核心价值观视阈下的普法转型发展

2018-03-28陈思明山东行政学院法学教研部山东济南250014

长白学刊 2018年4期

陈思明（山东行政学院法学教研部，山东济南 250014）

由于价值是文化的核心内容[1]（P84-87），以传播法治文化为重要内容的普法活动，与社会核心价值存在不解之缘。适应法治体系建设需要，普法面临着由法制宣传向法治宣传的转型，社会主义核心价值观作为我国社会主导价值，能够在普法内容、普法切入点、普法途径方面为普法转型发展提供有益启示。

一、社会主义核心价值观——普及法治理念的契机

根据我国三十多年普法实践，普及国家法律规定似乎成为普法约定俗成的内容。但是，不容置疑的是，从本质上讲法与法律并不是一回事，法与法律的关系犹如理念与制度的关系。所以，普及国家法律并不应是普法的全部，在由法制宣传向法治宣传转型的关键法治建设时期，这是尤需关注的问题。“法与人的精神分裂、法与人的终极关怀的割裂是中国实现法治的最大精神障碍。”[2]（P88）增强人们对法精神的认同，是摆脱法律工具主义、培育法治理念的重要内容。从普法转型发展角度讲，需要在现有实证法普及的基础上，兼顾法治理念普及，通过深化对法的本质的认识，强化普法的法治意识培育作用。从理论上讲，这是从法的本质角度，将法律的形式合理性与实质合理性辩证统一起来，促进形式法治和实质法治良性融合。法治理念以人类的共同善诠释法律的本质，以法律的权威品格作为实现人类共同善的条件与方式，利于缝合与法实证主义关于法律本质内容的间隙。[3]

社会主义核心价值观对法治理念普及具有多方面的启示。在普及内容方面，社会主义核心价值观大众化传播与法治理念普及具有内在的契合性。社会主义核心价值观的大众化，形式上表现为一种观念、信仰的普及；从实质上讲，社会主义核心价值观多种内容的普及是理性精神的普及。法治理念是人类经验累积后的理性总结，在历史、现实和未来多个维度，社会主义核心价值观为法治理念培育提供多重行为指引。在普及形式方面，普法属于社会主义核心价值观培育的重要形式。社会主义核心价值观培育需要多元路径，其中“价值认同是社会主义核心价值观培育的本质要求，要实现自觉的价值认同必须建立接受内化机制、实践强化机制和灌输引导机制”[4]。融入法治实践的普法活动，通过法治精神内化、法治实践强化和法治理念引导的多种作用形式，在深化法治价值认同的过程中，以实现社会主义核心价值观培育目的的途径，实现普法转型发展。换言之，与传统普法不同，社会主义核心价值观为普法转型提供了多维度的社会化视角。社会主义核心价值观科学拓展了普法的视野，为普法路径、普法模式的科学转型提供思路。

一方面，社会主义核心价值观通过法治理念普及渠道，克服传统普法的政治性、行政性等弊端，以理性指引的常态化模式，以习惯养成方式重塑普法路径。现有的自上而下普法模式，由于借助立法、执法、司法渠道，其日常运作不可避免地带有政治性、行政性特征，紧急情况下则呈现与舆情应对相适应的应急性特征。尽管社会主义法律体系已然形成，但国家制定法不可能面面俱到。在国家制定法的留白之处，法治理念普及作用不容忽视。社会主义核心价值观将当代中国的国家理性和社会理性进行有效整合，为多层面多种形式的法治理念普及提供了必要的理性指引。“以理性为基础的社会主义核心价值认同的总体逻辑为，以利益认同为经济基础，以制度认同为政治保障，以价值认同为文化引领。”[5]普法作为增进社会主义核心价值观认同的重要方式，同样需要关注利益认同、制度认同和价值认同问题。现有的国家制定法侧重于立足经济社会现状进行制度规制。与此不同，法治理念则可以从经济社会发展角度进行价值引领。理性的社会主义核心价值观认同，启迪着多层面法治理念普及以理性为指导协调推进。

