生态补偿法律制度的几个理论问题

史由甲，刘晓莉

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

生态补偿是当下生态保护的重要手段，其概念及理论涉及诸多学科领域，包括经济学、社会学、生态学、法学等。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，为自然资源与环境服务定价，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。本文拟从法学理论的角度，结合相关的国内外理论,探讨生态补偿这一概念的定位与相关要素，希冀推进这一制度的建立和发展。

一、生态补偿的定位

(一)我国生态补偿制度形成的时代背景

我国地域幅员辽阔，自然资源十分丰富，资源存储量和类型多样性均居于世界前列。但是,近年来在过于强调经济发展而导致人为性过度开发的背景下，我国的生态系统遭到了严重破坏，主要表现为自然资源的供需与平衡方面的严重矛盾与冲突，导致我国成为世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。随着我国社会的不断发展，自然资源的供需问题与人民的生活环境问题已经成为经济和社会发展的主要瓶颈，甚至严重影响了个别地区民众的生存与发展。为了化解日益尖锐的经济发展与生态保护矛盾，我国积极着手寻找解决措施，逐步引入了“生态补偿”这一生态保护手段，并将其初步付诸实践。

生态补偿机制的建立和发展，是对人类环境权与生存权、发展权之间冲突的协调，目的是最终实现人与自然和谐相处。[1]我国自2010年5月起开始进行《生态补偿条例》草案的起草工作，并尝试在诸多领域进行初步的生态补偿实践，在湿地、矿产资源和森林等领域已经取得了一定的成就，凸显出生态补偿制度在我国的可行性。目前，我国生态补偿制度仍有明显的缺陷，如对该制度缺乏统一的定位和明确的概念，而概念对制度的进一步建立、实施和完善是至关重要的。关于这一制度的概念，可以参考的较为权威的定义有环保部《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提及的“生态补偿机制”的定义，即“以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间的利益关系的环境经济政策”。从这一规定中可以看出，迄今为止，国家层面对生态补偿这一制度的属性认知是“政策”，如此定位存在明显缺陷：其一是政策不同于法律，不具有法律的普适性、持续性和强制性；其二是现有的生态补偿立法十分零散，并未统一，缺乏系统而明确的体系化法律制度，在实际应用中易发生冲突，影响其权威性和可实施性。故此，明确法学意义上的生态补偿法律制度的定位和概念，调整生态补偿法律关系中各方的关系，做到有法可依，具有十分重要的意义。

(二)生态补偿与生态系统服务付费比较

我国立法(广义立法层面)中的生态补偿(eco-compensation)是基于我国国情与生态补偿实践并结合国外相关理论而形成的产物，旨在平衡相关者的利益关系，对生态系统予以保护，从而实现生态安全和生态公平。我国生态补偿实践的主要手段包括政策手段和经济手段，其中经济手段最为常用。此处的经济手段主要是指政府间的财政转移支付，即主要依靠政府的财政支出进行利益平衡，必要时辅以政治手段，通过国家强制力实现生态补偿。

与此相对应的是国外的生态系统服务付费制度。生态系统服务付费(PES)是国际上的主流概念，此制度起源于20世纪70年代，已经逐渐被许多国家认可并付诸实践。有学者总结出生态系统服务付费机制的三种模式，即私人支付制度体系、公众支付制度体系以及交易制度体系。[2]此付费机制的显著特点是其实施主要依靠市场调节和当事人的意愿，政府则承担监管职能，是一定意义上的“守夜人”。例如1995年荷兰实施的绿色投资基金及其免税制度。在此制度中，国家实施免税政策，通过财政激励手段对投资绿色项目的私人主体实行让利，从而保留较多的盈利给投资者；绿色投资基金必须投向特定的绿色项目，其具体实施内容则由投资者与相关利益人协商决定；政府处于监管的地位，负责监督开发者对生态环境的保护，并且能够征收相应的税收，从而在保护环境的前提下实现多方共同受益。[3]

