“城市管理综合执法”地方立法中的若干基本问题分析——以《长治市城市管理综合执法条例》草案起草为样本

叶金方

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

2015年3月新修订的《立法法》赋予一般设区的市可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”2015年12月，中共中央和国务院联合下发了《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》（下简称《指导意见》），明确提出“重点在与群众生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。”在《立法法》和《指导意见》的共同推动下，省级和设区的市两级人民代表大会普遍开始制定与城市管理综合执法有关的地方性条例。在此之前，有地方立法权的省市已经尝试推行城市管理综合执法改革，例如，沈阳市人民政府在2000年3月份制定了《沈阳市城市管理综合执法暂行规定》；长沙市人民政府在2000年5月份制定了《长沙市城市管理综合执法试行办法》；广州市人大常委会在2009年7月制定了《广州市城市管理综合执法条例》；深圳市人大常委在2013年8月制定了《深圳经济特区城市管理综合执法条例》。可以说，这一轮有关城市管理综合执法的普遍性地方立法并不属于改革的创新与突破，而应该定位为在前期改革“先行先试”基础上“由点到面”的展开和升华。尽管如此，在制定城市管理综合执法地方立法过程中依然面临着诸多新问题亟待解决。

一、城市管理综合执法地方立法的立法背景

“条块治理是现代政府治理架构的重要特征，公共部门通过纵向直线制和横向职能制的组织设计分别由纵向和横向不同部门来履行相应的组织职能。”[1]条块治理下的行政职能分配的基本流程是：首先，通过行政组织法的程序设立行政部门；其次，将行政任务区隔成“安全”、“环境”、“经济”、“交通”、“能源”、“市场”等多个大任务区块；再次，把各大任务区块再进一步化约为较为具体的行政事项；最后，把确定的行政事项分解到已经设立的各行政部门之中。行政职能分配在立法中经常被表述为：“某行政机关负责某行政事项的监督管理工作”。例如，《治安管理处罚法》第7条第1款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《环境保护法》第10条第1款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《税收管理法》第5条第1款规定：“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”行政职能分配完成后，特定的行政部门就成为特定行政事项的主管机关，该特定的行政部门可以进一步依据“行政秩序规范”和“行政职权规范”作出相应的行政行为，[2]至此，行政部门对社会的管理就可以正常运转了。如果将行政任务看作是一副完整的拼图的话，那么，行政职能的分配就是将这张拼图碎片化并将不同的“行政任务碎片”交给不同的行政部门去行使，不妨将此称之为“条块分割式的行政职能分配模式”。

“条块分割式的行政职能分配模式”实际上还是以理性主义或建构主义为理论预设的，即认为人有能力对行政任务进行精确的分割，各行政部门在职能上可以做到无缝对接，整个行政体系可以像一架精密的机械一样高效运转。实际情况是，这种行政职能分配模式极易导致以下问题的出现：一是行政机构林立以及行政执法权分散化。将不同的行政事项交给不同的行政部门去行使，理论上讲，有多少行政事项就会有多少行政部门，“往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。”[3]最终导致行政机构众多、行政执法权分散等问题的出现。二是部门之间职权交叉重复或者职权空缺。由于行政事务的高度复杂性，对行政任务过度进行条块分割极易导致职权上的交叉重复或空缺，在行政执法实务中表现为对同一行政事项同时有多个行政部门在管理，而在另一行政事项上却存在无行政机关管理的局面，甚至存在各行政部门争夺或推诿某行政事项的管理权。三是多头执法问题。例如，按照条块分割模式分别将“环境保护”和“矿产资源”的事项归属于环保行政部门和国土资源行政部门。现在环保行政部门在查处某家企业环境违法过程中，发现污染环境的根源是擅自开采矿产资源，而对擅自开采矿产资源的行政执法权属于国土资源部门，环保部门只能对污染环境进行执法，对擅自开采矿产资源的行为则需告知矿产资源部门进行执法，最终表现为该家企业要经历两次行政执法，以此进行推演，自然会出现多头执法问题。总之，条块分割的行政职能分配模式直接引发了行政机构林立、行政执法机构膨胀、多头执法、职权交叉重复和空缺等在行政管理中长期存在的问题，与建立“精简、统一、效能”行政管理体制的目标是背道而驰的。

