乡村振兴战略：背景、挑战和保障机制

2018-03-29李丽丽

长春师范大学学报 2018年9期

李丽丽，赵雪

(唐山师范学院社会科学部，河北唐山 063000)

在全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的背景下，习近平在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。全面理解乡村振兴的意义，需要从复杂的政策背景考察。从治理角度看，“战略”是一种综合范畴，乡村振兴战略则是一个能对乡村利益产生实际影响的所有因素构成的有机体。因此，本文试图解读乡村振兴的整体战略，包括以中央一号文件和《国家乡村振兴战略规划(2018-2022)》为标志的政策体系、领导机制及各地的乡村振兴规划。中央的顶层设计与地方规划彼此协调、相互渗透，以确保新时代我国乡村发展在新理念的带动下实现质的飞跃。

一、乡村振兴战略的出台背景

改革开放以来，我国乡村发展取得显著成绩。但基于历史原因，乡村发展仍然存在地区发展不均衡、公共服务不均等、产业升级缓慢等问题。随着我国社会主要矛盾的转变，乡村实现可持续发展，增强农民获得感日益成为党和政府关注的重点问题，也成为解决“三农”问题的关键所在。乡村振兴战略是在复杂的政策背景下产生的，其目的是在抗衡乡村发展不利因素的同时，通过政策倾斜和发掘乡村潜在资源推动乡村进步，为中国赢得更广阔的发展空间。

(一)应对严峻的城乡差距

一直以来，党和政府致力于乡村发展，富农、惠农力度不断加大，但城乡差距仍然不可忽视。首先，严重的城乡差距带来诸多问题，如乡村的滞后和发展动力不足使青年人口流失严重，高层次人才不愿返乡，乡村人口老龄化现象更加严重，这又制约了乡村的进一步发展。此外，乡村作为城市供给的后方，其落后也使城市发展后劲不足。其次，发展的最终目的是提高人民的生活水平，增加人民的获得感。习近平提出要让人民群众有更多获得感，而农民获得感的增强与城乡差距的消除密不可分。因此，通过乡村发展缩小城乡差距、提高农民的获得感成为中国乡村治理的首要任务。

(二)保障乡村智慧型发展与可持续增长

近年来，随着我国城镇化进程加快，乡村存在资源过度开发、环境污染和生态环境破坏加重、农民文化素质与产业升级的要求不对接等问题，这严重制约其进一步发展。欧盟委员会在《欧洲2020战略》中提出未来发展的三大方向：一是智慧型增长(smart growth)，它以知识与创新为基础，强调发挥人的智力资源；二是可持续增长(sustainable growth)，它以有效利用资源和绿色环保为基础，追求协调、绿色、可持续增长；三是包容性增长(inclusive growth)，它以提高就业率和增强社会凝聚力为主，倡导经济主体平等合理地分享经济增长，从而保障弱势群体的利益。乡村振兴战略以产业兴旺、生态宜居、乡风文明等为总要求，着力培养新型职业农民。这表明中国乡村未来的发展追求智慧型发展与可持续增长，与欧盟委员会提出的三大发展方向不谋而合。

(三)实现社会主义现代化

自新中国成立以来，实现社会主义现代化、建设社会主义现代化国家一直是我们党的战略目标。[1]党的十九大报告中提出，在本世纪中叶要将我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。这使现代化的目标从时间和内容上变得更具体。社会主义现代化强国的建设要求城市和乡村共同发展。我国作为农业大国，乡村地域占国土面积的90%，乡村人口约占总人口的50.32%。因此，国家的现代化离不开乡村的现代化。只有更好地建设美丽乡村，才能顺利实现现代化的目标。乡村振兴是全面建成社会主义现代化强国的当务之急。

(四)提升国家形象，助力“中国梦”

软实力是“通过吸引而不是强制或利诱的手段来达到目标的能力”[2]。国家形象是国家软实力的重要体现。中国的强大除了城市的发展，还包括乡村的发展和农民获得感的增强。城市进步飞速而乡村发展缓慢有损中国的大国形象，也无法实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。乡村与城市的和谐发展景象应是城市的高楼大厦与农村的自然生态并齐、城市工业化与农村现代化比肩，人民获得感增强。这是对马克思主义内在本质——平等的阐释，有利于增强我国的国际吸引力，提升国家软实力。乡村的振兴是走向共同富裕的必然要求，乡村振兴战略是助力“中国梦”的重要战略。

