跨部门政府数据共享：一个五力模型的构建

王 芳 储 君 张琪敏

(1.南开大学商学院信息资源管理系，天津，300071； 2.南开大学商学院网络社会治理研究中心，天津，300071)

1 引言

跨部门政府数据共享对于促进协同办公、提升政府行政效率与服务水平具有重要意义。政府信息共享的实现需要两个基本条件，一是先进的、低成本的信息处理与传递技术，二是操作成本足够低的制度设计[1]。“十五”期间我国开始推进政务信息资源共享工作，2004年中共中央办公厅出台了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号)，提出“要结合重点政务工作，推动需求迫切、效益明显的跨部门、跨地区信息共享。”为保障“数字北京”的建设，北京市自2005年起着手推动全市信息资源共享工作，2005年出台了《关于加强政务信息资源共享工作的若干意见》，2006年发布了《部门信息资源目录编制指南》(征求意见稿)并建成了信息资源共享交换平台，在领导决策、应急指挥、房地产监管、小客车调控、限购房调控等方面发挥了保障作用[2]。随着大数据技术的深化发展，政府数据共享问题再次得到国家的高度重视。2016年9月，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》[3]，要求“各政务部门应加强基于信息共享的业务流程再造和优化，创新社会管理和服务模式，提高信息化条件下社会治理能力和公共服务水平”。同时，要求“国家发展改革委负责制定《政务信息资源目录编制指南》，明确政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等内容。”

然而，政府数据的跨部门共享是世界性难题。美国“911”事件之后，布什总统曾公开批评：“至于FBI和CIA是否进行了恰当的沟通，我想很显然他们没有。”[4]目前我国政府数据共享的推进也存在重重困难。2015年李克强总理公开批评让群众“证明你妈是你妈”是天大笑话[5]。为了更好地推进跨部门政府数据的共享利用，需要了解存在的问题，分析影响数据共享的障碍因素。为此，本文拟对我国两个代表性城市进行案例研究，以期为这一问题提供基于中国情境的研究成果。

2 概念界定、文献回顾与理论分析框架

2.1 概念界定

从名称上讲，目前政府文件、学术文献或媒体中使用的与“政府信息资源”相近的概念有“政务信息资源”、“政府信息”、“政府数据”、“政务信息”、“政务数据”等。 “信息资源”是一种宏观意义上的指称，产生于上世纪70—80年代计算机在政府普遍应用的时期，指代多种信息的集合，既包括信息内容，也包括相关的技术、资金与人力资源。《政务信息资源共享管理暂行办法》采用了狭义的概念，从信息来源的角度将政务信息资源界定为“政府部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等”[3]。与“信息资源”概念相比，“数据”一词更加适用于在电子政务环境下产生的数字化与结构化的信息。另外，“政务数据”主要强调信息或数据是“因”或“为”政府履行行政职责而形成、采集或管理的，而“政府数据”的范围似乎更加广泛。考虑到学术研究的需要，本文选择使用“政府数据”这一概念。

在电子政务环境下，政府数据共享指的是政府部门为了高效地履行公共管理与社会服务的职责，借助于信息共享平台或其它技术手段从其它部门获取或向其它部门提供数据或信息的过程。Gil-Garcia等人(2007)将信息共享理解为“通过建立系统与正式标准、改变业务流程让组织与其它组织共享数据与信息”[6]。Chua(2002)从社会技术理论的角度，提出信息资源整合与共享的过程实际上是政策变化驱动、数据与技术结合、工作流程重组的过程[7]。《政务信息资源共享管理暂行办法》则将跨部门政务信息资源共享界定为“依靠信息技术，实现本部门政务信息资源与其他政府部门在同一平台的共享利用。”[3]

2.2 跨部门政府信息共享的益处

一些学者探讨了政府信息共享可能带来的益处，其中以Dawes(1996)的研究最为经典。Dawes从技术、组织与政治三个方面分析了政府部门间信息共享的益处，包括简化数据管理、支持信息基础设施、支持问题解决、扩展职业网络、支持领域层面的行动、提高公共责任、促进程序与服务的协同等[8]。Foley(2006)等人则进一步提出跨部门政府信息共享的直接好处在于提高效率与优化数据的收集利用，间接好处在于通过获取更准确的信息优化公共服务，如提升信任与社区关系等[9]。