我国的生态补偿制度与国际上的生态系统服务付费制度在付费机制方面有差异，主要是因为我国实行的是自然资源国家所有制，即全民所有制。国家和集体是提供生态系统服务的自然资源所有者，代表国家和集体的各级人民政府有权行使自然资源管理权和收益权；同时，国家和集体也为生态系统服务的受益者即人民服务。因此，在我国，人民作为主体可以无偿成为生态系统的受益者。但需要补充的是，个人和企业也可以因其行为对生态环境造成的不良后果而成为生态补偿的支付者。

(三)生态补偿中的思维困境

反思我国现有的生态补偿实践，会发现我国的生态补偿存在一个悖论：国家和集体是自然资源的所有者，有权对自然资源进行管理并向利用自然资源和生态环境的主体收取相应的费用；人民作为生态资源的使用者和受益者，也有义务保护生态资源和生态环境。而在现实情况中，却往往是由政府代表国家对各类受偿主体进行补偿。物权所有者向用益物权人进行补偿以避免自身物权受到损害，这明显不符合民法中物权法的理论。

对这个问题，可以从我国国体、生态补偿目的及激励制度三个方面进行解释。

首先，国家作为公权力的代表，有权对开发、利用自然资源和生态系统的行为进行管理和规范。其利用和开发行为明显超出必要限度而构成违法违规行为的，国家可以对其进行制裁,以协调各方利益,保护生态环境。但我国是社会主义国家，不能禁止公民利用生态环境满足自身的需要。改变这种经历长期发展而形成的利用生态环境的行为，会对当地民众的生活和生产方式造成不可预测的后果，甚至会严重影响其生存方式。国家应当对民众因生态保护的需要而利益受损的后果进行补偿，也应对民众保护生态系统这种利于集体的行为进行补偿。

其次，生态补偿这一制度的根本目的在于维护生态安全和生态公平，这决定了其受益主体并不是某一集体或者地区，而是属于我国全体人民的。因此，国家对各类受偿主体进行补偿符合生态补偿这一制度的基本精神和原则。

最后，生态补偿作为生态保护的重要手段，是生态补偿制度公平性的体现。“生态补偿被广泛理解为是一种资源环境保护的经济性手段，将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。”[4]

二、生态补偿法律制度相关要素的理性分析

关于生态补偿制度的概念问题，我国学界存在许多观点。有学者认为，生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。[5]也有学者认为，生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主,调节相关者利益关系的制度安排。[6]

上述观点从不同的角度对生态补偿概念进行阐述，从相对应的学科视角对生态补偿制度的内容和性质进行定义。然而，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”建设法治国家，要求用法律调整社会关系，在生态补偿受到普遍青睐、日益被广泛适用的今天，把生态补偿纳入法律的调整范围内是十分必要的。因此，明确法学领域上的生态补偿制度的概念，逐步建立统一的生态补偿法律制度，用法律调整生态补偿实践中相关者的利益，明确相关主体的权利、义务和责任，为生态补偿实践提供法律依据，这是现实需要，也是大势所趋。

基于此，我们认为法学意义上的生态补偿制度是指在生态补偿过程中，由国家意志的集中表现——法律——对当事者(包括补偿主体和受偿主体)的利益和关系进行调节，并明确其权利义务以及责任的制度。在生态补偿制度的运行过程中，明确生态补偿的主体、客体及补偿标准是十分重要的，而生态补偿的主体作为其运行过程中较为活跃的因素，更是应当被着重分析研究的。

(一)生态补偿的主体及其划分依据

在我国，法律部门之间的主要划分依据是调整对象。为了明确各部门法中法律关系的主体，一般的法律都会有对标准人的预设。“由于法律制度的抽象性、概括性要求，在规定相关权利与义务时，立法者需要确立一种抽象的‘标准人’作为法律主体的基本定位。”[7]故此，应首先明确生态补偿法律关系中的主体。

