公务员激励失灵及其制度矫正

张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001）

自从组织产生以来，激励就是组织管理中的一项重要职能，在从传统人事管理发展到现代人力资源管理之后，激励的重要性更加彰显，而激励的核心就是建立有效的激励机制。“为政之道，莫先于用人”，充分调动公务员的工作积极性，建立完善的公务员激励机制，一直是我国公务员制度改革、构建现代公共部门人力资源体系的核心议题。然而，由于各种制度因素的掣肘，当前我国公务员激励机制还存在很多不完善的地方，降低了公务员工作的积极性和公共行政效率的提高。因此，有必要对当前我国公务员激励失灵的现象和原因进行深刻剖析，并在此基础上提出制度化的矫正对策，切实提高公务员工作的积极性和工作效能，不断推进中国特色公务员制度的完善。

一、激励：现代公共部门人力资源管理的核心议题

经济社会发展过程中劳动分工和交易的出现，推动了组织管理中激励的产生，组织提供必要“诱因”以满足成员的个人动机和需要，成为组织生存发展的基本条件。同时，随着组织生存环境日益复杂和市场竞争日趋激烈，人力资源愈发成为组织持续发展的首要资源，激励也由此成为现代人力资源管理的重要内容，这在公共部门人力资源管理中同样如此。公务员作为治国理政的主体和骨干力量，其基本职责就是为公众提供优质高效的公共服务，其工作成效决定着政府治理水平的高低。因此，通过满足公务员的正当需求以调动其工作的积极性，增强其责任感、归属感，进而提升公共部门的工作效能，是公共部门人力资源管理的基本目标，而实现该目标的重要手段就是构建科学、合理的公务员激励机制。随着政治民主化、利益差异化、价值多元化的加速发展，公务员作为独特的一类社会群体，其对职业发展、权益保障、组织承诺等要求不断提高，如何对其进行有效激励成为现代公共部门人力资源管理的核心议题。

所谓激励，是指在一定环境下，组织结合自身特点进行有效的制度设计，激发组织成员动机，使组织成员朝着实现组织目标努力的行为。激励机制是组织引导成员的价值观念和行为方式以激发组织成员主观能动性、实现组织目标的一系列制度的总和。公务员激励机制就是公共部门为实现公共目标，通过引导和规范公务员价值理念和行为方式，以调动公务员工作积极性、提高工作成效的一系列制度性措施，主要包括薪酬制度、晋升制度、考核制度、监督制度、培训制度等。公务员作为个体追求利益的“经济人”属性和公务员职业特性的公共属性，决定了公务员激励机制不仅关系到公务员个人利益进而影响其工作满意度，而且会影响公务员行使公共权力的行为进而关系到公共目标的实现。因此，公务员激励机制是公务员管理的重要制度安排，构建符合现代公共部门人力资源管理发展要求的公务员激励机制，具有极其重要的现实意义。

二、激励失灵：公务员激励机制的困境分析

激励最先在私营部门管理中受到重视和运用，私营部门拥有更加完善的激励机制，取得了更好的激励效果。由于公私部门激励的异质性以及公共部门对激励的不重视等因素，公务员激励存在一定程度的失灵。所谓公务员激励失灵，指公共部门尽管建立了激励制度，但并没有取得理想的激励效果或实现激励目标的现象。斯图亚特·缪勒甚至对此批评到：“公共官僚部门是以外部对效率的控制无力和内部对激励的无效为特征的。”当前我国公务员激励机制的基本框架已经形成，特别是2006年实施的《中华人民共和国公务员法》使公务员激励机制迈入了法制化轨道，但公务员激励机制并没有完全发挥其应有的作用，实践中公务员庸政、懒政、怠政以及腐败现象不同程度地存在，出现了公务员招考的“公务员热”和公务员人才流失的“公务员冷”的“围城效应”。

（一）逆淘汰：不合理的薪酬制度设计导致公务员的“逆向选择”