2.3 跨部门政府信息共享的障碍

近20年来学术界针对跨部门政府信息共享的障碍做了较多研究。1996年Dawes对美国联邦政府的研究发现不兼容的技术、不一致的数据结构、部门利益、主导性的专业架构、影响决策的外部因素、机构的裁量权和程序首位等阻碍了跨部门政府信息共享[10]。Liu与Chetal(2005)发现阻碍政府部门信息共享的原因有两点：一是部门间缺乏充分的信任，难以共享敏感信息，二是由于缺乏公平的信息共享程序，部门间的利益冲突难以得到解决[11]。Gil-García等(2005)提出阻碍跨部门信息集成的因素有抗拒变革、IT与数据不兼容、组织的多样性与多重目标以及环境与制度的复杂性[12]。王芳(2006)将政府信息共享的障碍归结为部门信息租金的存在以及技术局限与法规保障的不足[10]。Pardo等(2006)在研究美国纽约州不动产服务办公室跨部门信息系统的研发时发现，激励错位、高风险以及长期的矛盾与不信任导致新型知识共享战略无法发挥作用[13]。

2.4 跨部门政府信息共享的影响因素

一些实证研究对更广泛意义上的跨部门政府信息共享的影响因素进行了检验。Foley等人(2006)建议部门间应制订信息共享协议，就信息共享的目标、范围、原则与法律权力、合作伙伴的责任、风险管理、数据保护法案的合规性等内容进行规定[9]。Pardo等人(2008)发现，当政策到位、可以保证共享的合法性与可行性、关系网络支持共享、所有参与者广泛理解自身的角色和关系时，政府间的信息共享更容易成功[14]。2009年，美国奥巴尼分校政府技术研究中心(CTG)的调查发现，对跨部门政府信息共享影响最大的因素有隐私、信息的公开与保密属性、对本部门的政策、信息需求与管理实践的了解、合理而有效的正式战略以及非正式的问题解决机制；影响较小的因素有对其它组织的管理实践、信息技术与政策的了解以及法律支持和行政命令[15]。Yang(2012)对台湾的案例研究发现官僚组织结构、组织文化与价值观影响跨边界信息共享，其中影响信息提供者的因素有额外努力与有限的资源、信息质量、信息误用、有限的激励与回报；对信息接受者的影响有过度估计信息提供者的能力、信息利用意愿与信任，对双方的影响有信息部门长期不受重视、与领导的互动等[16]。Fan等人(2014)对中国情境下G2G(GovernmenttoGovernment)信息共享的研究发现感知到的政治权力风险对信息共享具有消极影响，上层领导对于减少政府机构间的冲突十分重要，兼容性、上层管理支持、成本、过程安全、政治利益对G2G信息共享具有重要作用[17]。Gil-Garcia与Sayogo(2016)对全美司法与公共健康领域的政府管理者进行问卷调查，发现兼容的技术基础设施与正式指定的项目经理是解释组织间信息共享项目成功最主要的因素[18]。上述研究表明，在不同国家影响政府信息共享的因素有所不同，大致可以归纳为信息属性、政策理解、激励机制、信息利用意愿、政治权力风险、信任、技术支持、供求双方的互动、上层支持等。

2.5 跨部门政府数据共享的分析框架

分析框架是案例研究收集和分析数据的依据。现有文献关于政府信息共享的分析框架主要从三类视角提出：①分面分析视角。Dawes(1996)从技术、组织与政治三个方面提出了与政府信息跨部门集成相关的四个情境：技术解决方案、组织/业务流程、跨组织的背景、政策与社会环境[19]。2012年，Dawes等人又进一步分析了影响公共部门知识与信息共享的多种情境距离：文化、政治、意图、组织、关系、知识、资源、物理与技术[20]。Estevezt等人(2010)从技术、组织、组织内部和政治四个维度对信息共享进行了建模[21]。Scholl&Klischewski(2008)则从技术与IT服务、功能性及制度三个视角以及利益相关者的需求、焦点与目的、局限与限制、过程与结果四个层次提出了信息共享与系统互操作项目的分析框架[22]。②政府管理体制视角，如Yang等人从水平与垂直两个维度构建了政府信息共享的分析框架[23]。③过程分析视角。Bigdeli等人(2013)运用过程分析，将参与信息共享的阶段划分为激励、观念、建议、参与决策、可持续性五个阶段，并从外部环境、组织能力、技术环境、共享特征、跨部门环境五个维度展开分析[24]。

