高校后勤管理体制改革的障碍与对策

刘卫东

（重庆电子工程职业学院，重庆 401331）

0 引言

早在20世纪80年代，我国就提出了高校后勤管理体制改革。1985年国家颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出：“高校后勤服务工作的改革，对于教育改革的进行，极其重要。改革的方向是实行社会化”；1993年国家颁布的《中国教育改革发展纲要》中指出：“学校的后勤工作，应通过改革逐步实现社会化”；1999年1月国务院转批教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确要求:加速高校后勤服务改革，争取在3～5年的时间内，大部分高校实现后勤工作社会化；1999年6月，国家颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步强调：“加大学校后勤改革力度，逐步剥离学校后勤系统，推动学校后勤工作社会化”。虽然我国政府大力推动高校后勤管理体制改革，试图打破高校后勤服务格局，形成资源共享、优势互补、校际联合的社会化服务新局面，建立由政府主导、社会承办、学校自主选择、社会化的社区服务体系。但是，经过30多年的改革，高校后勤服务体制改革仍然存在一些弊端，没有达到改革预期目标。

1 制约高校后勤管理体制改革的因素

在实施后勤管理体制改革过程中，还存在各种因素制约改革深入进行，具体来说包括四个方面的制约因素。

1.1 改革思想脱离实际情况

目前高校只重视后勤管理体制改革实践，不注重改革理论探索和研究，改革思想脱离高校的实际情况。一些人错误地认为：高校后勤服务管理体制改革就是把学校的后勤服务业务全部交给社会第三产业企业，后勤服务企业必须与高校脱离隶属关系，期望高校后勤服务彻底社会化。高校后勤服务企业有两种类型，一是由高校后勤服务部门改制后的经营实体。二是校外社会服务企业。高校从根本上卸掉高校后勤服务包袱，这既不利于推进高校后勤服务改革，也不符合高校的实际情况。从历史唯物主义视角来说，高校后勤服务管理体制改革既不能割裂，也不能简单地全盘否定高校后勤管理体制发展历史。高校后勤管理体制与经济管理体制密不可分，是社会经济制度变迁的产物，有其合理的内核。随着我国经济体制改革的深入，以及市场经济的发展，高校后勤服务与教学科研之间的依附性共生关系越来越不合适宜，高校后勤管理体制改革势在必行，改革的条件和环境逐渐成熟。在政府主导下，高校把后勤管理系统从学校主体中剥离出来，这是一种外力推动下的强制性制度变迁，并非自然进化的结果，必然存在无法克服的弊端。高校后勤管理体制改革必须考虑到历史遗留问题和现实的后勤服务需求，仍然要考虑到后勤服务对教学科研的保障作用，才符合高校后勤管理体制改革的宗旨。后勤服务系统完全从高校分离出来，可能导致高校教学科研和师生员工对后勤服务的需求无法得到充分的满足，主要有两个原因。一是我国还没有形成完善的社会化服务体系，社会化后勤服务能力有限。二是社会化服务企业是经营性主体，不是公益性组织，经营目标是实现利润最大化，与高校的发展理念和发展目标之间必然存在不可调和的矛盾冲突，社会化企业为高校提供的后勤服务种类、结构、数量、质量、时间具有不确定性。高校应结合实际情况，逐步开展后勤管理体制改革[1]。

1.2 高校后勤服务社会化的市场环境有待改善

首先，传统的高校后勤管理体制对后勤服务市场还存在根深蒂固的影响，学校后勤服务企业垄断了后勤服务市场。高校后勤服务管理体制改革方向是把后勤服务部门的经营性职能分离出去，只保留行政管理职能，维护高校后勤服务市场的公平竞争秩序，以提高市场配置后勤服务资源的能力，提高后勤服务系统的运行效率。由于从高校分离出来的后勤服务企业与高校有着千丝万缕的联系，高校行政干预后勤服务市场的现象非常普遍，后勤行政管理职能错位，甚至破坏公平竞争的法则，挤压社会企业的市场空间[2]。一些高校后勤行政管理部门以制度或文件的形式，设置后勤服务市场壁垒，提高社会企业进入学校后勤服务市场的准入条件，以维护高校后勤服务企业的垄断地位。其次，高校的后勤服务企业缺乏与社会企业公平竞争的能力。虽然经过改革，大多数高校后勤服务企业已经具有独立的法人资格，但是还没有成为“自主经营、独立核算、自负盈亏”的经营实体，还没有建立由财务会计制度、管理制度、劳动用工制度、分配制度、考核制度等构成的制度体系，更没有建立起完善的法人治理结构。高校后勤服务企业还没有成为真正的市场竞争主体，缺乏与社会企业公平竞争的能力。

