法治视野下构建容错纠错机制的思考

2018-03-29段斌

长春师范大学学报 2018年1期

段斌

(宿州市埇桥区委党校，安徽宿州 234000)

一、容错纠错机制的内涵及关联

(一)容错机制

容错机制是指在一定范畴内允许并包容错误情况发生的机制。党的十九大报告中明确指出：“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[1]健全激励机制和容错纠错机制，健全督察问责机制，无疑再次给改革创新者吃下了“定心丸”，给改革创新者撑腰鼓劲，将给人民群众带来实实在在的获得感。面对现有干部队伍中存在的“不作为”“不敢为”现象，容错机制可以充分调动干部的积极性，让领导干部全身心地投入到改革浪潮之中，敢于突破创新。一旦其在突破创新过程中出现“探索性失误”，上级组织及社会应该给予包容、理解和支持，允许其及时纠正错误和偏差。

(二)纠错机制

在深化改革创新过程中，不仅要容错，更需要纠错机制。纠错机制是指在风险发生后，及时有效地启动相关机制和程序，找出原因，确定性质，及时修正。纠错的目的不是追责，而是当失误和偏差出现时，及时纠错纠偏。在宽容的态度和气氛中，容错机制能够鼓励创新者敢为人先，调整创新路上出现的偏差，使创新之路走得更好、更远。[2]

(三)容错机制与纠错机制的关系

容错机制与纠错机制是我国在改革创新问题上的重要举措。容错、纠错是一个整体，两者相辅相成、互相结合、互为因果。容错机制的建立是为了鼓励改革创新，避免慵政、懒政现象的出现，积极鼓励各级领导干部敢于突破、敢于创新。纠错机制则是指在容错机制基础上，对出现的错误及时给予指正，并根据发现的错误及时调整改革创新方向。容错机制与纠错机制关系密切，对促进我国深化改革创新进程具有重大意义。

二、法治视野下容错免责适用范畴

(一)遵循法治思维和法治方式

容错纠错机制是改革创新道路上的“加速器”，其确保一部分领导干部能够抛开顾忌，大胆尝试改革创新举措。在尝试过程中一旦出现错误，并不会给自身形象带来负面影响。值得指出的是，容错纠错机制虽然允许领导干部出现一些错误，但这些错误必须在法律允许的范畴之内。[3]一旦超越法律范畴，必须依法追究其相关责任。

(二)以“三个区分开来”作为容错尺度

早在1988年，习近平同志就提出，“要区分违法乱纪和改革开放中的失误，要保护改革者的积极性，鼓励领导干部为人民事业敢为天下先。”2016年在十八届五中全会上，习近平总书记指出，要把领导干部在改革创新中缺乏经验出现的错误和失误同明知故犯的违法违纪活动进行区分；要把无明确限制的探索性试验失误同我行我素的违法乱纪进行区分；要将促进发展过程中的无意过失同为己谋利的违法违纪行为进行区分。习近平总书记提出的“三个区分开来”明确阐述了容错机制下应该包含的过失，作为容错尺度极其恰当，可以准确把握容错机制的范畴限制。[4]因此，当领导干部出现错误之时，上级组织应该以“三个区分开来”作为评判标准，实际考察其错误是否属于“三个区分开来”的免责范畴。属于此范畴则予以免责，一旦超出免责界限则应该根据相关法律法规予以处理。

(三)合理规划容错免责范畴

基于容错机制的有效建立，明确容错免责范畴是关键所在。基于我国相关法律规定，针对容错机制中免责范畴进行具体化规定，即领导干部在改革创新过程中出现失误，除发生重大责任事故之外，符合以下条件的应该被纳入容错机制免责范畴：第一，基于现有法律、法规规定，在决策过程中依照法律规定程序进行决策，在执行过程中认真履行职务，严格按照标准完成相应工作，但最终经评估仍存在失误或者过失行为；第二，在改革创新过程中，相关领导敢于尝试新领域，积极根据出现的问题探索解决路径，由于经验缺乏出现过失，但在相关行为实施前已经充分进行讨论，并且存在相关证明；第三，法律法规中尚未明确禁止，为促进社会经济的改革创新，在并无明确禁止的情况下进行探索性试验存在一定的失误行为；法律明确禁止的行为则不应纳入容错范畴之中。[5]