3 研究设计

3.1 案例分析框架

由于跨部门政府信息共享对情境具有较强的依赖性，为揭示细节性的理论要素，本文决定采用基于理论的案例研究方法。该研究方法属于实证主义的方法论范畴，主要用于对已有理论的修正与完善，与旨在进行理论生成的扎根理论研究方法有所不同。近年来，管理学中基于理论的案例研究方法逐渐成熟，相关的研究逐渐增多，如文献[25-26]。该方法要求依据已有的理论研究成果，通过演绎推理识别案例分析的主要维度及其相互关系，构建引导性的理论分析框架。为此，本文在文献回顾的基础上，结合中国的实践情况，区分了数据提供部门与数据接受部门，构建了跨部门政府数据共享的分析框架，包括共享动力、共享能力、共享环境、共享风险、共享途径五个方面，如图1所示。

图1 跨部门政府数据共享的分析框架

3.2 案例选择

为了保证研究结果的信度(一致性)与普遍性，本文选择两个差异较大的城市政府作为案例。为遵守与两市政府的合作约定，分别称为A市与B市。案例基本情况如表1所示。

表1 案例基本情况表

3.3 数据收集

在理论分析框架的指导下设计访谈提纲，针对每个维度进行数据收集。本研究对案例政府的调研工作从2016年12月开始，至2017年6月结束，共持续了半年时间。数据收集大体上分以下三个步骤进行：

第一步，收集政府部门提供的文档资料，如两市政府提供的政策文件、共享资源目录数据集合、工作手册、现有信息共享平台的设计文档等，初步了解两市政府数据共享的基本情况。

第二步，对两市现有的信息共享平台与数据调查系统进行实地观察与试用，包括后台功能架构、前台应用途径、数据库情况等，并做观察记录。

第三步，依据案例分析框架设计半结构化访谈提纲，对两市政府共37个部门的信息化负责人进行深度访谈。访谈内容涉及各单位的数据特点、技术能力、组织安排、规章制度、共享动力、数据共享的障碍与风险以及对数据共享平台建设的意见建议等。对访谈内容全程录音，在访谈结束后的一周内进行录音誊写，形成研究的核心资料。

在A市对3个部门进行了3场单独访谈，对另外5个部门进行了一场焦点小组访谈，访谈时间为2天，约10个小时，访谈文字记录为5.8万字。在B市共进行了3场焦点小组访谈，访谈时间为1天半，约9个小时，访谈文字记录为1.76万字。加上观察记录，总计文字记录约9万字。

3.4 数据分析

3.4.1编码规则

在对定性资料进行分析之前，首先编制数据编码规则，然后依据规则对数据进行分析编码。为确保分析维度清晰明确，整个编码过程由人工完成，没有采用分析软件。

第一步，将A市8个部门编码为A1-A8，B市29个部门编码为B1-B29，用以标识文本资料的来源。

第二步，依据图1所示的分析框架，分别针对数据特性、共享能力、共享动力、共享风险、共享环境、共享途径等6个维度从两个案例数据中提取相关资料，提取时尽量保证数据的完整性。

第三步，对每个维度下的相关文本进行分析编码。首先，在每个维度下反复阅读相关文本，识别关键概念；然后，对所有维度下的关键概念统一进行分析比较和概括归类，形成更高一级的范畴。