二、乡村振兴战略面临的挑战

乡村振兴战略的动因和目的既是在经济层面上缩小城乡差距、发展乡村实体经济，也是在政治和法律层面上为乡村争取更具独立性的发展。乡村振兴战略不是中国的独创之举，很多发达国家在经历乡村产业萎缩、文化落后等危机后也为振兴地方经济开展不同方式的“振兴计划”。日本是较早开始乡村振兴的国家。为应对农村经济几近停滞、土地抛荒严重、农村人口老龄化严重等难题，日本于1961年颁布《农业基本法》，拉开了乡村振兴运动的帷幕。通过乡村振兴，日本消除了城乡差距，增加了农民收入，开拓了农村市场。

中国和日本的乡村振兴有共同之处：二者都以政府为依托，致力于发展现代农业、乡村旅游业、培养新型职业农民等。除了政府主导和构建乡村治理框架外，日本还注重塑造民众乡土价值观，建立民众对乡土的深层认知与情感依附，并动员民间组织参与乡村振兴。这启示我们不仅应从顶层设计上对乡村振兴进行战略规划，还应认识到人民群众，特别是农民的主体作用，培养农民的乡土价值观。这种价值观的塑造一方面有利于增加乡村的吸引力，让农民发自内心地投入乡村建设；另一方面有利于保持乡村的个性，杜绝“一刀切”，承认和尊重乡土的独特价值。

中国乡村振兴战略框架已初步形成：一是政策法规与执行机构相配套。若干中央文件的出台将该战略确定下来，中央部门诸如农业部、司法部及地方部门都采取措施振兴乡村。二是多元多级联动治理初步形成。国家最大限度地调动多元力量，共同推进乡村建设。政府、企业和个人都是乡村振兴的治理主体，也是利益攸关方，必须协同努力打造一个融合多方力量的“利益攸关体”，务实乡村振兴的路径。三是重视乡村振兴战略的顶层设计。习近平多次提到乡村振兴战略，深刻系统阐述中国特色社会主义乡村振兴道路，为该战略稳步推进提供指导和保障。

乡村振兴战略的执行效果还存在诸多不确定因素，面临很多挑战。从政府角度看，一方面是执行机构的统筹协调尚需时日，目前各机构推出的乡村振兴举措处于一盘散沙状态，部门之间的合作微弱，多元多级治理存在但尚未成系统；另一方面是需要加快乡村振兴立法，为该战略的推行提供法律保障。从乡村看，一方面是存在很多积重难返的矛盾，如经济“空壳化”、人口“空心化”、产业“断链化”，这些问题制约乡村的发展；另一方面是乡土文化建设亟待加快，乡村振兴的落实主体是人民，这要求提升群众对乡土价值的认知，促进乡土意识的觉醒。在乡村规划中，要鼓励公众参与，激发公众的主体意识。从社会组织看，目前社会组织对乡村的帮助处于零散化、碎片化状态，集中在乡村公益慈善、文化下乡、技术下乡等方面。乡村振兴战略的推行需要政府完善政策支撑，加大资金支持，广泛发动社会组织的力量，形成政府主导、社会组织联动、群众积极参与的乡村治理新体系。

三、乡村振兴战略的保障机制

实施乡村振兴战略，需要有强有力的保障机制，既要健全投入保障制度，又要创新投融资机制。在促进整体发展和缩小城乡差距的双重需求下，我国为乡村振兴战略构建了一套多层次、多主体、多向度的保障机制。

(一)建立乡村治理新体系

乡村振兴的组织架构复杂，需“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”[3]。乡村发展涉及领域广、层次多，牵扯到政府、企业和农民等多方利益，需要相关部门协调一致的行动。

目前，乡村振兴的组织机构大致可分为三类：一是中央层面的核心机构，如中共中央、国务院发布实施乡村振兴战略的意见，从顶层设计上为该战略的推行提出总体要求和指导。二是与核心机构关系密切的次要机构，扮演辅助性角色，如发改委、农业部等七部委发布了首批148个国家农村产业融合发展示范园名单，国务院发展研究中心、农业部农村经济研究中心、商务部研究院等科研中心为乡村振兴提供咨询服务。三是地方组织，如成立村级乡村振兴机构，如寿宁县竹管垅成立村级乡村振兴机构，制定自来水工程建设、发展特色农业、争取成立农村合作社等近期计划，以及村庄规划、发展旅游农业、建活动中心等中远期规划；或成立乡村振兴研究中心，如河南成立乡村振兴研究中心。