生态补偿法律关系的主体，即生态补偿法律关系中具有民事行为能力的主体，包括自然人和法人，主要是指生态补偿实践活动中的补偿主体和受偿主体。本文划分主体的依据是生态补偿法律关系中的权利与义务关系，即主体因法律规定或者现实因素而享有的权利和承担的义务。根据中共十六届五中全会通过的“十一五”发展规划中提到的“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”的规划，可以把生态补偿法律关系的主体划分为义务的承担者(即补偿主体)和权利的享有者(即受偿主体)。

生态补偿实践中的补偿主体和受偿主体，可以按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”这一原则来确定。补偿主体即义务的承担者，是指在生态补偿实践中因自身行为而承担义务的自然人、法人(包括各级人民政府)和其他组织。此处的“行为”可以是行为人开发利用环境和自然资源而损害了生态系统，也可以是从环境和自然资源中获取了额外的利益。主体有以上行为时，就有义务以某种形式回馈生态系统中的其他利益受损者，抑或以恢复原状或者经济补偿等手段对因生态环境损害而利益受损的主体进行补偿。

受偿主体包括两种情形：第一，行为人是在生态环境、自然资源开发利用和环境污染治理中，因生态环境质量下降或者为避免生态环境质量下降，不得不做出某些牺牲行为而直接利益受损的主体。行为人因其他主体的开发和利用自然资源、自然环境而导致环境质量下降的行为，致使自身的利益受到直接的损害，或者积极响应国家保护环境的号召并改变自身利用生态资源的方式而受到了损失，国家应给予补偿；第二，行为人主动实施某些保护自然环境和自然资源的行为，有作为地创造了额外的生态系统服务功能和价值，国家和集体作为自然资源的所有权人应对此类行为进行补偿，包括但不限于政策支持、金钱补偿等。

本文所述的生态补偿法律关系中的主体，是依据法理学中的权利义务学说划分的。我国建设法治国家，需要依靠法律规范调整社会关系，明确利益相关者的权利、义务以及责任，平衡利益冲突，实现生态补偿的目的。

在理论界，对生态补偿主体的划分还存在其他依据。例如有学者将生态补偿法律关系主体划分为生态保护利益的“施益者”“受益者”和“破坏者”。[8]此种划分依据是具有民事行为能力的自然人和法人从生态环境与自然资源的得益或者损益的结果。我们对此不能十分认同，理由在于：将生态补偿纳入法律调整的范围是无可争议的，然而在法律关系中能够合理诠释行为人的权利和义务的，是权利义务学说，根据是其中包含了国家意志对此种所调整的社会关系的保护。“利益说”可以清晰、明了地解释在生态补偿实践中行为人因自身行为而所享有的能够给自身带来好处的积极因素，却无法体现国家意志在生态补偿法律关系中的调整作用。国家作为自然资源的所有者，在生态补偿实践活动中发挥着总领全局、协调利益的作用。在生态补偿实践中，国家及其政府往往作为提供社会基础设施和公共基础服务的主体，需要对生态补偿实践的利益相关者提供不可替代的补偿方式，如政策支持。由此，“利益说”中国家意志的重要性未能得到完全体现，生态补偿主体的划分应当采用权利义务学说。

(二)生态补偿的客体

人类是自然生态系统中最活跃的因素，人类对生态系统和自然资源的利用行为对生态系统有着深刻的影响。从工业革命起，随着人类生产方式的改变和生产活动的扩大，人类的需求与生态系统和自然资源的供给之间的矛盾愈发尖锐，显现出不可调和之势。资源枯竭、环境污染等环境现象频发，严重地影响了人类本身的生活和发展，是人类不可逃避、必须面对的问题。环境的恶化对生态系统本身造成了恶劣影响，也会对那些以此为生存基础的生命体造成影响。人类是生态系统中的一分子，对自然资源和生态环境的依赖是必然的，并且这种依赖会随着人类社会自身的发展显得愈发重要。这也意味着人类也是生态系统中最为脆弱的一环，生态系统任何轻微的改变都会对人类的生存造成影响。自20世纪以来频繁发生的环境污染事件，如切尔诺贝利核电站的泄露导致核电站附近区域至今仍为危险区，而那里的生态系统依然存在，也从侧面说明了人类本身对生态环境依赖的脆弱性。