1.3 后勤服务管理体制改革不规范

首先，高校拥有高校后勤服务企业的全部产权。企业产权制度改革是高校后勤服务体制改革的关键。然而大多数高校的后勤服务部门的产权改革并不规范，学校仍然拥有后勤服务企业的全部财产所有权、处置权，以及资产收益分配权。虽然改革后的后勤服务企业具有独立法人资格，但是高校对后勤服务企业拥有绝对的控制权，后勤服务企业的决策必然受到高校的影响。产权制度改革不彻底，全部产权归高校，所有者与经营者之间形成一种委托代理关系。在这种产权制度下，高校和经营者之间无法建立起激励与约束的代理结构，固有的弊端难以消除，难以摆脱行政干预。其次，学校委派或选拔后勤服务企业领导。多数改制后的后勤服务企业实行 “新人新办法，老人老办法”的人事管理制度，领导由学校委派，老员工仍然保留事业编制，新员工实行合同制管理。这不利于后勤服务企业内部建立公平的竞争机制，难以有效地激励和约束企业员工。

1.4 高校后勤服务社会化与高校教书育人的目标相背离

高校的基本功能是教书育人。高校后勤服务企业不仅为高校教书育人提供保障，而且也是教书育人的重要场所。在传统的高校后勤服务管理体制下，学校不仅要定期检查食堂、宿舍的服务质量、环境、卫生等，还要考查学生的表现，一旦发现学生不遵守作息时间、打架斗殴等违纪行为，学校及时教育和处理学生，帮助学生养成良好的学习生活习惯。另外，学校还要求后勤服务人员保持良好的服务形象，为学生树立榜样。总之，高校后勤服务部门也具有教育学生的功能。高校后勤服务社会化必然弱化后勤服务企业的教育功能。高校后勤社会化改革，引入社会企业或学校的后勤服务部门改制成后勤服务企业都具有独立法人资格，经营管理学校的食堂、宿舍等。企业的经营目标是实现利润最大化，与学校培养学生成才的目标有着本质的区别，企业与学生之间是服务与被服务的经济关系，而不是教育与被教育的关系，企业必须按照市场法则处理与学生的关系，满足学生的需求和让学生满意。社会化后勤服务企业管理和教育学生，容易引起学生的反感，企业必然放弃对学生进行管理和教育的义务，后勤服务企业失去或弱化了教育功能，与高校教书育人目标相背离。

1.5 后勤服务人才队伍严重不足

一方面，高校后勤服务企业对专业人才需求的种类多、数量大。随着高校规模越来越大，高校后勤服务越来越复杂，需要大量的规划设计、建筑安装、装饰修缮、家具制作、动力节能、物业管理、财务管理、信息处理、园林绿化、餐饮宾馆、环境保护、卫生保健、安全保卫、商业服务、运输服务等专业人才。另一方面，改制后的高校后勤服务企业仍然没有独立的人事权，难以配置企业需要的各类专业人才。改制后的高校后勤服务企业员工结构复杂，既有事业编制的正式员工，也有合同工和临时工。虽然改制后的后勤服务企业具有独立法人资格，但是普遍没有人事自主权，不能按照企业的实际需求配置人力资源。有事业编制的员工不仅思想观念落后、市场意识薄弱、工作能力不强、业务素质不高，而且还缺乏吃苦耐劳的精神，与企业的要求还存在较大的差距，而且企业解除他们的劳动合同相当困难。改制后的后勤服务企业往往也不具有独立的分配权，支付给招聘人员的工资报酬普遍较低，难以招聘或留住没有事业编制的专业技术人才。因此，改制后的高校后勤服务企业人才状况与实际需要之间的缺口较大，妨碍了后勤服务企业健康发展[3]。

2 破解高校后勤服务体制改革难题的对策

只有破解改革难题，才能推动高校后勤服务体制改革，才能促进后勤服务企业健康发展。

2.1 明确改革的目标和方向，逐步推进高校后勤服务体制改革

高校后勤服务体制改革的终极目标是建立“政府宏观调控、市场提供服务、学校自主选择、行业自律管理、各方依法监督”相结合的后勤服务保障体系，改革的根本目的在于逐步实现高校后勤服务社会化、市场化、专业化、集约化，提高高校后勤服务的质量与效益，提高高校教学、科研和师生学习生活的保障能力。因此，各高校应根据自身的实际情况，制定阶段性的改革目标，逐步推进高校后勤服务体制改革，不要企图改革一步到位。高校后勤服务社会化的实质就是市场化，在不具备市场化条件的情况下，通过外力强制性推进改革，必然不彻底，甚至失败，必然削弱高校后勤服务对教学改革科研的保障功能，影响教育事业发展[4]。

