浅谈民办高校的法治化管理

2018-03-29林曾彦

长春师范大学学报 2018年9期

林曾彦

(仰恩大学会计学院，福建泉州 362014)

我国的民办高等教育历经几十年的发展，取得了显著的成绩。随着我国各项事业改革进程的不断推进，实现依法治国成为当前的重要目标。在这种大背景下，我国的民办高校需要顺应时代发展的潮流，紧跟时代发展的步伐，积极探索推进依法治校的改革进程，努力朝着实现自身法治化管理的重要目标前进。当前民办高校的发展虽然取得了一定的成绩，但是在管理上仍存在不少问题，尤其是在法治化管理上还比较欠缺。如何提高民办高校的法治化管理意识、加强法治化管理水平是值得探索且亟需解决的一个重要课题。

一、高校法治化管理的含义

高校的法治化管理是指学校的各项管理是建立在国家法律法规与学校自己的各项管理制度基础上，通过法律制度合理配置学校的各项权力和权利，以法律制度来管理各项工作与事务，学校各项权力的实施受法律制度的制约与监督[1]。高校的法治化管理主要包括几个方面：一是高校制定的规章制度、管理文件等应符合国家相关的法律法规，不能超过法律法规的约束框架；二是具体的管理行为和措施应合乎法律规范，不能有违背法律法规的情节；三是高校内部的管理环境应体现法治化的理念，在思想意识和宣传言论等方面不能与法律法规相抵触。

二、民办高校法治化管理的意义

(一)法治化管理是提升民办高校管理水平的客观需要

首先，法治化管理将发扬民主和严格依法办事相结合，从法律和制度上保证民办高校的管理能够与党的基本路线、方针政策相一致，保证党的基本路线和方针政策在民办高校得到贯彻实施，从而保证党对民办高校的核心领导。只有保证党对民办高校的领导，才能保证民办高校的管理沿着正确的道路前进。

其次，法治化管理能够明确法律关系，规范各方行为，保护民办高校师生的合法权益，减少民办高校内部矛盾和冲突，从而使民办高校管理水平整体得到提升。

第三，法治化管理使民办高校的管理有法可依、有章可循，各项工作得到统一规范，有助于提升民办高校管理水平的现代化、规范化。

(二)法治化管理是促进民办高校自身发展的必然要求

高校自身的发展离不开良好有序的管理，良好的管理离不开完善的管理体制。高校管理体制的建立和完善需要有完备的法制保障，完善的管理体制必然要具备完备的法制。民办高校由于自身办学主体的特殊性，在管理中可能遇到更多更复杂的问题。这些都需要依靠完备的法制来解决。民办高校实行法治化管理，有助于规范办学行为、建立法制氛围，在内部有利于调动和发挥广大师生的积极主动性，为高校的发展建言献策、贡献力量，在外部有利于推动社会对民办高校办学的支持以及对师生合法权益的保障。

(三)法治化管理是实现民办高校和谐稳定的重要保障。

民办高校的和谐稳定关系到广大师生的切身利益。要实现民办高校的和谐稳定，民主法治和公平正义首先要得到保障。只有实现民主法治，才能有效解决民办高校的内部矛盾，调动各种积极因素，共同促进民办高校的稳定发展。只有实现公平正义，才能协调各方利益，保持高校内部精诚团结、稳定和谐。实行法治化管理是民办高校文明进步的一种体现，也是民主法治和公平正义能够贯彻落实到具体管理过程的重要保障。

三、民办高校实现法治化管理中存在的不足

(一)管理人员法律意识淡薄，法治化管理水平不高

由于民办高校在高等教育系统中的特殊身份，民办高校的有些管理人员在思想上存在误区，认为民办高校与公办高校不同，不用受太多条条框框的限制，因此容易忽视民办高校也应当遵守的法律法规，从而导致法律意识淡薄。法治管理理念的欠缺导致学校的法治化管理水平不高。民办高校规章制度的制定通常都是由决策层说了算，很少向普通教职员工及学生征求意见。具体的管理工作往往采用命令式的行政手段，以命令压倒一切，一味要求受管理对象无条件遵守学校的规章制度，对受管理对象的权益则有意无意地忽视。民办高校的管理中，教师和学生是受管理对象的主体，他们的基本权益常常得不到保障[2],一旦与学校发生纠纷矛盾，通常处于弱势地位，从而不得不借助于法律武器与学校对簿公堂。

(二)内部规章制度缺少法律依据

我国对教育领域的立法进行了多年的探索实践。民办高校作为一种特殊的教育主体，仍然没有形成健全的制度体系，在内部管理上常常是无章可循。高校往往以自己订立的规章制度作为内部管理的依据。这些规章制度具有明确的规范性，直接指导和规范高校的内部运行。然而，很多民办高校过于注重管理效率，不太关注这些规章制度是否合法、是否具有法律效力。在这种实用至上理念指导下制定的规章制度常常缺乏法治理念，更谈不上注重人文关怀，通常都是以严苛的校规校纪呈现在师生面前，虽然能起到一定的震慑作用，然而在根本上却难以深入人心、以法服人。而且，对高校自身制定的规章制度还缺少相应的审查监督机制，这些规章制度在不同群体的视角下是否合理合法常常还存在较大的争议。高校制定的规章制度更倾向于从自身角度出发，更多地考虑自身的利益，而忽视其他群体的利益诉求。从民办高校内部来看，学校、教师以及学生为三大权利主体。高校制定的规章制度中有利于学校自身的条款为多数，教师与学生的权利容易被忽视，甚至根本得不到保障。在这种情况下，高校的规章制度难以达到法律的基本要求。民办高校的规章制度中涉及教师的聘用合同大多数条款都对学校自身有利，解释权都在学校，有些条款甚至与国家法律相悖。涉及学生的校规校纪则通常强调学生必须做什么，不准做什么。与学校相比，师生明显处于弱势地位。民办高校的规章制度存在着严重的欠缺。

