财政资金管理和使用情况的调研报告——以湖北省武汉市为例

●湖北省武汉市财政局监督处(办)

财政资金是政府履行公共管理服务职能、促进经济社会发展的重要物质基础，财政部门作为财政资金管理的职能部门，确保资金安全和规范使用，使命神圣，责任重大。近几年，湖北省武汉市各级财政部门以深化财政改革为主线，以构建财政资金廉政风险防控体系为着力点，狠抓各项制度建设，完善内控监督制约机制，取得明显成效。但与此同时，财政资金领域一些违纪违法问题仍不同程度地存在，有些问题甚至屡查屡犯，严重败坏了党风和社会风气，损害了党和政府的形象，必须坚决予以纠正。本文以近几年湖北省委巡视组对武汉市各区巡视发现的财政资金管理和使用违纪违规问题为线索，结合对各区的调研座谈、剖析典型案例情况，查找问题深层次原因，为寻求从体制机制上完善财政资金管理措施办法，构建科学有效、安全规范的财政资金管理长效机制，提供决策参考。

一、当前财政资金管理和使用中存在的主要问题

经过认真梳理、调研分析，笔者认为当前武汉市区级财政资金管理和使用主要存在以下四个方面的问题：

（一）预算、税收管理不规范，资金统筹使用效益较低

一是预算执行不严。年度预算追加幅度较大、次数频繁，有的区属部门将多年以来的非税收入账外存放，未缴入国库。二是预备费设置和使用不规范。预备费金额过大、项目过多、超范围使用，有的区大部分充作行政部门开支追加，用于改善民生和基础设施建设方面的较少。三是自行对企业返还相关税费。为招商引资，承诺对企业税收先征后返问题较多，有的区自行退还城市配套设施费，有的区对本辖区某企业返还已上交的区级所得税收。四是巨额负债与大量资金沉淀并存。某区2013年底国有融资平台债务余额达100多亿元，而同期单位银行存款就有20亿多，沉淀资金没能发挥效益却同时要承担大量贷款利息。

（二）政府采购、资金及财政专户管理不严

一是政府采购制度执行不严。少数区对应实行政府采购的项目支出，未经采购程序或规避法定采购方式采购，政府采购管理漏洞较多。有的单位年公务印刷和购买办公设备数十万元，未严格执行政府采购制度。二是违规出借大额财政资金。有的区违规将财政资金借给企业，数额相当巨大；有的区私借公款，部分资金无法收回。三是违规转移、挪用财政资金。某区一国企负责人擅自用区政府划拨的资金违规购买理财产品；某单位多次将数百万财政资金直接拨付到下属机构财务负责人个人账户。四是挤占专项资金。少数区或部门挤占部门专项经费或财政专项资金问题严重。某医院用上级下拨的抗洪抢险资金购买医疗设备；某区交通运输局挤占路网建设专项资金；某区人防办在人防异地建设费用列支单位日常经费，在科技专项经费中列支管理部门工作经费。

（三）违规报销，乱收费、乱发津补贴，私设"小金库"

一是财务管理薄弱。有的单位存在大额报销无凭证费用；有的单位用外单位账户开支本单位相关费用；有的单位运用两套财务系统进行账务核算。二是违规乱收费。某区直单位下属3家单位违规乱收费、乱发补贴，金额巨大；某财政差额拨款事业单位违规收取外来单位车辆停车费数十万元。三是滥发津补贴。中央八项规定出台后，滥发津贴补贴问题明显遏制，但并未杜绝，甚至更加隐蔽。如某区机关虚开发票套取现金数十万元，发放节日福利和慰问金；某区经管站安排会计以“春节值班补助”、“五一补助”、“中秋国庆补助”、“下乡补助”等名义造表，违规发放津贴补贴合计数万余元。四是违规设立小金库。某区直单位下属一公司每年有大量的款项存入小金库，用于不能正常报销的支出；某区一单位通过违规收取房租、企业赞助费、票据套现等方式，设立“小金库”达数百万元。