激励方式按照表现形态可以划分为物质激励、精神激励和晋升激励，其中薪酬作为“雇佣关系中一方所得到的各种货币收入及各种具体服务和福利”[1]（P123），是物质激励最主要的方式，也是激励的最直接动力。公务员薪酬是依据公务员的知识、技能、职责等付给的报酬（广义上由工资、津贴和福利等组成，狭义上仅指工资），它是公务员的基本生活保障，也是评判公务员个人价值和社会价值实现的重要标准。“经济人”假设理论认为，人都是追求自身利益最大化的动物，其工作目的是为了获得一定的经济报酬以在最大限度上满足自身经济利益。尽管公务员的职业特性决定了公务员具有一定的政治诉求和公共属性，但这并不能改变公务员个体的“经济人”属性，其仍然具有追求个人经济利益的基本需求和行为取向。正如加里·S·贝克尔所言：“政客也罢、商人也好，利己主义也好、利他主义也好，各种人的各种活动的目的只有一个，那就是追求效用最大，而不管这些人的职业和这些人的活动是否具有商业性质。”[2]（47-53）因此，薪酬作为物质激励最重要的一种形式，也是激发公务员工作积极性的最直接因素。

虽然国家人力资源和社会保障部对一些媒体报道的公务员群体出现离职潮现象进行了否认，指出虽然有的单位确实出现了部分公务员辞去公职的现象，但基本上都属于正常的人员流动。其实，公务员离职的重要原因就在于当前我国公务员薪酬制度存在很多不合理之处，使得优秀人才的价值得不到合理回报，出现了公务员精英人才流失的“逆淘汰”现象。具体来讲，公务员薪酬制度不合理主要表现为：（1）薪酬总体偏低。伴随经济社会发展，我国公务员薪酬经历了数次增加，已经达到了各行业中等水平，但目前公务员薪酬体系仍然孤立于市场分配体系之外，带有浓厚的计划经济色彩，公务员薪酬稳定有余而绝对值不高，且缺乏动态调整。（2）薪酬结构失调。现行公务员薪酬制度实行职务与级别相结合的职级工资制，但其结构并不合理，主要表现是职务工资比重较大，而基础工资和工龄工资比重较小，加剧了部分公务员崇尚晋升的“官本位”现象。（3）薪酬缺乏弹性。合理的薪酬除了反映工作性质变化及工作环境外，还应具备一定的弹性空间。受制于既定的法律政策，我国公务员工资极差较小，不能反映工作内容、应担风险等差别，特别是绩效薪酬仍然根据级别确定，平均主义色彩较浓，不能很好地体现绩效导向，“能升不能降、能增不能减”，存在薪酬结构固化现象。（4）薪酬公平性不足。从纵向上看，级别工资制强调等级至上，不同职位薪酬上调幅度差异过大，导致低层级公务员心理失衡，产生相对剥夺感；从横向上看，同级别薪酬不能较好地反映公务员内部岗位间相对价值，特别是基本工资占比较少、津补贴占比过大，而津补贴标准取决于地方财政和部门财务状况，国家既没有统一的地区和岗位津贴补贴实施办法，又缺乏对津补贴有效的约束和调控，导致地区、部门间收入差距过大。

（二）“官本位”泛化：对晋升的过度追求导致公务员晋升“独木桥”之困

“尚贤者，政之本也”，在薪酬激励有限的情况下对公务员激励效用最大的就是晋升。晋升主要是提升公务员的职位等级或工资级别，它是公务员职业生涯向上发展的重要途径。晋升激励兼具物质激励和精神激励的双重作用，不但可以增加公务员的薪酬和福利，满足公务员生理需要和安全需要，还能使公务员拥有更大职权并扩大责任范围，获得更高的社会地位，满足公务员尊重和自我实现的需要，从而最大限度地调动公务员工作的积极性。因此，晋升是最有力的激励源，科学完善的晋升机制是有效释放公共部门用人机制活力的重要保障，尤其是官僚制下等级制的组织结构，使得晋升往往被视作公务员激励的最重要手段，甚至是唯一手段。

然而，现实中公务员晋升空间非常有限，只有少数公务员能够晋升到高一级职务，即便非常优秀的公务员也可能无法得到晋升，这在当前公共部门结构扁平化、中层管理职位数量减少的趋势下更为严重，特别是金字塔型的官僚制组织结构决定了职位越高，岗位越少。例如，当前我国公务员职务体系共分为27个级别，其中，领导职务分为10个层级，综合管理类的非领导职务分为8个层级，级别越低，公务员人数越多。如果按照2008年施行的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》，从办事员晋升到“正科”正常需要8年，而从科员晋升到“正厅”则大约需要25年。尽管《公务员法》设立了职务晋升与职级晋升并重的“双梯制”，旨在拓宽晋升渠道，使公务员在职务无法晋升时通过职级晋升提高待遇，以减小职务晋升压力，但多数公务员仍然只看重职务晋升，导致公务员职务晋升的强烈需求与晋升职位供给严重短缺的矛盾，形成了“千军万马挤官道”的“独木桥”现象。职务晋升空间狭窄加剧了部分公务员的“官本位”意识，以官职、官阶高低作为衡量自己和他人社会地位和人生价值的标尺，甚至背离职业操守，将“当大官”作为职业发展的最高追求。“官本位”泛化会产生严重的不良后果：一方面降低了能力较强而又晋升无望的公务员的工作积极性；另一方面职位的稀缺使得职位晋升成为寻租对象，产生“买官卖官”的晋升腐败。

