“三权分置”背景下土地流转的权能及实施路径研究

张华山，周现富，杨 飞

(中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，贵州 贵阳 550081)

0 引 言

伴随着我国城镇化进程快速推进，中国城乡二元结构不断消融，农村人口不可逆地向城镇流动，尤其是农村青壮年人口离开农村、脱离土地向非农产业转移就业的现象日益加剧，耕地弃耕问题越来越严重。2013年底，中央农村工作会议首次提出农村土地“三权分置”的改革方略，目的是保留农户承包权，流转土地经营权，积极稳妥推进农村土地向集约化流转，发展农业产业的适度规模经营和现代化。因为纵观世界各国农业发展历程，农地适度集中和规模化经营是提高土地利用率、促进农业现代化发展、增加农民收入的客观需要和必然趋势。2014年党中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，首次在国家政策层面明确提出“三权分置”。即“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。”2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出：“三权分置”是深化农村土地制度改革的基本方向，“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”。 “三权分置”权利体系运转的基本逻辑是：承包权与经营权分离，农村人口合理流动，促使土地流转和适度规模化经营，最终通过加强农业科技投入，提高土地产能效率。如果“三权”的权能配置不明确，村集体、承包户和经营者会朝着有利于各自一方过度解读土地制度改革。因此，需对土地制度产权的内涵、外延、主体间性、责权利等予以明确界定，才能规范和保障农村土地制度的“三权分置”改革。

1 “三权分置”权利体系结构解析

当代中国社会转型下的农村人口大量转移引起农村土地产权关系变化，尤其是在免除农业税之后，直接解构了农户承包权和经营权的统一，普遍出现了“两权分离”。而“三权分置”是在现有的农地物权法律体系确认的权利结构基础上，新设土地经营权，使农户在不丧失土地承包权的前提下，引入规模经营主体，“这是农村集体土地产权出现有限市场化的表现，不可市场化的土地所有权和承包权与可市场化的土地经营权相结合[1]。”这种结合使得农地权利关系结构更加复杂化，产生出多种土地产权关系结构。 “实施‘三权分置’明确界定‘承包权’和‘经营权’，一方面有利于强化对农户承包权的保护，土地承包权因农户的集体组织成员身份产生，受到法律的保护；另一方面，对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的预期，有利于提高土地资源的产出效率。保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，实现公平与效率的有机统一[2]。”

“三权分置”改革的前提和底线是坚持农村集体土地所有制，落实集体土地所有权。“农村土地制度是农村集体经济组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度的基础。农村土地制度改革牵一发而动全身，必须坚持按照‘守住底线、试点先行’的原则[3]。因此，坚持农村基本经营制度下的土地“三权分置”是主基调，必须坚守。 “三权分置”不是改变土地集体所有的属性，而是要形成结构合理、平等保护的土地权利新格局，充分发挥各自的职能和功效，相对应的权利体系会发生重构。

一是，坚持农村土地集体所有权不动摇。“三权分置”是对现行农地制度的继承和发扬，能在新时代更好地实现公平与效率的有机统一。落实农村土地集体所有权，可以强化村集体对土地的知情权、监督权和保护功能，以此来保护土地资源和集体财产，防止闲置和浪费土地资源，避免改变土地的农业用途，规避集体对承包户的“挤压”及对经营者的“干预”[4]；同时，在农地交易过程中，由于农户所获取信息的碎片化而处于弱势的谈判地位，村集体经济组织成作为其成员“天然的代理人”，一方面在与市场对接和交易中能够为农户争取最大化收益，另一方面作为所有权人能够进行土地整理，提高租金收益水平[5]。

二是，稳定农户家庭承包权不改变。农村土地承包权是农村集体经济组织成员享有的权利，可以依法承包本集体经济组织发包的土地，以家庭户为承包单位，农户享有获得、继承、退出等各项权能，土地被征收征用时，承包户依法有权获得补偿补助费。农户家庭承包权实质是一种集体经济组织内的身份权利，并且具有垄断性，只要是本村集体组织成员身份，自然就享有土地承包权，一般通过出生、婚嫁等方式获得身份资格。为保障公平公正，每个集体成员都享有平等的承包权，任何组织和个人都不能代替农户取得土地承包权。“三权分置”改革之前的土地承包经营权是一种混合性的权利，它是以村集体经济组织成员的身份权利为基础，具备身份性，承担着土地的社会保障功能，同时也包含着以土地为客体的纯粹的财产权利，“身份性和财产性的内在冲突导致土地承包经营权难以市场化流转，妨碍农地资源的合理配置和有效利用[6]。”要顾及农户权益不受损害，只能通过农户自愿流转，将身份性权利保留于土地承包权，从而释放出土地经营权。