第四步，确认每一范畴下属的概念要素，保证范畴之间、同一范畴的不同要素之间具有独立性与互斥性。

第五步，结合案例数据，分析不同范畴及其下属概念之间的关系并加以标识，构建跨部门政府数据共享的模型。

3.4.2编码示例

考虑到论文的篇幅局限，只将数据特征维度的文本编码过程作为示例，如表2所示。其它维度的编码将不在正文中展示。

表2 数据特征维度的文本编码

3.5 研究的信度与效度

为保证研究的信度与效度，采用三角互证法对不同来源的材料进行检验互证。数据收集的各个步骤并不是完全依序进行，而是边收集边分析边记录，反复进行，如发现问题就以远程视频会议或再赴实地调查的方式进行补充与校正。

4 研究结果

4.1 数据资源特征

每个政府部门都具有独特的管理与服务职能，其产生或采集的数据各不相同，几乎覆盖了人类公共生活的所有方面。从表2所示的编码来看，影响跨部门共享的数据特征主要包括数据的涉密性、权威性、数据质量及共享限定四个方面。①在调查中发现，涉密性对于数据提供部门的共享态度影响很大。由于缺乏明确的权责规定与可操作的具体标准，对于没有明确规定不涉密的数据，提供部门一般会采取保守的作法。②权威性主要是指权威部门对数据真实性或原始性的认证。在政府实践中，多个部门可能持有同一种数据，但是权威性却不同，比如公安局的人口数据比民政局的更权威，国土局的土地数据又比住建部权威。就同种数据而言，部门普遍希望获取来源权威性更高的数据。③数据质量是影响数据提供部门共享意愿的因素之一。由于担心质量不过关的数据共享后可能造成不良后果，一些部门会尽量拖延对数据请求部门的响应。④共享限定是指政策法规对特定数据的共享范围、共享条件进行明文规定，直接关系到数据共享的途径和方式。

4.2 部门的数据提供能力

部门的数据提供能力是影响政府数据共享的核心要素。通过数据分析与编码发现，数据共享能力主要包括数据管理能力、技术支持、组织结构、业务流程四个方面(如表3所示)。①数据管理能力是针对数据本身的管理能力，包括格式管理、数据编目与数据目录建设、数据分类、数据质量管理、数据血缘管理等。②技术支持能力是政府部门利用信息技术管理数据共享业务的能力，主要包括业务系统与数据库的开发运维、信息安全、数据接口管理等方面。③组织结构调整是指为了适应数据共享的需求而对组织结构所做的相应调整，包括专职部门或岗位设置以及业务流程的优化。④业务流程优化指共享部门为了更好地实现数据共享，对原有的业务流程进行改造优化的能力。

数据共享方式是数据共享技术能力的组成部分。调查发现，A、B两市的主要数据共享方式为：①磁盘拷贝或光盘备份方式，涉密数据要求使用结束之后按规定销毁。②系统数据接口方式，是目前最为常见的数据共享方式，但存在接口缺乏统一标准的问题。③统一的数据共享交换平台。这是目前政府正在推动的共享方式，但是由于平台功能还不够完善，数据提交质量不高，宣传与培训力度不足，目前利用率较低。

表3 数据提供能力维度的构成及解释

4.3 数据共享环境

案例分析发现，影响部门数据共享的环境可以划分为两个方面，一是制度性环境，如行政体制、政策法规、问责机制、部门间关系协调机制；二是技术性环境，主要包括技术标准与数据共享平台建设。其中，部门间关系协调机制与数据共享的技术平台保障了数据供需双方的成本补偿与权责分配，具有十分重要的作用。此外，条块分割的数据管理体制、可操作性不足的技术标准、功能不完善的共享平台以及模糊不清的权责规定阻碍了数据共享的有效实现。具体结构与解释如表4所示，所有解释均来自对案例资料的分析提炼。

4.4 数据共享风险

文献回顾表明，特定的数据资源特征、较低的数据共享能力与不完善的数据共享环境使得部门在进行数据共享时面临多种风险。数据分析发现，在中国情境下政府部门感知到的数据共享风险主要包括信息安全漏洞、数据质量不高、外包管理不善、政治问责、需求方信息查找困难、数据误用或利用效率低下等。其中，政治问责风险是所有其它风险的最终体现，对于部门的数据共享意愿具有很大影响。具体解释如表5所示。

