经济新常态下安徽省金融扶贫的困境与路径选择

柳晓明 贾敬全

（淮北师范大学，安徽 淮北 235000）

党的十八大以来，我国各级政府对脱贫攻坚工作极为重视，全面实施精准扶贫战略，扶贫工作成效显著。作为一个老区多、贫困县多的农业大省，安徽贫困人口数量多、居住分散，扶贫任务非常艰巨。近年来，全省深入实施精准扶贫政策，结合贫困地区发展状况和贫困人口生活水平，在推动扶贫与扶志、扶智有机结合的进程中，强化金融扶贫引领作用，注重增强资源整合能力和创新驱动能力，不断提升金融扶贫的层次与水平，贫困地区经济发展水平逐渐提升，贫困人口大幅减少，全省贫困人口从2012年的679.1万人减少到2017年底的120.2万人，5年减少558.9万，贫困人口年均减少超过100万，同期贫困发生率从12.6%降至 2.2%[1]。

当前，我国经济正处于由高速增长向高质量发展转变的新时期。党的十九大提出到2020年确保现行标准下的贫困人口全部脱贫[2]，这一具有重要意义的预期目标的期限日益临近，扶贫开发进入冲刺阶段，金融扶贫也到了攻坚克难的关键时期。在此背景下，安徽省需要积极面对经济新常态下的新挑战，进一步创新金融扶贫工具，优化金融扶贫方式，在提升收入水平的基础上进一步增强扶贫对象可持续发展能力。

1 经济新常态下安徽金融扶贫面临的挑战

在新的经济形势下，转变经济发展方式、提升经济增长质量是应对经济新常态的重要内容，其中金融产业竞争力的增强尤为重要。但由于安徽经济发展水平相对落后，金融创新能力相对而言较弱，农村金融排斥现象仍较为严重，提升金融扶贫的绩效与水平面临较大的挑战。

1.1 扶贫对象金融需求规模和结构发生新变化

近年来，随着收入水平的提升，全省农民消费水平也逐渐提高。2016年，安徽省农村居民人均收入15514.88元，同期平均每人支出17263.26元①数据来源：《安徽省统计年鉴—2017》，安徽省统计局网站，http∶//www.ahtjj.gov.cn/tjjweb/web/tjnj_view.jsp?strColId=13787135717978521&_index=1，农民的信贷需求也因此呈现上升趋势，农村金融消费需求潜力逐渐释放。同时，种植业、养殖业等传统农业生产贷款以及农业机械贷款等在内的专项贷款有所增加，生产性金融需求逐渐上升，农田水利建设贷款、涉农经营性贷款等服务于现代农业生产的信贷需求也不断提升，贫困人口的金融需求结构发生变化，对优化扶贫金融理念、完善担保抵押机制、扩大涉农金融机构业务范围等提出更高要求。

1.2 现有金融基础设施难以满足金融扶贫的需求

从金融发展现状来看，农村市场流转体系不健全，抵押物的足值性、变现能力等较差，在一定程度上制约贫困人口的信贷行为。大中型金融机构在农村基层设点少，涉农业务较多的农业银行主要面对农村大中型基础设施和企业，也难以深入贫困地区为分散居住的贫困人口提供合适的信贷服务。同时，现行金融统计指标体系运用涉农贷款、农户贷款、农业贷款等衡量指标仍比较粗放，没有细化至金融扶贫的具体类别[3]，无法精准反映金融扶贫的实际状况，也难以准确测度金融机构对贫困地区的帮扶状况以及扶贫对象信贷需求的满足程度。

1.3 金融精准扶贫政策的引导力有待提升

农村金融机构准入门槛较高的状况没有得到根本改观，例如村镇银行的设立依然受到一县一行政策的限制。对于主动为扶贫对象提供信贷和其他金融服务的各类机构，无论是省一级还是市县一级层面都尚未出台相应的激励措施，难以激发参与精准扶贫的主动性与积极性。同时，现有的金融扶贫政策导向性有待进一步加强，对服务于农村农业的支农再贷款配套政策需要进一步细化，创新、共享等发展新理念在扶贫进程中没有得到充分体现，金融扶贫政策的引导力亟待提升。

1.4 外部环境更加多元化与复杂化

随着经济体制改革的深入与传统产业升级进程的加快，新形势下经济发展的系统性风险和非系统性风险在一定程度上都有所提升。一些不确定性风险显性化，各种风险并存，风险控制与防范的难度也不断增加。经济新常态下，这种风险格局短期内难以完全消除，金融机构特别是商业银行在提供信贷和其他金融服务时面临的外部环境更加复杂，对风险管控的能力亟待进一步增强。