三是，激发土地经营权活力。农村集体土地经营权最初由原承包户自然取得，承包户通过承包合同取得了土地的承包经营权，并依法采取转包、出租、转让、入股、抵押、担保或者其他方式进行流转，新的经营主体签订流转合同以契约形式取得土地的经营权，体现了配置农地资源时的市场作用，具有社会性、有偿性和流动性等特点[7]。经营权兼具财产性权利和非身份性权利，前者体现了土地的资本功能，一旦取得了就具有排他性；后者扩大了经营主体的类别，不仅仅局限于村集体组织内部成员，也包括外部成员，任何有经营能力和条件的自然人及法人均可以成为经营主体。“三权分置”改革的核心是在农户的土地承包经营权之上建立另外一种“经营权”，或者是将“经营权”从“土地承包权”中分离，该权利以农村土地为客体，在集体土地所有权、农户土地承包经营权之外，形成针对土地的权利。“三权分置”的重要目的是通过农村土地资源的资本及经营的市场化配置，最终实现土地经济效益最大化。所以放活经营权，就是实现土地生产要素的市场化，体现财产功能，提高土地资源配置效率，提高财产性收入的比重。

2 水电工程移民安置土地流转的权益分析

水电工程移民安置，尤其有土安置是一个复杂的、系统性的调整、重建的过程，以搬迁安置和生产安置为核心的移民安置。近年来，其创新了多种方式，已不仅仅局限于调剂土地，先后形成了土地入股、逐年补偿、社会保障等新型安置方式。实践表明，为移民配置适量土地并不能保证其长远发展，尤其是在耕地资源稀缺、耕作质量较差、生态环境脆弱的贵州来安置水电移民。贵州省结合实际情况，提出了“大分散、小集中安置”、“城镇化安置”、“长期逐年补偿安置”3种主要的安置方式，从政府主导、移民个体主导，最终以“政府引导与农户自主协商相结合的土地流转方式”进行有效安置，效果较好。

2.1 政府主导下的移民安置土地流转

贵州实行“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策。该政策将人口与村集体土地承包关系固化，承包期内不再根据人口的变动重新调整承包地，打破了村集体成员天然拥有集体土地的权利。但政府主导的土地流转方式仍然以土地集体所有为前提，移民与安置地农户之间只是土地承包经营权的转移。鲁布革、东风和天生桥二级水电站的移民安置流转土地均是在政府主导下完成的。安置地政府负责将村集体的土地流转给移民，迁出地政府向安置地政府支付各类补偿补助费。

政府在移民安置中扮演着“强干预”的角色，农户自愿流转的意愿不强，而是依靠行政权力进行土地流转，地方政府和村集体拥有较强的土地流转权力。随着市场经济发展和农户土地权益意识增强，政府主导的土地流转渐趋困难；但是，农地流转实现规模化经营和效益是“三权分置”改革的一个目的。农地规模化经营需要流转整合大量土地，实行集中连片经营，国家肯定和鼓励土地的规模化经营，土地流转规模化经营将不可避免成为地方政府的政绩工程。因此，政府主导应向政府引导转变，政府引导的土地流转在今后的土地经营权变更中将发挥积极作用。

2.2 农户个体主导下的移民安置土地流转

2001年颁布实施的《贵州省土地管理条例》规定：土地补偿费支付给农村集体经济组织或者村民委员会……农村集体经济组织或者村民委员会未能调整其他土地给农民且又未解决农民生活出路的，应当将不低于80%的土地补偿费一次性支付给被征地农民用于发展生产、自谋生活出路。据此，洪家渡、引子渡、构皮滩水电站的移民安置，由政府主导的方式，转变为移民自由对接土地进行分散安置。但在构皮滩水电站移民安置时，各县政府还是制定了土地流转的最高限价，土地流转的指导价一般低于国家审定的土地补偿标准，供移民自由对接土地时参考。移民自主对接土地提高了移民个体在土地流转中的自我选择权，但是也容易导致政府监管缺位，移民与安置地村集体经济组织、农户“合谋”的行为，造成土地流转不规范，套取土地补偿费；而土地流转合同对各方权利、责任的界定比较模糊，容易产生土地纠纷，签订的土地流转协议屡屡失约。