针对条块分割行政权能分配模式所带来的弊端，可以有两条路径可以纠偏：一是针对某行政事项进行联合执法；二是将围绕某行政事项的行政执法权综合集中到一个行政部门。①例如，《国务院办公厅关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发〔2016〕53号）中推行的“无证合一”就属于各行政部门联合执法，而不是行政执法权的集中行使；2017年4月28日成立的河北省环境综合执法局以及深圳市大鹏新区管理委员会组建的“生态资源环境综合执法局”等属于行政执法权的综合集中行使。在行政管理体制改革过程中，首先尝试的是联合执法，之后又推进到行政权的集中行使。集中行使行政权的综合执法部门具有完全独立的综合执法主体资格,不是相关政府职能部门拼凑的临时组织,与以往奉行的联合执法也存在着本质的差异。[4]1983年国务院发布的《城乡集市贸易管理办法》第3条规定：“城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关。各有关部门与工商行政管理机关应当相互配合，共同搞好城乡集市。”这一规定应该是联合的早期尝试。此后，某些地方政府通过组建临时性或协调性的“综合执法机构如文化市场执法大队、清理整顿办公室等,试图对分散的执法权和执法机构进行体制内的调整。[5]1996年3月17日通过的《行政处罚法》第16条创设了相对集中行使行政处罚权的制度，标志着行政执法权集中行使开始进入制度化轨道。在《行政处罚法》的推动之下，国务院出台了一系列文件来具体落实行政处罚权相对集中行使制度的建设。②《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔1996〕13号）、《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）。值得注意的是，国务院历次出台的文件主要指向的就是城市管理领域，正是有了前期的铺垫和积累，《指导意见》才有可能在城市管理领域力推综合执法体制改革，可见，此次城市管理综合执法体制改革是相对集中行使行政处罚权制度的延续和升级，但无论是1.0版的相对集中行使行政处罚权制度还是2.0版的城市管理综合执法体制改革，则都是对条块分割行政职能分配模式所引发的行政管理体制问题的矫正和纠偏，可以说，“城市管理综合执法突破了条块分割的行政执法体制，是对行政执法体制的改革和创新。”[4]

条块分割式的行政职能分配和行政执法权综合集中行使构成了行政职能分配的两种基本模式，两者之间形成对冲关系：社会的发展、专业分工的细化、执法专业性要求的提高必然会要求越来越细化的条块分割式的行政执法机构，而在行政执法效率化、便民化以及行政任务本身的综合性等因素的推动之下，行政执法权综合集中行使又是大势所趋和民心所向。形象地说，如果把前种模式看做是下泄的水流，而后种模式则是溯流而上。在行政管理体制改革过程中，并不是要在两种模式之间进行二选一，而是如何安排两种模式的比重，使得“下泄和溯流”在特定点上做到比较完美的消解和融合。

二、城市管理综合执法地方立法的立法模式选择

在起草“城市管理综合执法”地方性法规的过程中，面临的首要问题便是立法模式的选择问题。从各省市已经通过或正在起草的法律文本来看，大致可以归结为两种模式：一是城市管理综合执法模式。该种模式可以2016年12月19日送审的《广东省城市管理综合执法条例（送审稿）》为代表，可以将该种模式称之为“广东模式”。二是城市综合管理模式。该种模式可以2017年5月27日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《湖南省城市综合管理条例》为代表，可以将该种模式称之为“湖南模式”。