综合分析国内外的生态补偿实践活动，可以看出，在实践活动中补偿的保护对象是生态系统，而这一目的是通过人类改变自身的行为实现的。生态补偿的实践往往通过禁止、限制或者鼓励人们利用自然资源和生态环境的行为，实现保护生态环境的目的，如植树造林工程、禁牧令等。正是因为人类的活动对生态系统的影响力巨大，我们才需要逐渐转变思想，改变利用自然资源和生态环境的方式，实现人的需求与生态系统供给之间矛盾的协调，实现“既要金山银山，也要青山绿水，”这也是生态补偿的根本目的所在。

(三)生态补偿的补偿标准

从其运行过程来看，草原生态补偿主要是一种利用经济手段调节草原相关利益关系的制度安排。因此，与经济原理密切相关的补偿标准问题便成为草原生态补偿的核心问题。[9]其实，无论是在草原这一具体领域，还是在适用整个生态补偿的广泛领域，补偿标准都是一个必须慎重考虑的问题。它关系到生态补偿这一制度的合理性，是保证生态安全和生态公平实现的关键要素。

生态补偿标准的设立，应该遵循马克思主义哲学中具体问题具体分析这一基本原则，根据生态补偿适用的领域、主体、资源利用方式以及经济发展水平等种种因素而确定，其理想化设计应当是：在能够引入竞争机制的生态资源领域，如污染物排放领域，在政府的指引下依据市场对资源的供求情况，由生态补偿的主体之间通过协商的方式达成一致，从而在政府的监管下进行生态补偿实践；对市场无法反映资源价格或者不能实行市场定价的领域，如草原、大气等领域，则应当由政府实行强有力的价格监管调控，利用公权力保障生态补偿的落实。

三、明确生态补偿相关要素的重要意义

明晰生态补偿的定位与补偿的主体、客体与补偿标准等相关要素，是推动生态补偿实践发展的重要前提和必要条件。

(一)明确生态补偿的主体是推动生态补偿实践发展的现实需要

通过法律关系中的权利义务学说，划分生态补偿主体的范围；同时利用法律法规调整相关主体间的关系，依靠政府的主导地位，引导和指引社会、企业和个人等主体积极参与，激发多元主体的积极性和主动性，继而引领多元主体通过市场机制进行生态补偿实践，促使我国生态补偿制度可持续发展。

(二)生态补偿客体的明晰是我国建设生态文明的时代要求

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设，“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”等生态文明理念已经成为全党、全社会、全体人民的共识。明确生态补偿的客体，有助于推进我国生态文明建设的步伐，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

(三)生态补偿标准的设立是生态补偿能否落实的关键要素

补偿是一种利用经济手段调节相关利益者的制度安排，而涉及资源再分配的补偿标准便成为衡量生态补偿是否合理的关键。目前，我国生态补偿实践中补偿标准的设立以政府定价为主，这种“一刀切”式的做法对某一具体地区而言可能是有失公平的。因此，生态补偿制度应当引入市场化平台，通过市场机制对生态要素(如草原、森林、水域等)的生态价值进行评估和预测，政府只需要执行监督和保障职能就可以实现补偿标准的具额化。此时，政府的职能和结构得到精简，而受偿主体通过与补偿主体双方之间的平等协商得到了相应的补偿，由此推进生态补偿实践的进程。

四、结语

党的十九大鲜明地指出建立市场化、多元化生态补偿机制，要求以法律调整生态补偿关系，规范生态补偿运行过程中占据主导地位的各级人民政府的权力介入范围，明确生态补偿实践中补偿主体和受偿主体的权利和义务，以明晰和界定生态资源的产权为基础，在立法形式方面根据生态补偿实践建立起一个体系化法律制度，从宪法、法律到法规、规章，全面保障我国生态补偿制度的运行，这必将从整体上推动我国生态补偿实践活动的进步与发展。