（四）虚列项目骗取或套取财政专项资金

武汉市检察院近年查办涉案金额超过100万元的案子中，近70%与骗取套取财政专项资金有关，且各区均有类似问题。一是骗取征地拆迁补偿款。某区在商务区征地拆迁中，工作人员与拆迁户、不法社会人员相互勾结，骗取国家巨额拆迁补偿款；某区一街道负责人滥用职权，为私营老板的违法建设出具虚假证明，获取政府拆迁补偿款上千万元。二是骗取财政专项资金。某区一企业用虚假项目骗取国家财政资金数百万元；某区一企业将国家扶助资金转入个人账户。三是骗取惠农资金。近年来贪污骗取涉农惠农资金案件在新城区频发，其中有的区查办的村干部贪污侵占国家惠农资金案件占案件总数的49.8%，有的区纪委受理的信访举报中涉及反映村干部件次占51.2%，某区近年受到党纪处分的人员中，村主职干部占84.3%，村干部违纪违法问题突出。

二、原因分析

财政资金领域问题之所以能够发生，甚至屡禁不止，有社会不良环境影响、法纪意识不强及认识误区等因素，也有制度不完善、管理不严、监督不力等深层次原因。需在逐个逐案剖析的基础上，查找问题根源。

（一）法纪意识观念淡薄

思想决定行为，思想认识不足，必然产生行为偏差。从检查情况来看，很多违纪违规都是相关公职人员、被服务对象法纪观念淡薄造成的。一是少数领导干部依法行政意识不强。工作中遇到法律法规红线，自觉依法行政、依法决策的意识不够。少数领导干部没有及时掌握新的法律法规和制度规定，日常工作受惯性思维影响，使触碰法律法规界限的行为时有发生。二是认识存在误区。为促进本地经济发展，需要创新相关措施办法，但有些与现行法规制度相矛盾，在如何处理上，有的认识不足，将依法行政与发挥主观能动性对立起来，以支持企业和本地经济发展为由，突破法律法规规定。三是民主集中制落实不够。有的单位对重要事项不上会研究，由个别领导签字决定。有的集体研究流于形式，班子成员虽有不同看法，但从维护主要领导威信和行政首长负责制角度考虑较多，对提出不同意见有所顾虑。

（二）财经制度执行不严

有些事项，国务院及省市文件均有明确规定，但未严格执行，形成违纪违规。一是税收征管执行不严。2000年以来，国务院、财政部、国家税务总局陆续下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返的通知》（国发〔2000〕2号）、《财政部 国家税务总局关于坚决制止越权减免税 加强依法治税工作的通知》（财税〔2009〕1号）等规定，对地方越权减免税、先征后返、列收列支以及与企业税收挂钩的各项奖励、补贴等明令禁止，但部分区为了吸引投资、支持本地经济发展，在执行税收优惠政策上违规操作。二是政府采购执行不严。《政府采购法》及相关配套办法对政府采购的范围、标的限额及相应的采购形式均有严格规定，但有的执行不严，违规行为时有发生。三是预算管理制度执行不严。少数区存在预算追加、调整手续不全，次数频繁等现象，预算约束的刚性不强；有的区属部门将巨额非税收入未纳入国库管理，隐瞒预算收入。四是财经纪律执行不严。根据《公务员法》及2007年《中纪委、中组部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴的通知》，公务员和参照公务员法管理的单位实行统一的津贴补贴标准，发放标准按省正式批准的方案执行，不准在国家规定标准之外自行新设津贴、补贴、奖金、福利，不准以现金、有价证券和实物等形式发放津贴补贴。近几年来，全市开展了多次“小金库”专项治理工作，对违规设立和使用“小金库”问题进行了全面清理检查和整改，但仍有少数单位顶风违纪，采取虚列支出、挤占专项资金、截留应上缴收入或将预算内资金转出其他账户等方式，滥发津补贴、奖金，违规设立 “小金库”，财经纪律观念淡薄。