2.2 坚持高校后勤“三服务、两育人”的宗旨

高校后勤服务的宗旨是“三服务、两育人”，即“服务于教学、科研和师生员工”与“服务育人和管理育人”。引入市场机制，改革高校后勤服务体制，不能脱离高校后勤服务的宗旨，为高校教育事业发展提供坚实的后勤服务保障。因此，高校后勤服务社会化，不是简单地市场化，而是要通过机制建设，发挥后勤服务企业的服务和教育功能。首先，满足服务对象的需求。充分调查和研究后勤服务对象的需求类型、需求规模和需求变化趋势，为服务对象提供有效的需求，既发挥服务功能，又能保证企业的经济利益，促进后勤服务企业健康发展。其次，树立良好的窗口服务形象。后勤服务企业应加强文化建设，树立优质服务的窗口形象，营造爱岗敬业、无私奉献、纪律严明等文化氛围，潜移默化地影响学生的心理和言行，以达到教育学生和感化学生的目的，实现后勤服务育人的目标。后勤服务必须把经济效益和社会效益两者统一起来，提高服务质量和服务水平，这不仅不会导致企业利益受损，而且还能提高师生员工对企业的认可度，强化顾客的消费动机，促进顾客把消费动机转化为消费行为，从而提高经济效益。

2.3 加强后勤服务企业的现代企业制度建设

现代企业制度是以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。首先，加强产权制度改革。处理好学校所有权与后勤服务企业法人财产权的关系，学校拥有对后勤服务企业财产的最终支配权，但不得直接经营或支配企业法人财产权，企业可以独立支配企业法人财产权；完善对企业法人的制约机制；明确企业自负盈亏的责任，学校只承担有限责任；完善产权制度，促进混合所有制改革。其次，加强企业组织机构改革，建立公司制企业。建立包括股东会、董事会、监事会和经理层在内的公司法人治理结构，处理好职代会、工会与股东会、董事会、监事会的关系，处理好利益相关者之间的关系。产权制度改革的核心是明晰产权，避免高校直接干预后勤服务企业经营活动，使企业法人能够独立开展经营活动。建立公司制企业的目的是使企业各方的权力相互制衡，促进企业科学决策，以及保证所有与后勤服务企业利益相关者的利益。推进现代企业制度建设，是高校后勤服务企业健康发展的保证。

2.4 加强高校后勤服务企业人事制度改革

高校后勤服务企业属于第三产业企业，具有企业的全部属性，应具有独立行使人事权和进行公平分配的权利。目前即使高校后勤服务进行了社会化改革，但是高校仍然控制了后勤服务企业的人事权和分配权，企业需要的人招不进、留不住；难以辞退闲散人员，虽然高校后勤服务企业的人员不少，但是能干事、愿意干事的人却不多，这制约了企业发展。企业必须合理配置人力资源，激发员工的积极性，才能保证高校后勤服务企业健康发展。首先，高校应把人事权全部下放给企业。对于原来的事业编制人员仍然保留原来的身份，对于不足的人员必须从人才市场招聘，不再接收从高校其他部门调配过来的人员，使事业编制人员的历史问题逐渐解决，逐步实现人员的身份公平。有事业编制和没有事业编制的人员都应该由企业统一配置和管理，保证“每个岗位的事有人做、每个人有事做”，避免人浮于事的现象发生。其次，高校应把分配权下放给后勤服务企业。目前高校的事业编制人员与招聘的合同制人员之间的福利待遇和工资报酬差距非常大，有事业编制人员的报酬远远高于没有事业编制的招聘人员，招聘人员的收入甚至低于劳动力市场的一般水平。这不仅影响了员工的工作积极性，而且难以招聘和留住企业需要的人员，特别是专业技术人才。高校后勤服务企业应制订公平合理的薪酬体系，优化配置人力资源，激励员工积极工作。

2.5 转变高校后勤行政管理部门的职能，营造公平竞争的市场环境

首先，必须转变高校后勤行政管理部门的职能。通过改革，把高校后勤服务行政管理和经营服务两者分离开来，杜绝后勤行政管理部门既是裁判员，又是运动员的现象发生。行政管理部门只能做裁判员，只能行使行政管理职能，负责学校后勤服务设施建设规划，对后勤服务企业进行检查、监督、考评和引导，而不能直接经营服务项目。其次，高校应维护后勤服务市场的公平竞争环境。长期以来高校后勤服务部门垄断了学校的后勤服务业务。目前提供后勤服务的企业既有高校后勤服务部门改制后的企业，也有社会企业，学校后勤行政管理部门必须平等地对待这两类企业，这些企业都有公平竞争的机会和平等竞争的地位，防止改制后的后勤服务企业垄断服务市场，破坏竞争环境。

[1]姚金雨.高校后勤管理现代化的理论诠释和推进策略[J].高校后勤研究，2017（5）：8-12.

[2]卓强.高校后勤社会化之路:建立现代企业制度[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2006(4):125-127.

[3]张燕.高校后勤人力资源管理中的激励机制初探[J].现代企业教育,2007(14):46-47.

[4]周元春.高校后勤管理体制的社会化改革探索[J].产业与科技论坛,2016（6）：221-222.