（三）庸官懒政：考核制度不科学导致公务员管理的“软约束”

公务员薪酬、晋升、奖励应与工作绩效挂钩，而工作绩效高低需要通过考核进行衡量。考核是对公务员工作绩效高低进行客观评价的基本方法，是公务员激励的前提和基础。由于作为考核对象的公务员会根据自身所处的工作环境和职位晋升可能性采取相应行为，因而公务员激励效果与考核制度存在高度关联。公务员考核制度是指公共部门依据相关法律法规，对公务员的思想道德、工作态度、业务能力和工作实绩等进行考核，并将考核结果作为公务员奖惩、晋升、培训、辞退等依据的制度，其主要包含考核项目、考核标准、考核方法、考核程序等内容。科学完善的考核制度是释放公务员工作活力的重要保障，然而由于公共部门的目标模糊性、任务多样性和收益外部性等特征，使得公务员绩效不易衡量，对其考核存在固有困难。由于考核制度不科学，考核不能体现公务员实际绩效，导致公务员管理的“软约束”，工作不力的公务员不能受到惩罚，而实绩突出的公务员因得不到褒奖而降低了工作积极性，从而引发“庸官懒政”现象。

具体来讲，当前公务员考核制度的不科学主要表现为：（1）考核内容和标准模糊。《公务员法》规定“国家公务员考核内容包括德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，考核内容全面但不具体，缺乏可操作性。另外，考核内容缺乏量化标准，且多数部门未制定出针对不同部门、职务的考核指标体系，用“千人一表”来考核所有部门和职务，考核效度较差。（2）考核主体单一。当前公务员考核主要采取自上而下的单向评估模式，即考核由上级评定，考核信息比较封闭，评估主体与评估客体之间缺乏有效沟通。同时，评估主体一般由部门领导、人事部门、公务员代表三方组成，而作为接受服务的公众很少参与考核过程，导致部分公务员惟上不惟下。（3）考核方法简单。考核方法是实现考核结果客观性的前提，但当前考核方法过于简单和粗放，重定性轻定量，考核更多地依赖于主观评价，领导印象甚至比工作实绩更重要，考核在某种程度上成为领导平衡利益的工具。（4）考核结果形式化。《公务员法》规定公务员考核分为平时考核和定期考核，定期考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。但从实际情况来看，平时考核基本上没有执行，定期考核则流于形式，考核结果基本上没有“不称职”或“基本称职”，“优秀”等次往往不是按照工作实绩而是采取“轮流制”，考核成为例行公事的“走过场”，考核结果没有与薪酬、晋升、奖励等方面有机结合，使得考核无法起到奖勤罚懒、奖优罚劣的作用。

（四）不求有功但求无过：以控制为导向的职业生涯管理导致部分公务员“为官不为”

当前，我国公共部门对公务员的职业生涯管理以控制为导向，导致部分公务员工作自主性和主动性丧失，出现不求有功但求无过的“为官不为”现象。以控制为导向的公务员职业生涯管理主要表现为：（1）以事为中心的人事管理。长期以来，公务员管理沿袭传统人事管理思想，以事为中心，强调组织权威和个人服从，不注重公务员个人需要和发展，对激发公务员内在积极性重视不够，公务员主体性地位尚未得到确立，甚至被看作是完成任务的工具。（2）等级森严的官僚体制。公共部门依据官僚制建立，呈现“金字塔”式的组织结构，公务员职业发展通道单一，职业晋升空间狭窄，且越往塔尖上层，可晋升职位越稀少。（3）僵化的流动机制。流动性是人力资源的基本特征，但我国公共部门一直对公务员流动持保守态度，由此形成了僵化的流动机制：横向流动缺乏合理的进出规则，纵向流动缺乏合理的升迁规则。流动机制僵化使得公务员的职位常任制变成了职位终身制，无法形成“能上能下”的激励机制。（4）公务员的职业特性。相比于私营部门，公务员职业具有更强的稳定性，但是这种稳定性是把“双刃剑”。公务员一旦工作失职，往往意味着仕途或政治生涯的终结。戴维·奥斯本对此现象解释说：“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向。你取得了九十九个成功也没有人注意，但只要犯一个错误你就完蛋了。”[3]（P22）这种职业特性导致部分公务员产生“无过便是功”的思想，工作中宁可没有实绩也不可犯错误。

