基层干部的职业发展与政治生态营造

2018-03-28田雄

长白学刊 2018年4期

田雄

（陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西西安 710119）

一、文献述评及问题提出

近年来，从乡镇普通科员到国家部委厅级领导干部辞职的现象，遍及京、沪、粤、苏、川等多个地区，有媒体甚至称之为公务员“辞职潮”[1]。相对于政府官员总体数量，尽管辞职的只是少数[2]，但在“官本位”思想较浓的中国，个体之所以放弃国家公务员身份，其背后必然有复杂的诱因。

具体而言，官僚组织中个体的“一般动机”包括权力、货币收入、威望、便利和安全等五个自利动机，以及个人忠诚、使命感责任感、为良好的工作绩效而自豪和渴望服务于公共利益等四个潜在利他目标。在公共或私人角色中，他们是理性的效用最大化者，他们把扣除成本后的收益最优化[3]，而这种收益不只是货币收入，还有“不受偶然与任意独断等因素所左右的升迁机会”[4]（P37）。为克服“经济人”假设的局限，科尔曼把理性选择研究引入社会学理论，一是扩大合理性与效益两个基本概念，即将“经济人”的合理性扩大为“理性人”的合理性；二是把理性选择行为放到社会系统中考察，其在复杂的社会系统中必须面临各种社会关系的制约。可见，“理性人”内涵实质上就是社会人，他们不仅追求经济利益最大化，而且顾及权力、地位、声望、信任和评价等“非经济因素”，这些也是他们追求利益最大化的目标和内容[5]。处于政治生态变化中的官员自然具有职业身份的社会人和公民身份的理性经济人的双重性[6]。他们作为国家政权代理人，在政策执行中需要付出一定的时间、精力履行职责，最终获得经济收入、社会赞同和实现自身价值等目标。而官僚组织作为个体的委托人和依附对象，则给予个体相应的激励，使其作为连接国家与社会之间的纽带，忠实履行职责，为国家巩固统治根基，为民众提供公共服务。

因此，官僚组织与其他组织一样，处于其中的个体职位晋升意味着物质和非物质的报酬（收入、权利、赞誉、声望、自由）也会相应提高[7]。如果个体退出组织，这些报酬将无法获得，组织运转也将受到影响。但在实际中，基层官僚组织中的个体晋升并非“晋升锦标赛”模型所能解释[8]。科级领导干部晋升背后有着更多的不易测量的、不外显的“潜规则”在发挥作用[9]。换言之，“派系关系、政治背景、社会网络”等后台因素往往左右基层政府官员的晋升[10]。事实上，尽管国家体制下的精英阶层的再生产规模和阶层固化的程度都是有限的，家庭背景等因素对青年成为精英的作用不是无限制扩大的，但家庭背景对青年职位获得的基础性作用显而易见。总之，上述研究表明，非正式关系与基层官僚组织结构长期深度互构，形成了由正式表层结构与非正式潜层结构相结合的二元性结构[11]。其中，表层结构具有形式的合理性与合法性，但相关的规则制度并不总是能发挥作用，官僚组织实际运行的规则与正式的规则不完全对等。尤其是在组织底层，人口流动范围较小，关系、人情等特殊主义规则仍在组织运行中发挥着不可忽视的作用，处于其中的个体必然受其影响。问题是个体在多元动机追求过程中与官僚组织之间呈现什么样的关系？影响因素是什么？基于此，笔者通过聚焦基层官僚组织中的普通个体，对个体与组织的互动过程进行分析，从中管窥他们与科层组织或冲突、或协调、或终止的互动过程及其影响因素，把国家治理的宏大主题与基层治理中的个体相结合，具有一定的现实意义。

