为前提，负债率尽可能保持在较低的水平，资产负债率越小，债权人的保障程度就越高[3]。同时，在财政拨款和自筹资金有限的情况下正确运用高校负债经营，实现科研经费管理与科技成果产业化，加强代管经费的管理。

6) 资产存量。保证学校所有资产如实到账，账实相符，理顺资金的占有和治理机制，加强实验实训设备资产的出租使用治理，确保资金到学校的大帐，不流失，努力盘活存量资金，加强财务资金理财，加强资产利用率治理，特别是实验实训资产。

7) 预算治理。强化高校预算的公平机制和权威性，预算必须经“最高财务决策机构”或“学校领导班子”集体审议通过，经过批准的预算，各部门都必须遵照执行，预算以绩效优先的原则进行资金分配，科学制订激励或惩戒项目预算绩效管理的机制，建立预算的跟踪、分析和评价制度，保证预算的执行。运用内部审计监督功能，促使预算编制、审批、决策、执行、调整、评价等权力制衡和风险的可控性，强化预算治理的民主性，发挥好高校教代会代表作用，促进高校预算方案规范、科学、合理，资金投入能体现教职工最关心、最现实的利益问题。

8) 财务监督。建立自我约束、相互制约的财务监督体制，明确岗位的职责、权限，确保财务工作中不相容岗位相互分离、制约和监督，借助先进的信息技术手段，把内部控制的规范、执行和监督流程嵌入日常财务管理信息系统中，同时也为内部控制的监督和评价抓取相关数据与信息，强化内部控制的有效性，引入绩效管理理念，实施绩效评价，推动绩效为导向的资源配置方式，建立高校财务风险控制机制，提高财务风险抵御能力，建立健全财权与事权相匹配的各级经济责任制，使各级领导、部门在经济工作中按规定行使权力，按规定承担责任。强化审计监督，由单一的资金监管向整体监管转变，把事后监管前移，更多关注放在事前和事中监管，确保会计信息的真实性、合规性，维护国家的权益，使资金利用效能最大化。

9 高校财务管理评价

高校管理是指高校的管理者通过计划、组织、领导、控制等方式对其可调动的高校内部组织资源进行优化调配的过程，目的是实现学校的发展目标。在加强高校财务治理的基础上，推动高校财务管理评价，包括财务决策权力，“三重一大”执行情况，财务管理范围，高校内部审计工作情况，校外审计整改情况，高校财务信息公开情况，财务创新管理情况，财务信息化管理水平，决算质量，差错率，资产管理情况，落实上级文件精神情况，资金监控工作落实情况，财务内控制度执行情况，预算资金绩效评价情况等内容。

综上所述，高校财务治理存在国有产权意志和学校发展的矛盾、高校的产权不够明确、高校内部控制建设、校办产业监督管理弱化等问题。在建立现代大学制度的视角下，高校需从机制、框架和财务治理的“八个方向”逐步完善财务治理体系，促进内部治理，防范各种风险，实现高校办学目标。