浅谈国有企业内部控制存在的问题及对策

朱晓华

[摘要]相对民营企业，国有企业设计了更为完善的内部控制制度，建立有风险自我评估报告体系，还有内部审计等，那么在国有企业中为什么还不断发生贪污、舞弊、欺诈等内部控制失效的严重问题，而相对完善的内部控制规范体系为什么会得不到有效执行是本文所重点考虑的问题。本文从国有企业法人治理结构存在的问题出发，寻找对策，摆脱国有企业内部控制难以运行的怪圈，使所制定的企业法人治理方面的规定能得到持续有效执行。

[关键词]国有企业 内部控制 问题 对策

一、国有企业内部控制问题产生的背景资料

本人十多年的国企经历感觉国有企业并不是一个纯粹的经济组织，它承担了政府发包的大量指令性工程，行使着部分行政和社会职责，如同一个基层的准行政组织，并且国有企业的高层管理者和行政部门的领导同在一个“官场”相互流动。为维持强化对企业的干预，政府一直掌控着对国有企业高管的任命和委派，导致相当比例的高管来自于行政渠道选拔。这部分具有行政经历的高管，由于过去的职业经历和存在着潜在的政治晋升通道，很可能更看重政治地位的提高，导致市场化的薪酬激励手段在一定程度上可能失效。此外，在政府干预的转型经济背景下，我国国有企业内部控制建设表现出政府主管部门推动的特征，公司高管特别是对政治敏感的具有行政经历的高管会表现出更大地“政治迎合”倾向，更有可能为了应付主管部门的检查，按照“统一模版”较好地制订内部控制相关制度，但实施效果却不尽如人意，内部控制变成了表面文章。

二、国有企业内部控制问题分析

一方面由于对国有企业高管层的考核体系存在重数量和速度，轻质量和效益等问题，企业的市场化运作变成了指令性操作，导致通过市场化的薪酬激励手段来提高企业内部控制有效性的作用被弱化；另一方面国有企业的监督体系大多偏重于对企业资金的运用是否合法、合规，较少对企业是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查；再加上有些国企从节约成本和促进企业经营效率最大化的角度出发，未严格执行不相容岗位相分离的内控要求，又未采取补偿性措施，如企业管理层没有定期或不定期对关键岗位人员进行独立的监督检查，所以发生了诸如贪污、舞弊、欺诈等内控失效的严重事件。从以上分析可以看出，内部控制的有效运行不能完全寄希望于市场化的激励手段，还应依靠更加完善的和强有力的国有企业监督体系。

三、国有企业内部控制问题对策

完善的國有企业法人治理结构是保证国企内部控制功能发挥和促使国企内部控制有效运行的前提和基础条件，也是国企能够实行内部控制的制度环境保障。国有企业内部控制的主体是企业管理层，如果缺少合理的企业法人治理结构，企业的权力设置和企业权力制衡体系存在缺陷的话，企业内部控制制度的实施就很难得到保障。本人认为合理的企业法人治理结构需解决好三个方面的问题：一是如何配置和行使相关控制权；二是如何评价和监督董事会、经理人员和员工；三是如何设计和实施激励机制。

国有企业法人治理结构按照《公司法》的规定由四个部分组成：①股东会或者股东大会；②董事会；③监事会；④经理。公司法人治理结构的四个组成部分，都是依法设置的，它们的产生和组成，行使的职权，行事的规则等，在《公司法》中作了具体规定，所以说，国有企业可以依法配置和行使相关控制权。国有企业法人治理结构中，监事会也称监察委员会，在股东（大）会领导下，与董事会并列设置，对董事会及其经理层建立和实施内部控制进行监督。监事会主席及其成员是由股东（大）会选举的监事以及由企业职工民主选举的监事组成的，董事、高级管理人员不得兼任监事。监事会监督不同于企业内部审计委员会对经理层的监督，是一种层次更高、独立性更强的再监督。监事会成员应当定期参加董事会及其审计委员会召开的涉及内部控制的会议，如对董事会及其审计委员会有关的内部控制的决策持有异议，或认为董事会和经理层成员存在舞弊等行为，还可以提议召开独立的监事会会议。为了完成监督职能，监事会不仅要进行会计监督，而且要进行业务监督，因为是全方位的监督，所以就能很好的评价和监督董事会、经理人员和员工；不仅要有事后监督，而且要有事前和事中监督（即计划、决策时的监督），因为是全过程的监督，所以就能使所制定的企业法人治理方面的规定能得到持续有效执行。

一般来讲企业高管激励主要包括货币薪酬和股权激励两部分。一方面按照有效契约理论，超出市场平均的薪酬是高管能力的体现；另一方面，适当的股权激励能够实现管理层与企业的风险共担，激励管理层按照股东利益最大化的原则控制企业，实现企业经营控制目标的有效达成。而在国有企业法人治理结构中，激励机制还包括了政治上的晋升通道，对基于行政渠道选拔任命的高管就多了一个选择，从而削弱了市场化的激励手段在企业内部控制有效性方面所起的作用。那么解决办法就是减少政府对企业的干预，实现高管任命的“去行政化”，让行政的归行政，市场的归市场，按照市场化的方式选拔职业经理人，既让国有企业在发展过程中“少交了学费”，也有利于发挥市场化激励的作用，推进国有企业内部控制过程持续改进。

四、总结

所以在国有企业现有资源环境影响下，依法配置和行使相关控制权，加强监事会的监督职能和实现高管任命的“去行政化”有利于实现合理的企业法人治理结构，而国有企业法人治理结构存在的问题解决好了，也就摆脱了国有企业内部控制难以运行的怪圈，就能使所制定的企业法人治理方面的规定得到持续有效执行。