(三)监督体制机制不完善

目前很多民办高校都还未建立完善的监督体制，对高校管理的监督难以落到实处。现有的监督机构主要针对教学方面，如很多民办高校都设有教学督导组，教学督导组能监督的对象以及范围都很小，主要是师生的教与学，对民办高校的法治化管理并没有约束力。很多民办高校都没有针对内部管理的专门监督机构，严重缺少监督，缺少约束性，欠缺透明度。除此之外，民办高校管理实施监督的主体职责不清，分工不明确，没有权威。因此，尽管民办高校有实施法治化管理的良好初衷，但各部门之间职责交叉，监督往往流于形式，监督的深度和力度不够。

四、民办高校实现法治化管理的对策

(一)提高管理人员的法律素养

管理者的管理理念直接影响学校的管理模式。因此，能否依法治校的关键在于从事管理工作的管理人员是否具有法治意识，在具体的管理工作中能否知法懂法守法。目前，民办高校的很多管理人员法律意识比较淡薄。针对这种情况，需要培养和树立管理人员的法治观念。管理人员既包括高校的高层管理者，还包括负责具体性事务的一般管理人员。高层管理者必须具备较强的法治意识，如此方能自上而下地推动依法治校的贯彻实施。全体管理人员都应树立起法律至上、权利本位的观念，在具体管理过程中自觉遵守法纪法规，使每一项管理活动都有法可依、有章可循。随着我国法律体系的日渐完善，关于民办教育的各项法律法规相继出台，为民办高校依法治校提供根本的法治依据。高校管理者不仅应该自身具有较高的法律素养，更应该有计划有目的地采取多种方式将依法治校贯穿到管理各个环节中，将法治观念在整个校园传播。具体可以采取多种形式，如邀请法律界人士对师生开展专题讲座、在校内宣传栏设立法律专区传播法律知识、进行模拟法庭的实践演练等，使师生能够树立起法治意识，既能知法守法，又能利用法律武器来维护自身权益，使整个校园具有浓厚的法治氛围。

(二)提高法治化管理水平

实现高校管理法治化的关键因素之一是管理者的法律素养问题。因此，高校管理者具备良好的法律素养是确保管理法治化的重要前提。我国民办高校面对教育竞争的挑战，要培养一支具有较高法律素养的管理队伍，转变不适应发展需要的管理方式、方法，依据法律规定的职责权限与程序对学校进行管理，切实维护学校的办学自主权，以依法治校管理理念推动高等教育法治化的进程[3]。

此外，还应提高受管理对象的法律意识。教职员工和学生作为受管理对象的主体，是高校不可或缺的重要组成部分，应当具有管理高校的权利。有必要为他们创造良好的法律氛围，使他们有机会、有条件发挥自身的积极性和主动性，真正参与到高校的内部管理中，为高校的管理与发展建言献策、贡献智慧。如可以成立教职工代表大会和学生代表大会等组织，使这些组织享有一定的地位、具有一定的话语权，能够参与到高校内部的管理过程。还可以在高校的管理组织机构中增设教师和学生席位，使教师和学生能够在管理人员中占有一定的比例。还可以成立第三方的仲裁机构，当教职员工、学生以及学校三者间发生矛盾纠纷时，可以求助仲裁机构使矛盾纠纷能够在高校内部快速有效地得以解决。

(三)建立健全学校内部规章制度

高校主要依靠规章制度来进行内部管理。要实现民办高校的法治化管理，学校内部规章制度的完善和健全是必不可少的。民办高校管理的规范性比较欠缺，各种规章制度的制定没有法理根据。现有的大多数规章制度的制定都是参照模仿公办高校，虽然在行政管理、教学管理、学生管理等方面制定了一系列的规章制度，却未能充分考虑到民办与公办的不同性质。建立健全民办高校的内部规章制度要以上位法为参考依据，严格遵照国家法律法规以及教育主管部门等上级机构的规章制度，不能超出基本的法律框架[4]。还要考虑到民办高校的特殊性，既要正视自身的缺陷和不足，同时也要认识到自己的特点和长处，在参考制定规章制度时扬长避短，从而制定出与自身实际情况相适应的合理的规章制度。再次，内部规章制度应保持一致性、连续性、严肃性，避免不同部门间的规章制度相互冲突，避免前后制定的规章制度相互抵触，同时更要避免朝令夕改的现象。规章制度应具有严肃性，有利于具体的遵照执行。此外，在制定规章制度的过程中应尽量有法律专业人士的参与。好的规章制度要具有可行性，能经得起实践检验。如果经不起实践检验的规章制度，则应及时进行修改。

(四)完善监督机制

民办高校法治化管理的真正落实离不开有效的监督。民办高校的监督机制不够完善，有必要从内部和外部两个方面来加强监督。民办高校内部要设立专门的监督机构，明确监督机构的监督对象为民办高校的管理规章制度、管理人员以及管理行为等，还要明确监督范围[5]。监督机构应是一个独立的第三方机构，不受民办高校的管辖，以保证其独立自主地履行监督职责，公平公正地处理相关事务。机构成员由高校管理者、教职员工以及一些专业的法律人士等组成。监督机构负责高校日常的教学与行政督导工作，对于一些重点环节、重点事项应全程监督，严格履行监督职责。监督机构应率先实现法治化管理，严格依照国家法律法规来行使监督职能，确保监督程序法治化。要制定监督条例和规范，一旦发现高校内部存在违法违纪行为，要敢于调查、敢于揭露、敢于处理，使监督能够行之有效、落到实处。