（三）日常监管出现缺位

有些事项，由于监管机制不完善、监管措施不到位或监督力量不足，造成资金使用和管理出现问题。一是内部监管机制不健全。这在征地拆迁面积及补偿审核中问题突出，由于内部监督管理机制未及时跟上，对相关重点岗位人员和重点部位监管不力，一些基层拆迁负责人权力过于集中，在巨大利益诱惑面前，少数人员利用手中权力谋取私利。二是监督措施不到位。一些采取无偿补助方式的涉企、涉农项目资金，由于监管措施未完全到位，给不法分子弄虚作假，或报大建小，骗取财政资金以有机可乘。另外，前几年由于相关专项资金管理较分散，在信息不共享的情况下，容易出现钻政策空子，重复申报，多头申报，重复补助等问题。三是部分基层监管力量不足。一些民政、“三农”以家庭人口、收入或种粮（田）为计算依据的惠农补贴、救济救助资金，由于基层监管力量不足，存在资金被套取、冒领等问题。如在民政低保等社会救助资金核定和发放方面，因农村贫困家庭收入、就业、财产、健康状况等信息，难以从相关渠道提取，只能依靠村干部评估上报，少数村干部利用权力，搞优亲厚友。在相关惠农补贴方面，部分乡镇对农民家庭承包的土地、林地、湖泊等相关基础资料掌握不全，对村级上报的数据真伪难辨，给村社干部报大拨小，截留、侵吞惠农补贴资金以有机可乘。

（四）资金统筹使用管理机制不完善

主要是巨额的地方政府性债务与国库、财政专户沉淀资金并存问题。其原因：一是财政专项资金政策性强，其使用有明确规定，一些暂时结存的财政专项，在没有明确依据的情况下，财政部门一般难以调度。二是受融资环境的影响，有些区在项目融资过程中，金融机构对提款条件、时限有限制，为避免丧失融资机会，不得不提前或大额提款，导致资金出现暂时沉淀。三是从改革的角度看，由于目前尚未建立统一的政府财务报表体系，政府资产负债及沉淀资金统筹使用尚处于探索改革阶段，需在国家统一政策指导下进行。

（五）部分制度建设滞后

有些事项，由于形势不断变化和发展，相关制度及配套措施尚未跟上，形成制度建设滞后，需在改革中不断完善。主要有：一是预备费管理制度建设滞后。《预算法》对预备费的安排和动用规定比较原则，其具体使用范围、程序未有具体规定，少数区预备费安排金额过大，使用过程中由个别领导签字决定等不规范做法，有待于从制度层面进一步完善。二是出借财政资金制度建设滞后。新《预算法》及财政部、省关于加强财政资金出借管理相关文件出台前，有关财政资金出借管理规定不多，特别是对资金的暂付对象、暂付用途、办理程序、办理权限、结算期限、审批责任及风险防控措施等无具体细致的规定，一些明显不合理的资金出借问题难以堵塞。三是资金支付管理有待完善。根据财政部、省财政厅相关文件精神，国库授权支付的范围将逐步扩大。在新的形势下，一些单位容易出现以授权支付形式挤占、挪用、转移资金，乱发津贴补贴和奖金，甚至违规设立“小金库”等问题。应在放开授权支付范围的同时，同步完善相关配套监督管理实施办法。

三、进一步加强财政资金管理的措施建议

加强财政资金管理、保证资金安全规范使用是一项系统工程，需要从宣传教育入手，在管理、制度、改革、监督及责任追究等方面，多管齐下，综合治理，全面扎紧资金安全规范使用的篱笆，构建长效机制。针对上述问题及原因分析，下阶段应重点做好以下四个方面的工作：

（一）教育强基，建立全域常态的警示防微机制

1、大力学习宣传财经法律法规知识。学法、知法是守法、护法的基础和前提，很多违纪违法行为之所以发生，不懂法是一个重要因素。学习宣传财经法律法规知识，不仅仅是财政部门一家的事，也不仅仅只是财政财务战线干部的事情，而要把学习宣传财经法律法规作为一项基础性工程，在广大政府公职人员中深入学习宣传经济法、预算法、会计法、税法、党纪党规等知识，着力提高干部依法行政、依法理财的素质和能力，切实培养自觉遵守财经法纪的良好风气。

2、各级领导干部应带头树立依法行政的意识。全面推进依法行政，关键在各级领导干部。作为国家治理的行政主体和施政骨干，各级领导干部要带头学法、遵法、守法、护法，切实敬畏法律，牢固树立法治思维和法治观念，想问题、做决策、办事情都必须以法律为准绳，真正做到“法无授权不可为”。