社会主义核心价值观通过国家制定法和法治理念的双重普及渠道，在制度和理念双重层面实现了大众化的目的。推进社会主义核心价值观大众化过程，实质上就是增强大众的价值观主体意识的过程。国家制定法以立法制度化方式承认大众的主体意识，成为核心价值观大众化的形式之一。与此不同，非制度化的法治理念不同于国家权力视角，以个体的生活习惯承认大众的主体意识，同样应当成为核心价值观大众化的重要形式。从实现主体意识的大众化路径现实距离角度讲，非制度化的法治理念比国家制度法与大众的距离更近，其增进社会核心价值观的主体意识的现实作用应更强。因此，社会主义核心价值观大众化过程尤其应当通过对大众生活习惯的法治理念普及进行有力推进。从普法转型角度讲，这是对制定法的政治化、行政化普法的重要补充，突出了法治习惯养成的常态化法治普及的现实意义。

另一方面，社会主义核心价值观通过法治理念普及渠道，克服舆情应对模式普法应急性的弊端，将古今中外的合理道德规制能量引入普法视野，形成以法治文化引领社会思潮的普法模式。社会主义核心价值观传播的实质是文化传播[6]，这与法治理念通过法治价值认同实现法治文化培育的路径不谋而合。尽管国家制定法也体现着当下国家法治文化发展现状，但文化传播有一定的历史延续性，这与国家制定法的时效性具有内在的紧张关系。从普法角度讲，在传统普法模式中，除了重要时点普法方式之外，舆论热点乃至舆情热点成为普法的重要关节点。从某种意义上讲，这种普法应时性特征是国家制定法的时效性在普法行为上的延伸体现。但如果我们摆脱社会问题切片化处理的视角限制，深度透视舆论发展的文化脉络，各种社会思潮才是社会热点问题出现的深层次文化根源。所以，克服舆情应对模式普法应急性的弊端，以法治文化引领社会思潮是亟需关注的普法重要问题。社会主义核心价值观主导多样化社会思潮的途径和方式，促使以更为广阔的视角审视法治文化，不应仅限于推进现行制定法体现的法治文化传播，对于能够合理应对各种社会思潮的法治文化也应当予以重视。进一步讲，与社会主义核心价值观相适应的法治理念，可以成为以社会化视角整合古今中外合理道德规制的重要载体，从而强化以法治文化引领社会思潮的现实性和可行性。

社会思潮作为群体性社会意识，是舆情发展、舆论发酵的重要思想根源。不同于舆情作为多种不同意见的简单集合，舆论是多数人形成的单种意见的集合。[7]（P18）在社会意识日益多元的情况下，能够在多数人中达成单种意见的共识，多种社会思潮共享的思维方式成为其中的关键。法治方式、法治理念应该承担了这样的作用。有学者指出，“虽然我们确定了社会主义核心价值观的内容，但却没有在制度和思维方式上落实这些价值的方法。”[8]其实，制度上落实社会主义核心价值观也以在思维方式上落实社会主义核心价值观为重要前提。相对而言，国家制定法侧重于在制度层面落实社会主义核心价值观，法治理念普及侧重在思维方式层面落实社会主义核心价值观。文化是制度确立并有效运行的根源，文化差异主要体现为思维方式的差异。因此，要以法治思维吸收古今中外法治文化精髓，以多重文化积淀丰富法治理念普及的实用内容，在增强制定法与法治理念粘合度的同时，充分发挥法治理念普及的法治文化引领、社会主义核心价值观引领文化的双重作用。[9]（P2）

综上，社会主义核心价值观通过法治理念普及的方式传播，克服了制定法传播的国家主导社会被动的模式，以个体化习惯养成视角丰富普法转型的社会意义；克服了法律运作的片段化弊端，以社会化发展的整体性视角丰富了社会思潮引领的普法社会作用。社会主义核心价值观在个体、社会等多层面作用，通过多种形式的法治理念普及推进普法转型发展。