（五）腐败频发：委托-代理问题产生的信息不对称导致的“监督难题”

按照委托-代理理论的观点，公共部门和公务员实际上构成了一种委托-代理关系，即公共部门是委托人，公务员是代理人。为了确保作为代理人的公务员完成给定的各项工作，来自委托人即公共部门的直接或间接监督就变得非常重要。因此，监督激励也是公务员激励的一种重要形式，并能够起到保障激励有效的作用。具体来讲，监督激励会对公务员行为产生如下影响：一是监督作为一种信息收集和处理机制，能够准确地获取公务员工作不力、寻租腐败等方面的行为信息；二是监督能够对公务员行为产生直接压力，提高公务员为获得某些收益而努力工作的程度。然而，依据委托-代理理论，委托人和代理人之间存在严重的信息不对称，代理人的行为难以被观察且对其监督成本过高，由此产生了委托人对代理人的监督难题，这在公务员监督激励中亦是如此。由于公共部门自身的功能定位、价值取向和组织运作等政治性特点，其产出的难以度量性、信息的不可获得性以及目标的模糊性和多样性，决定了对公务员进行有效监督的困难。正是因为委托-代理问题产生的信息不对称导致的“监督难题”，使得当前公务员腐败现象频发。2017年10月十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告中就指出：“十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接收信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。”

三、制度矫正：公务员激励机制的优化设计

公务员激励失灵现象的存在，与其内在的激励机制设置缺陷有着直接关联。因此，克服公务员激励失灵现象，就要针对当前公务员激励机制中存在的问题进行矫正，建立体现科学管理原则、符合中国国情的公务员激励机制。

（一）建立与社会主义市场经济相适应的薪酬激励机制，避免公务员精英流失的“逆淘汰”现象

由于当前公务员薪酬制度已经相对稳固，调整空间比较有限，当务之急是建立与社会主义市场经济相适应的薪酬激励机制，使公务员队伍真正留住优秀人才，避免公务员精英流失的“逆淘汰”现象。一是建立正常的工资水平增长机制，使公务员工资一方面能够根据经济社会发展进行动态调整，另一方面能够根据工作实绩、职位变动、工龄增加等因素进行相应调整。二是设置合理的薪酬结构，将公务员薪酬划分为职位薪资、能力薪资和绩效薪资，使公务员薪酬更多地体现公务员的工作性质、责任轻重及任务难易。三是完善现行的职务分类和岗位评价体系，根据岗位性质、职责和任务不同确定工资标准，合理拉开职务工资和级别工资的档次差距。四是规范津补贴制度，将现行各种津补贴纳入基本工资之中，加大基础工资和工龄工资所占比例，减少工资外津补贴发放的随意性，将公务员薪酬纳入法制化轨道，实现薪酬货币化、显性化和规范化。

（二）设计合理的晋升激励机制，缓解公务员晋升的“独木桥”困境

针对当前公务员晋升中存在的“独木桥”现象，必须设计合理的职务晋升激励机制。一是在思想上倡导理性的晋升观念。通过思想政治教育、职业道德教育、法治教育等形式，引导公务员树立公仆意识、服务精神，真正祛除“官本位”思想，正确看待职务晋升与自身发展的关系。二是进一步拓宽晋升渠道。在当前职务晋升空间逼仄、职务晋升难度极大的情势下，一个行之有效的办法就是增加职级空间，即在职位不变的情况下，增加同一职务的级别层次，通过级别增加和相应薪酬的增加调动公务员工作积极性。三是健全竞争上岗与公开选拔机制。《党政领导干部选拔任用工作条例》初步建立了竞争上岗和公开选拔机制，为落实该机制，需要摒弃不良用人观念，跳出论资排辈的藩篱，破除逐级晋升的限制，重视能力而不是资历，增强职务晋升过程的透明性，使能力突出、政绩优异的公务员能够通过公平竞争的渠道获得晋升，真正实现“能者上、庸者下、平者让”的用人局面。