“广东模式”和“湖南模式”的差异主要表现为以下两点：一是立法侧重点不同。前者的立法重点在于明确城市管理综合执法部门的权限范围以及如何规范和保障综合执法部门权限的行使，地方性法规的规制对象为城市管理综合执法部门；而后者重点在于明确哪些方面的事项应纳入城市综合管理的范围之内并制定相应的行政秩序规范，地方性法规的规制对象为行政相对人和城市管理综合执法部门。二是法律规范的构成不同。行政法规范包括行政组织规范、行政职能规范、行政秩序规范、行政职权规范、行政程序规范和监督行政规范等六种基本规范，其中行政秩序规范和行政职权规范是相对应，它们共同构成了行政机关作出行政行为的具体依据。[2]由于两种模式立法定位的不同决定了构成法律文本的法律规范的类型也是不相同。前者主要由行政职能规范、行政程序规范和监督行政规范构成，基本不涉及行政秩序规范，而后者则主要由行政秩序规范和行政职权规范构成。

“广东模式”和“湖南模式”是各有优势和缺陷的，在前者的法律文本中，通过行政职能规范可以非常明确地看出哪些领域的行政执法权限被综合到了城市管理综合执法部门，但因为没有涉及行政秩序规范和行政职权规范，导致城市管理综合执法部门在具体执法时必须依托相关的法律、法规和规章才可以进行。而在后者的法律文本中，通过行政秩序规范可以明确地看出公民、法人或其他组织在城市管理中应当遵守的行为规范，而且城市管理综合执法部门可以依据行政秩序规范和行政职权规范直接进行行政执法操作。但因为缺乏行政职能规范，或者说行政职能规范是以非常笼统的方式进行，有的省市甚至直接将《指导意见》第二条第（七）项的内容原封不动搬入了法律条文之中，导致城市管理综合执法部门的权限不够清晰。可以说两种模式在立法体例上是正好相反的，在优缺点上也正好是互补的。

在《长治城市管理综合执法条例》草案一稿起草时，起草小组经过慎重论证决定采用“广东模式”，但是在针对草案一稿进行立法调研和征求意见的过程中，行政执法实务部门则提出草案文本中缺乏具体的处罚依据，在行政执法实践中很难操作，该类意见实际上是希望在草案文本中增加行政秩序规范和行政职权规范尤其是具体的行政处罚规范，使条例具有“湖南模式”的特点。为了回应行政实务部门的需求，起草小组在起草草案二稿时也试图在草案文本中增加行政职权规范，但结果很不理想，其中的原因就在于，行政秩序规范和行政职权规范是并行存在的，没有行政秩序规范很难在法律文本中单独表述行政职权规范。但如果在增加行政职权规范的同时也增加行政秩序规范，则使条例彻底变成了“湖南模式”，使得立法重心发生转移，相应地条例的名称就应调整为《长治市城市综合管理条例》，否则就会出现条例内容与条例的名称明显不匹配的问题。简言之，《长治市城市管理综合执法条例》立法重心是“权限+规制”，《长治市城市综合管理条例》立法重心则是“管理+处罚”，要在一部地方性法规中实现两种立法体例融合几乎是不可能的。

为了解决立法模式选择的难题，起草小组又对“广东模式”和“湖南模式”进行了进一步研究，最后发现在“广东模式”下实际存在一个有关城市管理的“法规及规章群”，由各个单行的管理性法规或规章和城市管理综合执法条例两个部分构成，具体表现为 “《城市园林绿化管理条例》+《城市道路管理条例》+《城市户外广告管理条例》+《禁止燃放烟花爆竹条例》+《禁止养犬条例》+……+《城市管理综合执法条例》”。由于“管理性法规或规章”和“授权性法规”的协调配合，在“广东模式”的“城市管理综合执法条例”中自然无需将行政秩序规范和行政职权规范纳入其中。在“湖南模式”中并不存在这样的“法规或规章群”，而是试图将所有的与城市管理有关的行政秩序规范和行政职权规范都融合进一部法规之中并通过行政职权规范来体现对城市管理综合执法部门的集中授权。