表4 数据共享环境维度的构成要素及解释

表5 数据共享风险维度的构成与解释

4.5 数据共享动力

调查发现，行政指令是政府部门提供数据共享服务的主要推动力量。A市主要依靠经信委对信息化项目预算的审批权来推动各部委对数据共享要求的响应。B市的数据共享项目由信息中心主导，由于权力有限，推动起来难度较大。此外，对于数据提供部门而言，数据共享的动力主要来自以下三个方面：一是上级领导对数据共享工作的认可与重视，如果工作成果不能纳入绩效考核，则会影响共享的积极性；二是预算投入，数据提供服务需要部门额外投入人力物力，如果上级部门愿意增加投入，则会激发部门的积极性；三是社会能见度，如果数据共享项目的社会能见度低，即使做得好也没人关注，部门共享的动力就明显不足。对于数据利用部门来说，主要的数据获取与利用动力来自于部门业务工作的需要。总体而言，可以将部门数据共享的动力归纳为行政命令、绩效评价、资源投入、社会反响与业务驱动五个方面。

4.6 数据接受部门的共享能力、共享风险与共享动力

数据接受部门在共享能力、共享动力与共享风险方面主要与数据的获取与利用相关。其中，数据接受部门的共享动力主要来自于本部门的业务工作以及对本部门潜在数据需求的感知能力。共享风险在于获取和使用错误信息、数据获取效率低下、误读或误用信息、信息泄露等风险。数据共享能力则主要体现为数据的查询、获取与利用能力。其中，查询能力主要涉及对数据共享平台检索功能的使用，以及对业务相关数据分布情况的了解；数据获取能力则涉及网络下载、接口传输、磁盘备份等技能；信息利用能力则指正确理解、分析、使用与销毁特定数据的能力。

5 构建跨部门政府数据共享的五力模型

通过案例分析，发现影响跨部门政府数据共享效果的五个因素主要是：数据资源特征、共享环境、共享风险、共享动力与共享能力。其中，数据资源特征、部门共享能力与共享环境是原生因素，而共享风险与共享动力则受到原生因素的影响，属于次生因素。各因素之间的关系如下：

(1)部门的共享动力与共享能力直接影响数据共享效果，数据资源特征对共享效果有一定的影响。无论是数据提供部门，还是数据接受部门，数据共享能力直接影响其数据共享的效果。数据共享动力与能力不足是当前跨部门政府数据共享的主要障碍。

(2)部门的数据共享动力直接受到共享风险与共享环境的影响。风险越大，环境越不完善，共享的动力就越小；数据管理体制与共享机制的设计对于部门数据共享的意愿具有很大的影响。目前，条块分割的数据管理体制使得基层部门对数据的处理权限较低，影响部门数据共享的动力。同时，共享动力在一定程度上受到数据资源特征与自身共享服务能力的影响。一些部门对于涉密类数据的共享动力很小，而共享能力较强的部门则拥有更强的共享动力。

(3)部门的数据共享能力受到共享动力与共享环境的影响。好的机制设计与完善的政策法规标准会帮助政府部门提升数据管理与提供服务能力。共享动力越强，则越有积极性调整组织结构，优化业务流程；上级部门对数据共享的投入越多、技术标准的可操作性越强，部门提供数据服务的能力也越强。

(4)数据共享的风险主要来自于特定的数据资源特征、较低的数据共享能力与不完善的数据共享环境。涉密数据一旦泄露可能会带来相关个人、企业甚至国家的损失，并且为数据提供者带来政治风险，而质量低下的数据则可能会给使用者带来风险。数据提供部门的数据管理能力、技术支持能力或组织结构如果不能支持数据提供的需要时，则可能导致数据质量低下、传递效率不高。另外，政策法规不健全或关于数据共享相关者的权责划分不够明确，使得数据共享各方面临一定的政治问责风险。

基于上述分析，构建我国跨部门政府数据共享的五因素模型。如图2所示。考虑到数据提供部门与接受部门面临共同的环境，存在类似的问题，模型淡化了对二者的区分以及对数据共享业务流程的关注，而是将重点放在对各范畴的概念细化与相互关系的刻画上。