随着市场经济发展，农村劳动力转移、农业现代化水平提高，扩大农村土地经营规模成为必然趋势。土地承包经营权流转成为发展现代农业的重要环节，土地流转是通过市场实现土地资源优化配置的现实选择。在土地流转的市场交易中，尤其是规模化经营，农户主导的土地流转将向政府引导农户参与的模式转变。

2.3 土地承包经营权的合法流转

水电工程移民通过土地流转落实生产安置，核心在于村集体土地承包经营权的合法流转，避免土地流转演变成土地买卖。农村土地承包经营权实际上是一种用益物权，其他任何组织和个体均不能干涉和侵害权利人所享有的物权权利。但是在移民安置过程中，地方政府和村集体经济组织一定程度上会干预移民户与安置地农户之间的土地流转。土地流转是安置地农户依法享有的法定权利，遵循平等协商、自愿有偿的原则。承包方依法采取出租、转包、转让、互换等方式流转土地，土地流转的收益归承包方所有；但是签订契约的方式与现行的法律法规不同。洪家渡、引子渡等水电站移民与安置地农户流转土地的方式就有“土地买卖”的争议。移民户与安置地农户在流转土地时虽然都签订了契约合同，通过私人关系还邀请了双方认可的见证人，直接进行交易，规避了地方政府和村集体经济组织的参与，没有土地流转前申请发包人同意和流转后报相关结构备案的环节，以程序简化的方式，产生了土地流转行为不规范的结果[8]。

移民此种土地流转方式产生的一个潜在风险就是移民身份主体性辨识的难度，也就是安置地村集体经济组织成员身份的变更和认可。因为土地承包经营权是村集体经济组织成员的身份权。对于外迁安置的移民，在安置地实行属地管理，移民往往在土地流转之后还没有变更户籍，主要原因就在于移民担心户籍从搬迁区迁往安置区之后，失去了原有村集体经济组织成员的身份权，也就失去了剩余土地的承包经营权，无法继续享有在移民区剩余的土地资源。这种现象在多个水电站移民安置中普遍存在，因而也就无法获得安置地村集体经济组织成员的权利。这种程序倒置相对混乱的逻辑关系，是在“三权分置”土地改革中必须面对和予以解决的关键问题，也是破解库区剩余土地资源流转和安置地土地流转瓶颈的题中要义。

2.4 基于“三权分置”的土地流转关键性问题分析

“三权分置”改革产生的权利体系结构以及水电工程移民安置中土地流转的实践案例分析证明，必须要充分重视改革背景下土地流转过程中隐性和显性的几个重要社会问题，理论探讨和实践经验相结合，有效预见和规避风险。即：

(1)各方逐利下的承包户的经济社会权益保障问题。目前，土地流转表现出地方政府追求政绩、村干部追求业绩和利益、承包户追求土地租金、经营主体追求利润的显著特征，各利益相关者之间追求各自利益的最大化。农地流转在承包户流转意愿时就存在着博弈，比较常见的农地流转包括自发流转和规模流转。目前在土地流转中影响面广、影响程度深的就是规模流转。在水电工程移民集中安置调剂土地时，政府引导的土地流转体现出工作的规范和高效。农户在村组织的指导、组织下，通过签订流转合同将土地流转给自然人或法人。囿于农户自身条件，在与专业大户、农村合作社、企业流转土地时，往往处于不对等的地位，承包户的主体性地位可能会受到不公正对待。有时在地方政府和村集体组织指导下达成的价格，事实表明无法体现出土地在市场中的真正价值，难以充分实现承包户的经济权益。

(2)土地流转方式多样缺乏相应保障的问题。农地承包户的经营权转让，实质就是一种土地流转，在“二权分离”时期，土地流转发展的方式多样，包括土地转包、转让、托管、入股、出租等。随着经济社会发展，尤其是“资源变资产、资金变股金、农民变股民”三变新模式开创的“三农”发展新局面之后，土地入股更是当前土地流转的重要方式。作为一种投资方式，无论是村集体组织成立农村合作社还是土地入股公司，土地入股可以给农户带来稳定收益，但是也会让农户承担较大的市场运营风险。