城市管理综合执法体制改革涉及到两个关键问题：一是清晰划定城市管理综合执法部门与其他政府职能部门的界限，明确城市管理综合执法部门的权限范围和程度；二是城市管理包括规划建设、市容环境卫生、城市道路、园林绿化等诸多方面，城市管理综合执法部门必须依据在每个领域具体的行政秩序规范和行政职权规范才能有效执法。在一部地方性法规中是无法同时妥善解决这两个方面问题的，最优的选择就是构建城市管理综合执法的“法规或规章群”，对于前者，可以通过制定“城市管理综合执法条例”进行解决；对于后者，可以通过制定每个领域的单行性的管理性规范性文件来解决，最终实现两个层面法规或规章的协调配合，共同为城市管理综合执法提供立法支持。从这个层面上看，“广东模式”更具有合理性和可操作性，应当成为制定“城市管理综合执法条例”的首选方案。

三、城市管理综合执法权力集中行使的范围和程度

城市管理综合执法权力集中涉及到两个层面：一是究竟把哪些与城市管理有关的行政事项转移给城市管理综合执法部门，这属于集中的范围问题；二是针对特定的行政事项可以牵涉到行政巡查权、行政许可权、行政处罚权、行政强制措施权、行政服务权等五种行政权能。在城市管理综合执法地方立法的过程中是五项权能一并综合还是仅仅综合其中的部分权能，这属于集中的程度问题。

对于权力集中的范围问题，根据《指导意见》第二条第（七）项的规定，主要是综合集中住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等六个方面的行政处罚权和相应的行政强制措施。但并不局限于这六个方面，为了给各地的综合执法实践留出自主的空间，《指导意见》允许市县政府在获得省级政府的审批后可以增加，于是就出现了“6+X”的模式。《长治市城市管理综合行政执法局筹备组行政执法职权范围》在六个方面的基础上则把规划执法领域、国土执法领域、公共事业执法领域等与城市管理有关的行政执法权也纳入到了综合集中行使的范围之中。其他各省市也根据自身的实际情况划定了综合集中行使的权力范围。除此之外，为了因应城市管理不断变化产生的权力集中需求，有的省市在“城市管理综合执法条例”中明确规定了权力集中范围的调整机制。③《广东省城市管理综合执法条例（送审稿）》第19条：“【调整评估要求】纳入城市管理综合执法范围的执法事项，应当同时具备下列条件：（一）与城市管理密切相关；（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；（三）执法频率高、专业技术要求适宜；（四）确实需要集中行使的。对拟纳入城市管理综合执法范围的新增执法事项进行评估的，应当按照前款规定的条件进行评定。”第20条：“【调整的禁止性规定】任何单位和个人不得擅自改变城市管理和综合执法部门行使行政处罚权的具体范围。”

在权力综合集中的范围上至少要考虑三个方面的因素：一是城市管理综合执法部门与其他政府职能部门的权力边界划分；二是城市管理综合执法部门承接权力的能力；三是权力集中必须与与城市管理执法体制改革的目标相匹配。在地方性法规制定的过程中，对拟集中的每项权力应进行必要性和可行性论证，合理确定城市管理综合执法部门的权力范围，避免出现城市管理执法部门过度综合集中执法权力，形成“上管天下管地中间管空气”，甚至以一个部门取代其他部门等尴尬局面的出现。[6]

对于权力集中程度的问题，按照《指导意见》规定，城市管理综合执法要综合集中行使的权力包括行政处罚权与相关的行政强制措施权。2017年1月24日住房和城乡建设部通过的《城市管理执法办法》第10条规定：“城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。”可见，目前确定的要综合集中行使的行政权包括行政处罚权和行政强制措施权。