二、案例选择及基本情况①

基于个案研究的实质是通过对某个（或几个）案例的研究来达到对某一类现象的认识，而不是达到对一个总体的认识[12]。因此，个案选择最重要的是确保访谈内容真实可靠，达到信度效度的高度统一，如此才能从少数的个案中展现个体与组织之间复杂而深刻的关联。基于此，笔者在选择访谈对象时，着重考虑以下两个因素：一是谁能成为访谈对象？笔者借助日常工作中建立的私人关系，在身份公开的前提下，倾听他们个人的陈述。二是访谈对象有哪些类型？相对于数量庞大的官僚个体，本文仅选择村、镇、县级机关三级的5名公务员②，他们有刚进入公务员队伍的，也有近20年公务员身份辞职后重新择业的。本文的访谈对象来自长三角的江县，该县系全国百强县之一，人口近100万。其中，全县公务员3000余人，副科级以上干部近900人，县乡党政机关事业人员3300余人③。五个案例基本情况如下：

文静，2009年本科毕业后任大学生村官，2010年当选村支部书记，2013年二次当选。2015年定向招录为省委组织部选调生，进入公务员序列。

倪雨，2009年本科毕业任大学生村官，2011年考取乡镇公务员，先后在镇党政办和项目办工作，2013年驻外招商。

季陈，2008年本科毕业，现任镇党政办主任和团委书记，2010年被列为后备干部。

马凡，2008年研究生毕业于中科院某研究所，被作为全县紧缺专业人才引进到县环保局工作，后被提拔为镇党委委员，成为乡镇副科级领导干部。

第二，通过立法，规范科学研究或者科技产品的应用与转化。为了规范科技产品的应用与转化，各国均会制定一定的法律，防止违法或者影响人类健康与安全的科技产品在市面上流通。比如，《中华人民共和国药品管理法》就是为了规范药品的研发和使用的法律，对于药品类的科技行为具有规范作用。

毛毅，在乡镇工作12年后，2011年任县发改局财经股股长，在他的参与下，县内某企业成功上市。2014年辞职后到某企业任副总，成为中共十八大后全县首个辞职的公务员。

五名访谈对象虽然只是众多基层干部中的极少部分，但三四十岁的他们正逐渐成为基层干部的中坚力量。笔者作为长期的参与观察者，借助访谈对象个体叙事并结合自身的长期观察，使观察和访谈能相互印证，形成由内而外的讲述和由外而内的观察，分析个体与科层组织的融合、冲突，探究个体行动选择的因与果，最终尝试理解基层官僚组织中个体缘何选择留守或者退出，进而找出建设良好基层政治生态的对策。

三、基层官僚组织中的个体叙事

典型的科层制模型蕴含着三大基本假设：完全理性、一元制权力支配和中立人行动假设[13]。而在实践中，面对既有的科层组织结构，理性个体以自身实践来认知、判断并作出相应的策略性行动。在社会分工日益专业化和精细化的背景下，具有多元需求的个体通过多重程序成为官僚组织中的一员，本身会有多种期待。个体与组织的交换媒介包括付出的时间、知识和专业技能，以此获得组织提供的工资报酬、职业声誉和社会地位等。社会期望分为三种类型：一般期望，如事业中的收入，家庭中的情感支持；特殊期望，如某些渴望得到他人的建议；比较期望，是指人们期望在社会交往中实现的利润，也就是他们的报酬减去成本[14]（P227）。实际上，布劳所说的三种期望可分为经济期望、社会期望和政治期望，经济期望是满足个体生存的工资等物质报酬；社会期望是个体作为社会成员，希望获得义务、奉献和赞许；而政治期望则是个体希望在组织内获得职务晋升所带来的社会地位和个人抱负实现的机会增多等。在个体的政治期望中，基于官僚组织的政治属性和“金字塔”结构，领导岗位作为稀缺性资源，意味着附有更高的社会声望、权力地位和物质报酬等。这就提出一个关键问题，在成员数量较大而又非理性的官僚组织中，处于底层的个体究竟如何认识这种政治期望。

（一）步入官僚组织的动力：付出与期待

2016年7月，文静村支书的第二个任期即将届满，期间她一直想考公务员，但因平时忙于工作，无暇备考。在全国已有公务员辞职的现象时，她却有着自己的想法：“老支书的弟弟私挖农田给砖窑取土，挖的鱼塘水质出了问题要排水。因为要经过其他9户人家的鱼塘，他要求村干部让这9户同意。他经常去找镇领导，还打县里的热线电话反映问题。镇上到村里来，还是没办法。农村这种事情太多了，我已经坚持了这么多年，担任两届村支书，吃了这么多苦，总以为前面会有一堆钻石，当我退出时，又担心钻石是会有的，因为再坚持一下本来可以拿到，但又不知道是否真有。”（电话访谈：2014-08-08）2015年，在选调生的定向招录中，文静以大学生村官任村主要干部的身份顺利考取，终于如愿以偿。