(3)履约合同失约的问题。土地流转中农户承包方和经营方的利益诉求不同，如果没有合理有效的利益诉求机制和表达渠道，任其积压可能产生种种社会矛盾。一个突出表现就是规模化经营需要大规模的投资和较长稳定的经营周期，而农户更希望签订灵活的土地流转合同，减少流转年限。农地流转作为一种市场现象，一般由市场进行自由调节，但在当前的流转过程中，政府行政干预较多，如政府为追求政绩而进行政府定价，干预双方的自由流转，在流转双方都是追求利益最大化的“理性经济人”的情况下，流转双方违约的情况就普遍发生[9]。所以，在土地流转经营权转移中，由于行政干预、村集体组织不公开操作、合同失范等因素，增大了流转合同失约的风险。

3 完善土地流转实施路径的建议

从“两权分离”到“三权分置”，其实是基层实践倒逼经营权独立出来，也是更好服务于土地流转的客观要求。虽然各主体间的权利生成体制不同，但是各自行使权利的边界和内容很明确。各主体间通过主张自己的权利，并建立相互制约和监督机制，能够有效保障各方权益。

3.1 修改完善与土地密切相关的法律法规

农村土地“三权分置”关系到土地的承包、管理、流转、抵押等，与之相关的多部法律法规有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等，通过修改调整一系列相关的法律法规来赋予土地承包权和经营权的法律地位。目前，土地承包经营权分离为承包权和经营权，尚属于中央和国务院政策创新范畴，缺乏法理依据。只有通过对现行法律法规做出相应修改和调整，为推行农村土地“三权分置”改革提供必要的法治保证，才能在法理层面为“三权分置”做好顶层设计。

3.2 建立健全土地流转的规范机制

“三权分置”应对相关权利进行清晰的界定：首先要推进土地承包经营权确权登记颁证工作，目的是为了建立土地承包经营权登记制度。分离后的土地承包权和经营权担负了不同的权利功能，为二者制定合理可行的流转规则。其次，对于土地承包权的流转，要稳定土地承包关系的基础性地位，严格将流转对象限定为本集体经济组织成员，不得以抵押、担保、入股等方式进行流转。对于土地经营权的流转，要鼓励和支持向本村集体经济组织以外的新型农业经营主体流转，重点规范抵押和入股两种流转方式；同时，有效防范经营权流转带来的承包权虚化效应[10]。最后，维护好土地承包权和经营权的利益协调，理性经济人必定存在利益不一致甚至有引起冲突的可能性。因此，厘清三方的角色定位，合理界定各自的责任、权利和利益，以防止出现“经营权一权独大、符号化所有权、虚化承包权”的问题。

3.3 政府加强监管服务，构建土地流转服务体系

土地流转实现规模化经济和规模化效益，一个有效途径是引入经济资本。目前“资本下乡”是实现农业现代化的有效方式。通过引入现代化生产要素和经营模式，实现农业规模化经营。地方政府通过监督和监管对资本的逐利性进行合理约束，对于经营主体的经营权，地方政府需履行职能，对经营方的资本准入、履约保证、生产经营能力、风险防范措施等进行严格的监管，以减少流转合同失约的风险。同时，资本下乡追求利润最大化，在政府加强监管服务的引导下，应更有效地履行社会责任，与土地所有权人和土地承包户共建风险共同体，形成土地流转履约保证保险机制，防范土地流转失约风险。“三权分置”改革背景下的土地流转，要求政府转变角色定位和职能，从土地流转的直接参与者变成监管服务者，制定出完整规范的土地经营权流程程序，明确职责、规范契约合同，建立土地流转纠纷化解机制，为农户经营权的变更提供服务。

4 结 语

“三权分置”改革是在农村基本经营制度下“两权分离”架构下的深化和延伸，目的是在坚持集体土地所有权的前提下，把土地承包经营权分置为农户承包权和土地经营权，形成所有权、承包权、经营权三权分置并行的权利结构。制度创新必然使得权利主体增多，并且互动关系复杂化，既产生增量利益，也蕴含制度创新风险。所以土地制度改革过程中，准确构建农村土地的权利体系，清晰界定所有权、承包权和经营权的权利性质和权能尤为重要。于此同时，要识别土地流转规程中农户主体性缺失，各方逐利导致的契约违约等风险。土地流转失约使得承包户无法获得流转租金，这也违背了放活经营权的初衷。为了保障农地流转各方权益，尤其是承包户利益，防止失约风险发生、进行有效防范，国家应从法律法规层面在法理上予以明确，规范体制机制，基层政府应强化土地流转合约的约束力，加强土地流转监管和服务，最终构建公平和效率兼顾的农村土地流转新秩序。