二、社会主义核心价值观——党内法规普及的着力点

在国家、社会和公民个人等多层面，党内法规普及与社会主义核心价值观存在紧密的内在联系。

首先，在国家层面。多年普法经验显示，主体意识培育和行为习惯养成是普法的核心问题。“只有每个党员的主体地位得到尊重、主体价值得到实现、主体权利得到实现，才能充分发挥党员的民主权利对党内政治权力行使的规约与衡平。”[10]在现有法治框架内，党内民主对于规制权力的运作的现实意义更为突出。在事后救济、主体资格等方面不具有整体协调性的情况下，应当通过党内民主权利行使，有效培育党员主体意识。党内民主权利的参与性与使用的常态化成为增强党内法规普及效果的关键因素。从社会主义核心价值观国家层面的价值目标角度讲，实现国家民主的重要前提和保障是实现党内民主，从实质上讲，这是以实现政党法治化方式合理协调党权和国家权力的关系。以法治化思路推进党权和国家权力协调，离不开必要的政治沟通，政治沟通与民主治理息息相关[11]，政治沟通成为实现党内民主的重要途径。在党内法规纳入法治体系后，党内法规普及应当成为政治沟通的重要形式。因此，党内法规普及是达成社会主义核心价值国家层面建设目标的重要形式。这其实是以普法的沟通本质，诠释党内法规普及的社会主义核心价值观建设意义，而无论是哈贝马斯的法律商谈理论还是胡克的法律沟通理论，强调沟通的根本在于将法律的合理性建立在民主的基础上。这进一步说明，党内法规普及与社会主义核心价值观中民主价值认同具有内容的契合性。

其次，在社会层面。从社会主义核心价值观社会层面的价值理念讲，从严治党是法律神圣性、认同力与权威性的前提条件[12]，党内法规宣传成为强化法治价值社会认同的重要途径。不同于国家制定法的刚性约束，党内法规属于软法范围，党内约束或者说党员自觉遵守是党内法规执行力的重要基础。此种情形下，应当实现思想治党和制度治党同步推进，相应地党内法规宣传普及成为提高制度执行力的重要形式。由党的先进性和党的宗旨决定，党员应当模范带头尊法守法。调研证据也显示，多数受访者认同共产党员的道德水平高于一般群众，[13]（P102）党员自觉守法守规自然成为多数人的认同价值。党内法规宣传作为强化治党法治化的形式，通过强化社会主义核心价值观社会层面的法治价值，增进了社会法治的认同，推动社会法治的协调发展。更为重要的是，党内法规在约束党的领导人的同时也就约束了政府领导人[14]（P67），公务员中党员占有很高比例，所以党内法规宣传具有一定的行政法治作用。行政权力作为与公众打交道最多的公权力，党内法规宣传以对公务员行为规制为切入点，必然对法治政府和法治社会建设发挥切实的法治作用。申言之，与行政法律规制主要以行政主体或行政机关为对象、以行政法律关系为重要内容的片面化规制方式相比，党内法规以行政行为执行者为直接规制对象，采用行政过程的整体化规制视角，在加强规制针对性和提高规制格局的双向作用下，党内法规的政治认同较易转化为法治认同。所以，党内法规宣教能够弥补原有的行政法律宣教的不足，通过强化对法治政府的认同，增进社会法治的认同。