（二）谋划退出官僚组织的彷徨：无助和迷茫

与文静不同，马凡从中科院研究生成为乡镇副科职领导，让许多基层干部羡慕，但她面临各种压力，认为自己并不适合目前的工作。她说：“我现在分管两个办公室，党建和社会事业办公室。事情很多，现在就担心安全事故，基层工作很难做，突击性的事情多。还有引税、招商引资、秸秆禁烧。和县级机关不同，他们只负责一样事就行了。国家所有的工作最后都压到镇上，乡镇再没有压的空间。镇上和分工联系的村里人非正常死亡我也要去处理，有一年我就处理了三起。如果学校出现饮食安全就是大事，所以我经常要去。我现在感到很疲惫，我想转行，读在职博士，但是我联系了好几个学校，老师都说难度很大。一般高校都要求在5年内发过文章，我工作已经快7年了，现在也不知道将来是不是要做研究。有时想想，人这一辈子，好多事都是冥冥注定的。自己太年轻，做选择也不成熟。原来无牵无挂，现在选择余地不大，就没办法了。我现在还有小孩，我只能在省内，范围小，选择余地就不大。”（2015-04-07）马凡想通过其他方式摆脱乡镇工作，但受到年龄、家庭的主观因素和高校招收博士政策变化的客观影响，显然，打算辞去公务员身份面临重重障碍。

（三）毅然退出：想干事与干事难

在县发改局中层岗位上辞职的毛毅，先后在村、镇和县级机关工作了近20年，虽然他工作经验丰富，历经多岗位锻炼，但年近40岁仍是一名普通科员。辞职一年后，他谈到：“如果你在体制内干，有想法，想干一些事情，但干不成，这就很痛苦。体制内岗位能一眼看到这一辈子最后是什么样子，这是很可怕的。我之所以离开，我当时接触了很多企业，企业对我也了解。一个人如果有财富的想法，在政府里面干，那是很危险的。我辞职也并不是为了财富，但财富是一个人的价值体现。在企业可以和财富共同增长，在政府就不一样了。许多人也很想离开，但离开的很少。大部分人就像温水煮青蛙，很犹豫，也很纠结。其实时间也是成本，越往后，人到40岁，上有老，下有小，选择的空间就很小了。”（2015-10-17）毛毅因自身工作经历和岗位与企业有较高的匹配性，他最终选择辞职，在企业获得了较高的职务和收入，自身价值得到了体现。

（四）官僚组织内的继续留守：等待可能

虽然基层部分工作内容和政治生态如毛毅所说的“想干事干不了事”，但面对自身综合条件，绝大部分人并非如他一样毅然辞职，只能选择继续留守。虽然他们时常说这样的工作一眼就能看到头，“让人感觉很恐怖”，但有很多衡量和顾虑。已是五年后备干部的季陈说：“我们现在还不如那些读了大专或者中专的可以放得开，不用干了回家照样干。我现在感觉就是有种‘鸡肋心理’，食之无味，弃之可惜。离领导近了，还经常挨骂。现在辞职一是要有勇气，二是在外面有能力。现在我们到外面去不适应了，人家谁要我们？”（2015-10-23）