3、加强警示教育。在弘扬正面典型的同时，切实加强反面典型的警示教育，特别是失职渎职等违法案例以及违反财经纪律典型案例的警示教育，从正反两方面教育广大干部在财经活动中，始终把纪律挺在前面，不越红线，不碰高压线，牢牢守住法律底线。

（二）制度固本，构筑规范完善的法规约束机制

1、完善预算管理制度。认真贯彻落实《预算法》及实施条例，从源头堵住预算追加过多、过大问题。一是进一步完善转移支付制度，逐步取消市对区专项转移支付要求区级财政配套规定。二是严格执行 《预算法》，凡涉及增加支出的，应在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排，预算执行中各级政府一般不再制定新的增加财政支出的政策。三是加快项目支出定额标准体系建设，根据事业发展规划，探索编制跨年度滚动预算，建立完善项目支出定额标准体系，确保项目支出预算编准编实。四是严格预算约束，除突发性自然灾害等必须增加的支出外，对其他一般性追加支出，一般于下年度预算统筹考虑。

2、完善预备费管理制度。严格预备费安排口径，规范预备费使用范围、动用程序及决策程序。预备费应重点用于自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支，从严控制一般行政性开支及其他非必需、非政策性开支。完善预备费使用决策程序，对限额以上的预备费动用，一般应报本级政府集体研究决定。

3、完善出借财政资金管理制度。出借财政资金涉及政府公共资金安全、利益及资金使用的合规性、市场公平性问题。根据《预算法》、《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）、《省人民政府办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（鄂政办发〔2015〕19号）等，进一步完善财政资金出借管理制度，明确出借范围、对象、期限、权限、程序等规定。禁止对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金；对已借垫的财政资金，应分门类别，制订清收或预算抵扣措施，确保按时回收。今后对确需对外借款的，需经同级人民政府批准，借款对象仅限于本地区一级预算单位，借款用途限于临时性资金周转或急需垫款，借款期限不超过一年。落实出借资金风险防控措施，建立对外借款终身负责制与回收保证责任机制。

4、完善国库集中收付管理制度。一是完善非税收入管理。在区级全面推行非税收入网络平台征缴管理升级系统，实现非税收入电子缴款。严格落实网上操作、银行代收、票款分离、收支分离制度，加强财政对非税收入入库情况全程动态实时监控，对收入不入库以及其他违反非税收入管理的行为，一经核实，严肃查处。加强非税收入票据申领、发放、稽查、缴销管理，确保账款相符、账实相符、账账相符。二是完善国库授权支付管理办法。针对改革后授权支付范围及限额扩大的实际，完善授权支付指标、支出计划审核，加强单位零余额账户动态监控，发现资金异动及违规支出，及时核实、及时查处。切实强化部门决算的审查和监督，坚决制止资金挤占挪用、私设小金库、滥发津贴补贴、奖励等违纪违规行为。

（三）改革发力，建立科学的财政资金运行机制

1、统筹财政资金使用。制订出台盘活财政资金具体使用办法，统筹一般公共预算结转结余、政府性基金结转、转移支付结转结余、部门预算结转结余等资金管理，统筹用于弥补收支缺口、化解政府债务和重大基础设施建设等重点领域和关键环节。以强化项目支出预算管理为重点，综合运用纪检监察监督手段，严肃问责干部不作为、慢作为问题，加快既定预算执行进度，提高资金使用绩效。

2、整合财政专项资金。整合财政专项资金。按照《市委办公厅、市政府办公厅印发〈关于改革财政专项资金管理使用办法支持企业创新发展的实施方案〉的通知》(武办发〔2015〕19号)等文件精神，切实整合财政专项资金，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项资金，实行部门内部或跨部门整合，解决专项资金管理使用中存在的项目设置碎片化、资金分配部门化、资金使用无偿化、项目管理集权化和绩效管理空虚化的问题。完善支持企业发展政策资金网上服务平台，发挥网络数据共享、格式标准、公开透明、可以追踪的优势，实现网上申报数据和部门数据互联互通。专项资金的管理使用“一站式”操作和公开，防止重复申报、多头申报、重复受惠。