最后，在个人层面。尽管党内法规在人事管理、党政联合发文等问题上不仅适用于党内，但对于党员的纪律效应仍是党内法规的主要作用形式。从社会主义核心价值观个人层面价值讲，党内法规宣传通过对党员个体的约束，将传统文化中道德教化的有益成分引入行为规制，以依规治党和以德治党相结合的方式[15]（P73），促进爱国、敬业、诚信、友善的良好品质内化于心。东西方文化的交汇尤其以辩证法思维共识最为典型，马克思主义以黑格尔辩证法为内核，与中国传统文化的辩证智慧旨趣相投。作为马克思主义指导下的中国现代社会主导价值观，社会主义核心价值观同样需要融合传统文化中的有益成分，党内法规的软法特性与道德软约束机制存在巧妙的文化契合之处，为道德教化与法治宣传的融合提供了独具特色的切入点。比如，作为中国传统文化典型代表的儒家思想，十分强调道德自律，其中蕴含着丰富的内圣外王的修身论内容，在致力于成贤成圣的道德提升中，实现修身齐家治国平天下的伦理目标。[16]这与法治建设新时期将党内法规纳入普法范围，强化党内法规软法约束，通过提升党员干部的全面自律意识，以全面从严治党助推全面法治政府建设、助推法治国家建设的治理思路相近。党内法规对党员纪律效应的宣教，将人们对传统文化的认同转到社会主义核心价值观的认同上，成为中国传统文化在社会主义核心价值观建设中发挥文化心理基础作用的重要桥梁。更为重要的是，党员自律行为传递的自觉守法意识，能够在人民大众中产生积极的引导作用。毕竟使公民从被迫守法到自觉自愿守法是需要相当长时间的艰苦努力，实现不敢违法—不能违法—不愿违法—自觉守法需要公民对法治理念不断内化。[17]（P206-207）基于生活即是教育、言传不如身教的传统教育理念，党员的自觉守法行为有助于缩短公民从被迫守法到自觉守法的距离，从而发挥党员自觉守法意识的事半功倍的社会普法效果。

综上，国家、社会、个人层面的社会主义核心价值观念成为党内法规宣教的重要价值指引。如果说党性是党内法规宣教的内在依据，那么社会主义核心价值观就是党内法规宣教的外在指引。党内法规宣传成为推进全面从严治党的重要途径，为在新时代党建工作中落实社会主义核心价值观寻找到党内法规宣传的着力点。

三、社会主义核心价值观——整合发展普法方式的新途径

我国普法呈现为党政主导的中国特色司法行政活动，随着普法融入立法、执法、司法的普法社会化进程推进，合理确定普法中的国家行政范围和方式成为发挥普法效能的重要理论前提。国家行政在普法中发挥主导作用，根源于普法具有准公共产品属性。在司法行政资源有限的情况下，为了有效应对社会需求，平衡国家、社会和个体法治宣传教育需求，应当根据有限政府原则对法治宣传教育的形式及其内部比重进行合理权衡。

以行政法治视角审视普法，既要从普法活动的“传者”角度进行分析，也要立足于普法行为规制角度分析。普法宣传实质上是法治信息大众化传播的过程，应当兼顾社会主义核心价值观大众化传播的“受者”角度。社会主义核心价值观大众化传播系统由传者、受者、传播内容、传播媒介和传播环境五个要素构成。[18]（P51-53）以社会主义核心价值观审视普法方式问题，可以避免行政法治单独“传者”视角的限制，以社会化开阔视野审视法治信息的大众化传播问题。同时，在权衡法治传播诸要素过程中，需要通过合理诠释社会主义核心价值的价值理念，理性平衡诸种核心价值的占比，对大众化传播的问题进行妥善应对。从普法行为规制角度讲，这是在有关普法的法制不健全的情况下，以社会主义核心价值观指引行政法治原则运用，进而从宏观角度对普法方式进行科学定位和有效整合。

从微观角度讲，执法和司法渠道的普法方式应当被视为重点。正如有学者认为，“通过司法、执法的方法，也就是通过法律解释、法律论证和法律修辞的方法将社会主义核心价值观融入法治建设才是最重要的。”[19]通过解释、论证、修辞等法律方法将社会主义核心价值观融入法治建设，其实就是以普法的法治化方式将社会主义核心价值观融入法治建设。执法和司法活动的常态化带来的法律方法运用的常态化，使得社会主义核心价值观以常态化形式融入法治建设。社会主义核心价值观常态化融入法治建设的方式，为以法治方式整合各种普法方式提供了便利。从宏观和微观角度对普法方式进行界定和整合，提高了普法方式应用的现实性，在“谁执法谁普法”普法责任制确立的情况下，需要通过社会主义核心价值观对于分散化的普法方式进行中观整合。