四、对官僚组织报酬期望落空的个体归因

理想状态下，个体在官僚组织内通过付出时间、精力和知识完成目标任务最终获得报酬期望，这是确保组织稳定和个体价值实现的重要途径，但实际未必如此。如果个体的组织期望未能实现，可能就会出现形式上的继续互动或干脆终止。从前述个体叙事中可以看出，他们期待的组织报酬并未完全如愿，二者的不相适应存在多重因素。组织中的个体既有上级下压的各种任务，在政策执行中还要受到科层组织内的庇护主义、非正式制度运作的羁绊，以及普通民众的各种策略性抵制。基层干部如同在“三明治”工作环境中，处于被裹挟和夹击的状态，他们的行动受官僚组织中人际关系和机制的结构性力量所制约。因此，完成工作任务未必会得到上级和民众的理解与支持，个体也未必能获得应有的报酬。马凡说：“这个地方太小了，裙带关系就重了。所以不敢说话，瞻前顾后，不小心就得罪人。”因为工作中的“工作关系私人化和私人关系工作化”的影响，使马凡的工作态度也明显发生了变化。“外面看着干部挺好，我感觉很累，心理压力很大。你有责任心的话，事情就做不完。当然，你糊（弄）也没人来找你。”（2015-04-07）

官僚组织中多重关系所形成的结构性力量对他们形成了无形的压力和约束。此外，基层干部还会把体制之外与自己有共同学习和生活经历的同龄群体作为参照，而后者较高的物质报酬和工作状态对比使他们更加失落。显然，因年龄和机遇原因，马凡难以再次站在与同学同样的起点。而对于尚未迈入领导干部序列的其他基层干部，绝大部分已没有年龄、机遇和专业知识的优势，也就把希望寄托于实现政治期望上。毛毅很有感触地说：“我辞职时领导给我说，留下的话，一到两年解决我的副科职。其实之前也说过，可能性不大，领导说的能信吗？再说我公务员都要辞了，我无所谓了。2000年初，那时招商引资假招商（我这话在县领导那里也敢讲），要的是数字和政绩，招商的最后都成了副科级干部了，出事的也不少……我们单位这么多年没提拔一个，提拔的基本都是‘四大办’和组纪宣的④。”（2015-10-18）

“相对剥夺”这种现象被认为是集体边际效用递减原理。即在一个集体中，某种社会报酬被分配的越多，它的相对意义就下降[14]（P246）。其中，集体所有成员都有报酬分配，只是多少不同，因而，获得较少的才会产生相对剥夺感。而在官僚组织金字塔结构中，能被提拔的只是极少数。政治报酬分配要么有，要么没有。县域官僚组织内部的血缘、地缘等非正式关系在外界看来一清二楚，有些人恰恰利用这些关系就可以获得政治报酬。这些关系并不只是家庭因素，还有个人后天积累的工作关系，如县“四大办”工作人员，他们直接为县领导服务，而其他部门没有这样的优势。因此，基层能晋升的干部很少，而绝大部分人直至退休都是科员。没晋升的尽管是多数，但他们并不会形成比上不足比下有余的心理，而是更关注那些提拔的少数。访谈对象也是如此，很少提及经济性报酬，更多地是对政治的期望。

霍曼斯认为，人们期望报酬与投入正相关，如果他人的报酬超过自己，只要那些人的投入相应地高于自己的投入，他们也不会认真地反对[15]。布劳认为霍曼斯所阐释的报酬的正义原理的一个重要命题就是：“分配正义的规则不能实现对一个人越是不利，他越可能表现出我们称之为愤怒的情感行为。”[14]（P242-243）显然，布劳的“公平交换”与霍曼斯的“分配正义原则”有着共同的理念，即多劳理应多得。而在部分基层官僚组织的政治生态中，毛毅、季陈作为县政府经济部门的骨干或乡镇后备干部，认为自身付出并未得到公正性期待。那些投入少甚至没有正式编制的人反而得到更高的回报，政治期待没有实现无疑对他们形成了一种“绝对剥夺”而非“相对剥夺”。内心愤怒的情感虽然不会转化为外显的反抗行动，但日积月累的结果是要么改变策略，以“生存之混、应付之混”继续留守[16]，要么选择退出官僚组织。

五、政治期待非公正性分配的后果

官僚组织在激励个体时分配正义原则虽不能完全实现，但其政治属性表明，个体与组织的互动发生于公共机构的公共空间，并不具有排他性和私人性。因此，较高层次的领导职位和相应的职权都是稀缺的公共资源，这些资源源于民众的委托和赋予，分配应具有程序的合法性和分配结果的公正性，但在基层政治生态中不尽如此。相关研究表明，少数基层官僚组织中的私人关系运作及排他性分配的非正式制度甚至成了主导性规则。对于本应以维护公平正义和追求公共利益为目标的官僚组织来说，关注非正式制度主导的结果具有现实意义。