注：矩形框表示实体对象，圆角矩形表示衍生产物，椭圆表示最终结果；粗箭头表示强关系，细线箭头表示弱关系；虚线框内的斜体字专指数据利用部门的特征图2 跨部门政府数据共享的五力模型

6 讨论与结论

6.1 理论贡献与研究局限

本文基于双案例研究结果，构建了跨部门政府数据共享的五因素模型，研究成果的理论创新意义在于：

首先，本文基于中国当前的实践情境，识别了影响跨部门政府数据共享效果的五大因素：数据特征、共享环境、共享风险、共享动力、共享能力，并对其进行了概念细化，丰富了其理论内涵。本文对一些范畴的归纳结果与国内外已有研究有所不同。比如在Bigdeli等人关于影响电子信息共享因素的研究中，外部环境因素包括社区压力，在跨部门环境中发现了信任的影响[24]，但是在本文的案例研究中没有发现社区压力与信任因素的影响。同时，本文的研究发现政府部门对数据共享的问责风险关注较多。这与Fan等人对中国情境下的G2G信息共享的研究结果有相似之处[17]。这在一定程度上表明当前政府数据共享的动力主要来自行政推动，而来自需求拉动的动力则不太明显。

第二，对数据特征、共享环境、共享风险、共享动力、共享能力以及共享效果之间的关系进行了深入分析，在此基础上构建了跨部门政府数据资源共享的五因素模型，为理解和评价政府数据共享提供了清晰简明的理论指引，同时为该领域的研究提供了基于中国情境的理论支持。

第三，与以往研究不同的是，本文识别出共享环境对共享风险、共享动力与共享能力的影响途径，对于理解当前政府部门数据共享的现状与问题，加快推进政府数据共享的政策法规与标准建设具有重要意义。

本文的研究局限在于，第一，出于凝练理论性研究主题的考虑，没有对我国跨部门政府数据共享的现实问题及对策展开研究，相关研究成果将另文发表。第二，数据编码过程细致而繁琐，但是由于篇幅所限，没有展示全部的编码细节，而只是选择数据特征维度做了示例。

6.2 实践意义

本文的实践意义在于：①帮助政府部门理解数据共享的关键影响因素，对照自身数据资源的持点和共享能力的现状，分析在数据共享过程中存在的风险因素以及动力、能力和环境因素的不足问题，以便有针对性地找到解决问题的办法。②帮助政策制订者了解我国当前跨部门政府数据共享的环境状况，加快政策、法规及技术标准建设的步伐。③帮助政府部门重新思考政府数据共享平台的定位、功能、使用培训和宣传推广等问题。

6.3 研究结论

本文对我国东部沿海与南部沿海一大一小两座城市的政府跨部门数据共享问题展开案例研究，揭示了中国情境下跨部门政府数据共享的关键理论要素及其相互关系，构建了跨部门政府数据共享的五因素模型。论文首先基于以往的研究成果构建了理论分析框架，用于指导案例数据的收集与分析；然后采用自上而下的演绎推理与自下而上的归纳概括相结合的数据分析方法对案例数据进行了编码分析，对数据资源特征、共享环境、共享动力、共享风险、共享能力与共享途径六个理论范畴进行了概念细化；最后分析了五个核心理论范畴间的关系，并据此构建了理论模型。

论文有如下发现：①部门的共享动力与共享能力直接影响数据共享效果，数据资源特征对共享效果有一定的影响。②部门的数据共享动力直接受到共享风险与共享环境的影响。同时，共享动力在一定程度上受到数据资源特征与自身共享服务能力的影响。③部门的数据共享能力受到共享动力与共享环境的影响。④数据共享的风险主要来自于特定的数据资源特征、较低的数据共享能力与不完善的数据共享环境。论文最后讨论了研究成果的理论意义与实践应用价值，认为跨部门政府数据共享五因素模型的提出有助于政府数据共享部门、协调部门和政策制订者发现当前存在的问题，有针对性地提出解决对策。

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