一方面，通过社会主义核心价值观对点状分散化普法方式进行线性整合，实现普法方式“由点到线”的转变。根据普法责任制等相关制度规定，目前采取普法与执法捆绑处理的方式。但是普法中大执法概念的模糊性，以及行政执法体制自身存在的问题，导致推行“谁执法谁普法”做法可能产生普法分散化的弊端。在行政程序不健全的情况下，分散化普法由于监督不到位等原因，可能进一步削弱普法的现实效果。有效克服分散化普法弊端，需要从现行普法责任制的规制视角入手分析。从行政法原理角度观之，“谁执法谁普法”的做法，其实质依然是采取传统行政法规制的行政主体视角，只是通过执法普法的形式强化了行政程序理念。社会主义核心价值体系的人民主体性基础维度[20]（P205），能够为解决分散化普法提供必要的视角启示。人民是社会主义核心价值体系的主体，新时代普法行为规制应当采纳必要的行政相对人视角，从行政相对人在行政过程而不仅仅是行政程序中的权利行使的角度，进行普法方式的必要整合。比如，行政相对人完成企业设立，需要涉及工商、税务等多个部门与多个主体发生行政法律关系。伴随着“三证合一”“五证合一”的程序便捷化推进，相关执法的普法活动也应当以便利行政相对人为切入点，对于相关的执法活动进行联合普法，实现普法方式“由点到线”的转变。以行政相对人视角进行相关执法中普法活动的整合，可以提高相关行政程序的法治协调程度，更重要的是，这从根本上促进了执法中普法的法律阐释或解读的视角转换，一定程度上利于避免推卸责任模式的普法说理，促进着眼于服务行政相对人的有效普法沟通活动开展，这与社会主义核心价值观以人民为中心思想的精神动力特征具有深度契合性。

另外，“谁执法谁普法”的普法做法，还可能由于将普法设定为外部行政法律关系，从而忽视对公职人员作为重点普法人群的普法作用。对公职人员进行法治培训是提高“谁执法谁普法”现实普法水平的重要保证，也是积极利用以吏为师的优秀文化传统实现权力约束的重要法治途径。但是，目前有关公职人员法治培训的普法活动开展，存在包括党校、行政学院、干部管理学院、社会主义学院、法制办、普法办等多部门分工不清的现实问题。普法方式“由点到线”的转变，可以在相关部门之间合理协调匹配有关公职人员普法任务，对于提高公职人员普法效果具有重要作用。这是以社会化视角审视公职人员培训问题，避免了各自为政的部门化倾向，是社会主义核心价值观对公职人员价值观培育的升级版应用。

另一方面，通过社会主义核心价值观对线性或带状普法方式进行横向发展，实现普法方式“由线到面”的转变。社会主义核心价值观依托于社会主义核心价值体系，应该是核心价值体系的精神内核和根本原则，而不是社会主义核心价值体系的全面概括。由社会主义核心价值体系凝练为社会主义核心价值观，精炼表述有效地促进了社会主义核心价值观的大众化传播。[21]（P207）如同社会主义核心价值观是从社会主义核心价值体系中凝练出来一样，应当对普法内容进行有效组合和提炼，从而深化法治宣传教育的宣传效果和教育效果。如上所述，通过普法方式“由点到线”的转变克服普法分散化，由于相关普法内容进行了线性优化组合，普法方式的教育效果得以提升。但由于普法具有大众化传播的特点，执法中普法的法治信息个体化传播形式不免具有局限性。执法中普法在实现法治宣传教育的个体化教育目的基础上，应通过发挥法治宣传教育的宣传功能，促进社会化法治教育目的的实现。从普法方式角度讲，应实现对线性或带状普法方式的横向扩展，从而提高普法的社会教育效果。具体来讲，媒体公益普法就是实现个体化普法效果向社会化普法效果转化的重要横向普法拓展方式。从实质角度讲，这是借助正确的舆论评价促使人们从他律走向自律，社会舆论之所以能够产生强大的约束力，其原因在于利用了普遍存在的社会特殊心理机制。媒体公益普法能够对行业化或领域化的线性或带状普法方式实现横向拓展，关键在于其以现代传播渠道，通过法治信息传播激活人的社会性心理运行机制，从而实现普法宣传教育社会化的目的。

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