（一）潜规则的模仿和践行

如前所论，在官僚组织中更多的经济期待和社会期待依附于政治性期待的实现，然而，因为领导岗位的分配程序和分配结果中非正式规则发挥了作用，使正义原则缺失。对于那些无法通过正式规则获得政治期待、又缺乏天然的强关系的普通干部来说，则会基于参照对象的经验而改变以往的勤恳、敬业的遵循正式规则的行为，寻求实践短平快的非正式规则，采取主动建构私人关系的策略。“小圈子”“站队伍”“跟对人”便是日常的策略，有些甚至通过非正当手段来换取政治期望。模仿和践行潜规则的个体在获得政治期望后，又将以职权为工具，以非正式手段获取更多的物质和政治报酬。结果是在更高层次和更大范围内，各种个体化的利益主体以一种“新差序格局”逻辑形成跨越政治、经济、文化和社会边界的利益共同体即利益集团，在相互利用中最大限度地攫取社会资源[17]。而对那些“想干事”却没有关系的个体是一种强烈的剥夺，严重打击了原本持有的忠诚、信念和行动，遵循公平交换原则的干部。

（二）消极应付式的继续互动

当然，能够勇于退出官僚组织、转换职业的毕竟是少数，大多数人仍选择继续留守。除了模仿和践行潜规则的群体之外，另外一部分干部则有自身的策略。对于倪雨、季陈等普通干部来说，“一是公务员社会地位还比较高，比上不足，比下有余。二是和企业相比，办事确实方便。三是稳定，能力没有积累，社会适应性差，不敢离开。如果离开公务员队伍，出去还不能适应，不像毛毅能去企业做副总。四是不规范，干好干坏都一样。”（倪雨，2015-04-06）因为组织报酬期待低于自己的付出，个体不公正感增强，对组织的赞同和忠诚度随之降低，但相对于组织而言，个体只是弱者，难以公开抵制和反抗，只能采取“弱者的武器”，消极怠工，低效服务。尤其是在“干好干坏一个样”、缺乏明确的监督和问责机制的情况下，得过且过。而对于许多年长的普通干部来说，“都这把年纪了，混日子，熬到退休就行了”。个体的普遍性力量最终导致基层官僚组织服务质量和运行效率下降，进而触发了民众对政府的各种抱怨和批评。

（三）非对称的混合型交换终止

在新的政治生态下，个体公正性期待无法实现时，具有较强的文化资本和社会资本的个体则以“良禽择木而栖”的态度，毅然辞职。因此，历经多岗位锻炼，年近四十岁依然是普通科员的毛毅选择退出。即使面对“以后的选人用人有所改善，是否还会有这么多人辞职”这一问题时，基于多年的切身体验，他对此表示怀疑。也正如王亚南所指出的那样，数千年的中国官僚制度与儒家伦理相结合的影响深远，这也注定了科层组织深化改革异常艰难。[18]（P29-37）因而，在个体付出与组织报酬期待非对称的情况下，自然会“用脚投票”。

当然，上述对官僚组织中普通个体理性选择的类型划分并不完全，例如，普通的年轻干部会努力通过中央、省市各级选调考试而摆脱基层束缚。现实问题是继续留守的干部群体如何？一般而言，选择留守的主要有三种类型：遵守正式规则仍在期待有机会实现利他性抱负的；本身平庸而无能力退出只想继续“混日子”的；能充分利用各种非正式规则继续获得各种利益的。前两类不愿退出可以理解，但第三类为何仍然具有强烈的依附意愿？基于对各种利益追求的动机，他们形成的群体性力量强化了对体制的依附，用已掌控的各类资源消解官僚组织运行的正式规则，甚至假借国家权力形成利己的政策、制度乃至体制，阻碍监督制约机制的建立和完善，导致组织进一步僵化。这种依附越强，群体和组织中更大的社会结构就越僵化……强烈的依附妨碍个体探索替代性机会以及充分利用这些机会去增加他们的报酬和提高他们的地位。[14]（P247-248）牢固的依附导致的不流动阻碍了社会进步，而这种进步本应给大多数人带来公平回报。