这三类机构构成了乡村治理的新体系，其优点是既有顶层设计的战略指导，也有地方特色的实践；既有面向公共部门的，也有面向私营部门的。但其缺点也很明显，如不同组织间角色模糊，需要多方协调。

(二)建构和完善法律政策体系

目前，乡村法制建设相对不完善，并不与乡村发展保持同步。一项法律政策的出台往往是为了解决实践中出现的具体问题，如针对乡村土地流转和宅基地问题制定的相关法律法规。乡村振兴战略虽已出台，但相关立法与政策完善仍有被动性和滞后性，政策框架也支离破碎。乡村振兴需要夯实法制根基，完善法律法规。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确乡村振兴总体目标；2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出把乡村振兴战略纳入法制化进程，为该战略的推行提供立法保障；《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确了乡村振兴战略的目标任务、工作重点和政策举措。这三份文件确保了乡村振兴战略的出台，为乡村发展注入强心剂。但是，乡村振兴战略的有效推行还需要更详细的政策规划和立法保障。

(三)信息技术保障

乡村振兴不仅是政治问题、经济问题，也是技术问题。近些年来，我国城市在信息化建设方面已经取得了卓越的成绩。相比之下，乡村信息化建设较为滞后，城乡之间已经形成了较为醒目的“信息鸿沟”。[4]信息化不可避免地成为实施乡村振兴战略的重中之重。农业部印发的《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》提出，到2020年，我国将全面建成小康社会，信息进村入户也将全面普及。乡村信息技术的发展必须从两个方面着手：一是加强乡村科技投资与创新力度，提升农业产业化发展，提高农业科技成果转化率；二是整合政策和资源，搭建一个统一的乡村技术发展平台。前者是基础，后者是保障，对农村信息技术发展意义重大。

互联网的发展打破了信息在传播时间、速度、范围上的限制。农民可以通过网络了解国家政策、时政新闻，在线学习农业知识，进行知识充电，利用网络售卖农产品。“互联网+信息”打破了乡村信息以现场指导、纸质传媒、“文化墙”等为主的传统服务模式，使乡村信息传播更加及时、高效。在互联网的影响下，乡村信息服务模式不断创新：一是乡村信息云服务，将乡村所需要的软硬件、资料都放在网络上，农民可以根据需求访问网络，如登录北京农业科技服务云平台，有新闻资讯、品种技术、农商农品、农业问答、教育培训、便民服务等六类内容，用户可以分门别类获取资讯、检索信息；二是综合信息服务，将乡村生产生活所需的资源建设成平台专题数据库，以服务用户；三是大数据平台，通过对乡村进行信息收集整理、数据统计预估，从而摸清乡村家底，打造田园综合体，如南京美丽乡村大数据服务平台，集乡村美景、美食、民宿、交通等服务于一体，不仅发展了乡村实体经济，也为政府决策、把握舆情数据提供决策参考。

(四)人才保障

人才是乡村振兴的基础和支撑。2018年中央一号文件明确，要从多渠道构建和培育乡村振兴的人才体系。首先，培养新型职业农民。习近平在参加2017年“两会”四川代表团审议时指出，应就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。各地也积极探索乡村人才培养新模式，如贵州大学成立了“乡村振兴学院”，通过搭建“乡村振兴”继续教育与服务平台，对接政府、县乡和涉农企业等措施因地制宜实施乡村人才培养计划，这种培养模式为农村直接输入了乡土人才。其次，吸引外部人才。返乡的大学生是建设乡村的重要群体,他们利用所学知识服务乡村，或从事专业工作，或成为村官，协助村干部工作。还有大量毕业学生选择回乡创业，从家乡中寻找商机。此外，国家也为大学生回乡创业提供政策支持，如补贴乡村创业项目、减免税收、为返乡青年设立返乡创业贷款等，鼓励更多的高层次人才回乡发展，从而带动乡村振兴。