城市管理综合执法体制改革主要的目的是解决城市管理过程中的执法频率高、多头扰民执法的问题，以此目的标准进行判断，行政服务权能主要是为社会提供某种服务职能，并不会产生扰民执法等问题，因此，行政服务权能可以不进入城市管理综合执法权力集中的范围之内，相关的政府职能部门在向综合执法部门移转权力的过程中，无需移转行政服务权。但是，行政巡查权和行政许可权是否要综合集中行使就非常值得讨论，因为仅仅综合集中行政处罚权和行政强制措施权必然会导致两种分离：一是行政巡查权和行政处罚权的分离，具体表现就是其他行政部门在日常巡查过程中发现了违法行为却不能处理而应通知城市管理综合执法部门来采取行政处罚。在《长治市城市管理综合执法条例》起草的立法调研过程中，有关的行政职能部门就有针对性地提出了此问题。对于日常行政巡查权是否也综合集中行使的问题，《指导意见》没有提及，已经通过或正在制定的“城市管理综合执法条例”省市在法律文本中对此问题也鲜有提及，其中的原因很有可能是将行政巡查权视作是行政处罚权的附带权能，移转行政处罚权必然移转行政巡查权。二是行政处罚权和行政许可权的分离，具体表现为城市管理综合执法部门在行使行政处罚权相关行政强制措施权的过程中有时必然需要以行政相对人是否取得了相应的行政许可为依据，但行政许可权又不在城市管理综合执法部门，其在执法过程中必然需要先咨询行政许可部门。为了解决此种分离带来的问题，各省市的“城市管理综合执法条例”普遍建立了执法协助制度或信息共享制度。④《广东省城市管理综合执法条例（送审稿）》第19条：“【调整评估要求】纳入城市管理综合执法范围的执法事项，应当同时具备下列条件：：（一）与城市管理密切相关；（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；（三）执法频率高、专业技术要求适宜；（四）确实需要集中行使的。对拟纳入城市管理综合执法范围的新增执法事项进行评估的，应当按照前款规定的条件进行评定。”第20条：“【调整的禁止性规定】任何单位和个人不得擅自改变城市管理和综合执法部门行使行政处罚权的具体范围。”

在城市管理执法体制改革过程中必须兼顾两端：一端是消除行政部门对社会的多头执法问题；另一端是理顺行政系统内部的权力运行机制。前者属于行政执法权的外向层面，后者属于行政执法权的内向层面即行政权力的内部结构。外向层面效果如何必然依托于行政执法权的内向层面。仅仅把与城市管理领域有关的行政事项的行政处罚权和相应的行政强制措施权集中到城市管理综合执法部门，这在外向层面这一端缓解了多头执法问题，但却在行政执法体制内部结构的另一端造成了行政执法权内部的分离，对行政执法的顺畅行使形成了障碍。这样的执法制度安排很显然是不符合城市管理综合执法体制改革的初衷的，因此，最好的方案是把与某行政事项相关的行政巡查权、行政处罚权、行政强制措施权、行政许可权等五种权能一并进行综合集中。有些事项的行政许可权具有较强的专业性和复杂性，目前的城市管理综合部门还没有足够的能力承接，对此完全可以借助“城市管理综合执法条例”中权力集中范围的调整机制，采用“先简后繁”的方式逐步把特定行政事项的行政许可权授予城市管理综合执法部门。

除了上述三个方面的基本问题，在城市管理综合执法地方立法过程中还涉及到行政执法权综合集中的理论根据、城市管理综合执法部门的权限范围的规范表达方式、城市管理综合执法部门行使执法权的程序和监督等诸多方面的问题，囿于篇幅限制，本文就不再进行论述。

参考文献：

[1]陶振.大都市管理综合执法的体制变迁与治理逻辑-以上海为例[J].上海行政学院学报，2017，（1）：34-43.

[2]叶金方.行政法规范类型初探[J].人民论坛，2015，（21）：129-131.

[3]国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）

[4]许前川.析解城市管理综合执法困境[J].西南民族大学学报（人文社科版），2009，（11）：110-112.

[5]张吕好.城市管理综合执法的法理与实践[J].行政法学研究，2003，（3）:42-48.

[6]刘素芬.城市管理综合执法的困局与破解[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2016，（5）：43-47.