需要指出的是在官僚组织的入口，即公务员招录制度日趋严格，人为操作的空间相对很小，但大学生村官和事业单位人员招聘及其后的身份转换依然给非正式规则发挥作用留下了空间。不可否认，江县少数已获得晋升的干部要么名校毕业，要么工作能力确实非常突出，但作为官僚组织内部的访谈对象，更多的是看到那些通过非正式规则运作后的非公正性分配。在实际中，因基层处于压力型体制底端，面临上级部门、领导的任务要求和下级民众的抵制，以及家庭消费的多重压力，占大多数的普通干部与非正当晋升的干部相比时，这种“剥夺感”形成的“剥夺效应”增强了个体非公正性预期的感受，深刻影响了他们对组织和职业的认同。具有较强人力资本和社会资本的干部能毅然选择退出或向组织上层流动，而那些因年龄、家庭及个人能力和具有其他利益动机的个体最终选择继续留守，与官僚组织形成新的互动关系。

六、结论与探讨

干部是国家基层治理主体的重要组成部分。作为理性的“经济人”、社会人和政治人，他们具有多重的报酬期待。相比而言，政治期望是最为基本的动机所在。然而，在基层官僚组织中，少数因非正式规则的非正当晋升对大多数普通干部形成了“剥夺效应”，深刻影响了大多数干部对国家、组织和职业的认同。尤其对年轻干部而言，基层政治生态对他们影响深远。尽管非公正性分配致使个体“挫败、沮丧、迷茫和愤懑”，但他们也不会公开表达，往往选择“隐忍”的态度。长此以往，混日子、糊（弄）任务和“撞钟”心态便成为理性选择，而部分具备足够社会资本和知识资本的个体则选择退出。从官僚组织面临的外部环境来看，治理主体素质下降导致治理能力不强，无力破解基层治理中的难题，带来社会民众对官僚组织及个体的各种抱怨、愤恨以及暴力泄愤事件，甚至对国家的不认同。总之，在基层官僚组织的政治报酬分配过程中，当充满公平正义的激励原则无法确保时，“劣币逐良币”式的逆淘汰就会出现，最终只会让理性选择依附组织并期待谋取更多利益的个体乃至利益集团坐收渔翁之利，这不仅对官僚组织自身带来损害，还削弱了国家基层治理的社会基础。事实表明，官僚组织中的个体无论是留守还是退出，其行动都是具有普遍性的理性选择，其背后正是官僚组织非正式和正式制度形成的结构性力量在发挥着作用。党的十九大重申，要坚定不移全面从严治党。因此，处于流动的现代社会中的官僚组织，应回归到个体是“理性的个体”的基本常识，努力践行“民主法治”精神，坚守政治期望分配正义原则，这应是不断营造基层良好的政治生态、推进国家治理现代化的基本方向。

注释：

①按照学术伦理要求，文中地名、人名全部经过匿名处理。

②村级组织虽不属于正式的科层组织，但村级组织已高度行政化。

③该数据截至2015年11月，不包括教育卫生系统的工作人员。为避免案例对号入座，数据做了微小的调整。

④“四大办”是指县委办、人大办、政府办、政协办，组纪宣是指组织部、纪委和宣传部。

[1]康淼，等.公务员“辞职潮”传闻调查[J].瞭望新闻周刊，2015（21）.

[2]蔡如鹏.官员为何选择辞职[J].中国新闻周刊，2014（38）.

[3]Downs，Anthony.Inside Bureaucracy，Prospect Heights，Illinois：Wavel and Press.Inc.1967.

[4][德]马克斯·韦伯.支配社会学[M].康乐，等，译.桂林：广西师范大学出版社，2010.

[5]刘少杰.理性选择研究在经济社会学中的核心地位与方法错位[J].社会学研究，2003（6）.

[6]竺乾威.政治生态变化中官员的公民身份认知回归[J].探索与争鸣，2015（6）.

[7]雷开春.青年人的阶层地位信心及其影响因素[J].青年研究，2015（4）.