3、创新财政资金支持方式。一是大幅度削减或取消一般竞争性领域的财政专项资金，减少市场干预，维护公平竞争。二是改革财政资金支持方式，推进因素法分配和普惠制分配，改“直接补”为“间接补”，改“前资助”为“后补助”，积极发挥社会专业机构、“第三方评价”等专业力量开展审核评估。改革无偿资助为主的资金使用方式，大力发展产业股权投资基金，通过股权投资、风险补偿、财银企合作等方式，将适宜作股权投资的财政产业发展类专项资金，按市场化运作方式配置资源，实行“多中选好、好中选优”。通过财政支持机制改革，铲除项目弄虚作假、套取、骗取财政专项资金滋生的土壤。三是创新惠农补贴财政支持机制，实行普惠制与精准补贴相结合，逐步加大精准补贴力度，新增补贴重点向新型经营主体，特别是生产规模主体倾斜；加大对农村社会救助资金整合和贫困家庭收入核实力度，杜绝涉农惠农补贴虚报冒领和贪污侵占现象。

4、探索建立政府财务报告制度。以财政改革目标方向为指针，探索研究政府综合财务报告制度改革方案、制度规范，组织开展试编政府综合财力报告工作，研究将政府综合财务报告主要指标纳入地方政府绩效考核体系，逐步建立政府综合财务报告公开机制，为摸清家底，全面掌握本级政府资产负债情况、财务状况，实施科学决策，提供可靠依据。

（四）监管支撑，打造灵敏有效的问题纠错机制

财政监督作为政府职能监督的重要组成部分，要进一步完善机制，改进方法，重点围绕国家重大法律法规执行情况和重大资金政策落实情况，建立贯穿资金运行全过程，覆盖财政财务管理全领域，促进预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政监督管理机制，严肃查处各种违法违纪违规行为，增强财政监督的威慑力。

1、加强预算监督。维护新《预算法》权威，强化预算监督，重点加强预算编制和执行监督检查，维护财政资金的安全性、合规性和有效性，健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。在做好规定动作的基础上，针对当前财政资金管理中存在的突出问题和薄弱环节，重点加强政府采购、滥发津补贴和奖金、财政专户管理、部门单位资产及财务管理的监督，切实做到令行禁止，严肃查处各种违纪违规行为，增强财政监督的针对性、有效性。

2、完善财政监督机制。突破事后监督局限，建立贯穿财政收支活动全过程、体现财政管理特点的财政监督运行机制，推进财政监督与业务管理紧密结合、渗透融入财政业务活动过程的财政监督机制建设，强化财政监督的可及性和可操作性。加大对财政资金分配的各项制度规定、程序监督，切实做到资金出入口规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作透明化。加大对预算执行和财政管理中重要事项的日常监控，围绕预算执行、预算调整、预算追加、资金拨付、资产管理、政府采购等等环节，充分运用现代计算机和网络平台系统，实行监督关口前移，实时监控财政资金运行和管理情况，及时查处各种违纪违规行为，硬化财政监督约束力。

3、强化内部控制，构建财政内部权力制约机制。进一步健全完善财政部门内控管理架构，按照分事行权、分岗设权、分级授权的内控要求，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。建立完善不同层级的内部控制制度，突出节点控制，体现制衡理念，防范各种风险。切实加强对财政部门内部各职能机构履行财政业务管理情况的监督检查，建立内部监督与内控检查工作有效衔接机制，加强信息共享和成果利用，发挥监督检查综合成效。

4、落实问责有力的责任追究机制。认真贯彻中共中央关于推进依法治国和从严治党相关精神，加大对违法违纪违规行为的责任追究力度，建立违反财经法纪终身责任追究制及责任倒查机制。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，加大对违法违纪单位和责任人的处罚力度；健全党委巡视、审计、财政、主管部门案件线索向纪检监察机关移交机制，严格实行违法必究，从体制机制上推进依法行政、依法理财。■

[1]财政部.中国财政情况（2012-2013）[M].北京：经济科学出版社，2013.

[2]顾树生.违反财经法规行为审计定性和处理处罚向导[M].北京：中国时代经济出版社，2013.

[3]贾康.新供给：经济学理论的中国创新[M].北京：中国经济出版社，2013.

[4]毛加喜.财政监督十年文集:案例篇[M].北京：中央文献出版社，2011.

[5]审计署.部门预算执行审计指南[M].北京：中国时代经济出版社，2008.