（三）完善科学的绩效考核体系，实现公务员管理的“硬约束”

针对当前考核制度不科学导致的公务员管理“软约束”问题，应通过完善科学的绩效考核体系实现公务员管理的“硬约束”，避免出现“庸官懒政”现象。一是实现公务员考核方法多元化。考核结果的有效性与考核方法的科学性直接相关，针对当前考核方法单一的问题，应建立多元化的考核方法，坚持定性考核与定量考核、平时考核与年终考核、领导考核与群众考核相结合，引入现代人力资源测评方法，扩大考核主体范围和公众参与程度，推动考核公开化。二是构建量化和弹性化的考核指标体系。针对当前考核标准模糊的问题，应健全绩效考核标准，制定可考核的岗位描述，完善职位分类制度。在此基础上，建立可以量化、权重合理、具有可操作性的考核指标体系，将德、能、勤、绩、廉等考核内容尽可能地细化、量化。同时，在考核指标设置中体现出岗位类别和工作性质的差异，加强对基于不同岗位分类设定的个性指标、特色工作开展等情况的考核，实现从“均码考核”向“量体考核”的转变[4]。三是严格履行考核程序。根据公务员考核实施细则，认真履行考核各项环节，建立考核环节责任人制度，避免考核“走过场”的形式主义。四是注重考核结果的实际运用。考核结果的实际运用是考核的价值所在，否则考核就是形式主义。因此，考核结果要与公务员薪酬、晋升、奖惩、培训等挂钩，并加强对考核结果运用的监督，使考核结果“实用化”，避免“考而不用”。

（四）探索有效的软性激励机制，增强公务员激励的人性化色彩

公务员既需要薪酬增加、职位晋升、外部监督等比较直接、见效快的“硬性激励”，也需要能够产生潜移默化作用的文化心理、道德熏陶、自我约束等方面的“软性激励”，这就要从满足公务员自尊、情感、荣誉、成就等内在激励要素出发，探索具有灵活性、内在化、人性化的软性激励机制。一是加强职业道德教育。应通过任职培训、政治学习等途径，加强职业道德教育，使公务员摒弃“官本位”意识，树立正确的行政权力观，恪守职业道德规范，增强公共服务热情。二是制定心理契约。心理契约是公共部门与公务员之间隐含的、未公开说明的相互期望的总和，这种具有内隐特性的心理契约不仅会对公务员行为发挥自我监督作用，更能从内心世界影响公务员工作状态。具体做法是：公共部门和公务员个人通过协商，根据公务员个人能力和需要以及公共部门对职位的要求，订立将目标细化并能够动态调整的心理契约，以心理契约规定对公务员进行评价和奖惩。三是指导职业生涯规划。根据公务员个人的价值观、气质类型、性格特征以及专业能力，借助一定的科学测评手段，使公务员能够有清晰的职业定位和明确的职业目标，从而做出符合自身特点和能力的职业生涯发展规划。四是关心公务员家属。在公务员激励中可以引入员工帮助计划（EAP），即员工心理援助项目和全员心理管理技术，组织通过提供专业指导、咨询和培训，帮助公务员及其家庭成员解决心理和行为问题，增强其归属感。五是营造协作与参与的行政文化。公共部门也要加强团队建设，建立团体协作机制。同时，完善公务员参与公共决策渠道，提高公务员参与公共决策程度。

（五）加强监督激励的作用，营造风清气正的政治生态

针对当前委托-代理问题产生的信息不对称导致的监督难题，有必要加强以监督为核心的负激励机制，其既可以纠正公务员“不求有功、但求无过”的消极心理，避免“庸官懒政”现象的出现，也可以避免公务员的腐败行为，从而营造风清气正的政治生态。为此，需要加强对公务员的内外部监督，包括权力制衡、政党监督、民众监督、舆论监督等外部监督，以及上下级之间、公务员之间的内部监督等。同时，加强问责、引咎辞职等制度建设，建立起多中心、多元化的监督体系，使公务员的失职、渎职等不良行为得到有效约束和监督。

[1][美]乔治·T.米尔科维奇，等.薪酬管理[M].成得礼，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[2][美]加里·S.贝克尔.人类行为的经济分析[M].王业宇，等，译.上海：上海三联书店，1995.

[3][美]戴维·奥斯本，等.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，1996.

[4]井凯笛.以绩效考核破解公务员“围城效应”难题[J].领导科学，2015（10）（上）.