三、法治视野下容错纠错机制建立的难点和分歧

容错纠错机制对我国改革创新具有重大意义，但在实践应用过程中难以把握分寸，造成在构建容错纠错机制时存在一定的难点和分歧。

建立容错纠错机制存在一定困难，主要体现在以下三个方面：首先，容错纠错机制相关条款难以细化。目前我国各个地区都初步制定了容错纠错机制，但相关的规定相对笼统，无法指导实践。容错纠错机制的涉猎范畴相对较广，无法利用列举的方式一一呈现。不同地区、不同部门的工作存在差异，在针对容错纠错进行判断时难免存在主观因素。在针对容错纠错的调查过程中，由于线索和证据原因，会出现判断不一致的现象。这些影响因素导致容错纠错机制难以以细致条款进行明确规定。[6]其次，容错纠错机制程序难以生效。在社会实践过程中，不少地区借助程序标准来规范容错纠错机制，比如免责申请、容错纠错结案呈报等。这些程序化的规定虽然对容错纠错机制构建起到一定作用，但在实践之中由于部分案件情况特殊，其作用极其有限。据相关数据显示，目前依据程序提出申请容错纠错的案例不足40%。由此不难看出，容错纠错机制的程序化建立并不完善。最后，容错纠错机制风险较高。容错纠错机制存在的风险种类较多，其中最为严峻的就是法律风险。我国法律机制尚不健全，部分立法还存在质量不高的问题，依据相关事实对案件性质进行判断，存在一定风险，这给容错纠错机制造成极大的困扰，更让相应的决策机关面临较高的法律风险。

容错纠错机制的构建不仅面临一定的困难，在实践之中更存在一定的意见分歧，具体体现在以下几个方面：第一，表述方面存在分歧。目前容错纠错概念主要源自李克强总理2016年《政府工作报告》，其针对容错纠错机制概念进行了表述，但并没有提出容错免责的具体说法。在执行过程中，各地普遍采取了容错免责办法，其是否违背中央的规定，存在一定分歧。[7]第二，追责界定存在分歧。基于容错纠错机制的运行，部分地区对认定容错纠错的案件采取了完全免责的做法，部分地区则采取从轻、减轻责任的做法。对于应该完全免责还是部分免责，存在一定分歧。第三，适用对象存在分歧。容错纠错机制并没有针对容错对象进行明确规定，导致一些地区仅针对领导干部实施容错纠错机制，而其它一些地区针对全部机关工作人员实施容错纠错机制。

四、法治视野下构建容错纠错机制的对策

(一)强化思想认识，彰显容错纠错机制的重要价值

强化思想认识是健全容错纠错机制的关键所在。要通过明确容错纠错机制的提法、性质、适用对象、适用范围等，让广大领导干部对容错纠错机制形成正确的观念。同时，容错纠错机制要遵循一定的原则，基于不同的案例情况采取完全免责、减轻责任等不同措施，对不属于容错纠错机制范畴的行为要严格进行打击，尤其要对主观故意、违法违纪、违反明确禁止规定的案件进行准确甄别，切莫让此类案件混入容错纠错机制之中。因此，强化思想认识，彰显容错纠错机制的重要价值，是法治视野下构建容错纠错机制的合理优化策略。

(二)规范运行机制，确保容错纠错机制具有公信力

容错纠错机制是在科学指导下，由若干个机制相互配合、相互协调，最终构建出改革创新的有机体系。目前容错纠错机制的程序主要有申请、核实、认定、呈报四个环节，借助这些环节可以对容错纠错机制起到一定的督促和限制作用。容错纠错案件必须依照既定程序进行申请，由相关领导或本人向组织部门提出申请。在此基础上，由组织部门对申请进行审核，将结果反馈给领导或个人。在初步审核完成后，应该由组织部门和检察部门对案件进行调查和分析，对申请案件进行容错纠错机制认定。一旦符合容错纠错案件条件，基于容错纠错机制进行处理；对不符合容错纠错认定的案件，及时向申请人进行反馈。组织机构应当将案件的最终认定结果进行备案，备案中要包含相关申请材料、审核材料、调查和分析材料以及认定结果材料，将这些材料进行编辑整理后完成备案。[8]

(三)完善制度机制，制定容错纠错机制实施细则

现阶段容错纠错机制还存在着诸多问题，并且存在着较高的风险。面对较高的风险，相关部门应该制定容错纠错机制的实施细则。建议相关部门尽快出台容错纠错机制的实施细则；各地区也应该结合细则范畴制定符合本地区情况的实施办法，列举常见的容错纠错情形，有效推广容错纠错机制。除此之外，对于容错纠错案件高发的地区和部门，可以让其自行拟定免责清单，由上级主管部门进行批复，并组织政府、纪委、法律人士、财务人士以及专业人士对免责清单进行讨论，以此来保证清单的合法性、合理性。