2 安徽金融扶贫现状与存在的主要问题

近年来，安徽采取多种措施，根据中国人民银行、银监会等下发的相关文件精神，引导包括商业银行、政策性银行等各类金融机构在内的社会各主体参与扶贫开发工作，在全省范围内建立全社会共同参与的开放式金融扶贫格局，增强金融机构参与扶贫工作的积极性与主动性。2012年以来，安徽全省累计投入专项扶贫资金230.6亿元，整合涉农资金203.8亿元，安排债务资金投入71.1亿元②数据来源：安徽扶贫办网站，http∶//ahfp.ah.gov.cn/DocHtml/1/Article_20181252781.html。在此基础上，进一步加强全省农村金融基础设施建设，提升贫困地区可持续发展能力和产业发展水平。

2.1 安徽金融扶贫的主要举措

发挥金融支持贫困地区发展和贫困农户增收作用，对贫困人口的信贷规模持续增长。在农村地区特别是贫困地区，根据经济与产业发展状况新建村镇银行的营业网点，为贫困地区经济增长提供专业的金融支持，进一步提升金融服务农村特别是贫困人口的能力与水平。重点针对大别山区、皖北地区等深度贫困区，完善金融服务体系，为贫困人口提供精准的金融服务。

2.1.1 提升涉农金融服务的层次与水平

鼓励金融机构提升服务于贫困地区与贫困人口的能力与水平，在有条件的村庄设立金融便民服务点，向贫困地区延伸现有金融机构服务网络。同时，鼓励金融机构简化手续、精简流程、畅通渠道，针对放贷规模小、使用资金不精准等薄弱环节，大力支持各类农村商业银行、村镇银行等多与建档立卡的贫困户进行交流，对于其中有发展意愿与潜质、有资金需求和还款能力的贫困户提供一定数额的免抵押、免担保的信用贷款。同时，构建便于提供金融服务的数据平台，通过线上线下相结合的方式，有效利用网络的传播优势提供各种金融产品和金融服务，实现各种金融资源的高效对接。

2.1.2 坚持市场化和政策扶持相结合，健全激励约束机制

通过金融机构将部分扶贫资金转化为信贷资金，实现扶贫资源的高效利用，从而有效引导符合条件的贫困人口解决资金问题，顺利开展生产经营活动。坚持市场化原则，采取创新放贷模式、完善风险补偿、优化贴息流程等举措，优化扶贫小额信贷流程，信贷金额逐年增加。2017年1—10月，安徽累计向39.35万贫困户发放贷款155.69亿元，当年累计贷款量位居全国首位[4]。在提升收入水平的同时，更加注重增强贫困人口的可持续发展能力，支持新型农业经营主体发展扶贫产业，对农业产业化企业吸纳贫困人口给予相应数量的扶贫贷款支持。加快针对扶贫对象的人力资源开发[5]。

2.1.3 强化跨部门的扶贫政策联动

根据金融机构资产的流动性，结合贫困地区特色，创新针对扶贫对象的信贷机制和操作方式，通过运用财政补贴、低息或无息贷款、税费减免等激励政策机制，进一步提升扶贫资金的使用效率，实现金融扶贫与财政政策、货币政策的协调配合与深度互动。在此基础上，进一步强化资金供给，加大信贷资金向贫困地区的投放力度，引导金融机构积极参与扶贫对接项目，满足贫困地区与扶贫对象不同层次的金融需求，确保用于扶贫领域的信贷资金精准高效运用。

2.2 新形势下安徽金融扶贫存在的主要问题

2.2.1 金融供给成本高

金融扶贫需要遵循保本微利的原则，才能吸引更多金融机构进入扶贫领域。由于以贫困人口为服务对象，金融产品供给价格需要控制在一定范围内，因此如何降低成本就成为重要内容。但就现状而言，安徽省现有贫困人口在地理分布上较为零散，资金需求状况相差较大，增添了为贫困地区和贫困人口提供金融服务的各类成本。特别是偏远地区自然环境恶劣，金融机构的网络覆盖能力不足，增加了金融机构开展业务所需担负的成本。

2.2.2 客观条件增大精准扶贫压力

经过30多年持续努力，安徽贫困人口规模不断下降，现有贫困人口绝大部分分布在自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区。这部分贫困群体脱贫难度大，特别是生活在地质灾害频发地区的贫困户，农业基础设施薄弱，农业生产水平和条件较差，种植业等传统产业增值难度大，对自然灾害的抵御能力低下，在一定程度上增加了金融扶贫的压力。

2.2.3 金融机构网点分布与金融精准扶贫能力不相适应

从全省范围内商业银行网点格局来看，工、农、中、建等全国性商业银行分支机构一般仅到县区一级，乡（镇）基本没有营业场所，村一级营业网点几乎为空白。同时，涉农信贷的业务量在金融机构信贷总量中占比较低，大型金融机构扶贫参与程度不高。邮储银行、农商行、村镇银行等金融机构在乡（镇）、村庄虽然设有一定数量的网点，但由于存在贷存比控制和自身效益的约束，信贷资金难以满足贫困人口的资金需求，导致扶贫力度相对较弱。

2.2.4 金融产品供需存在矛盾

传统抵押担保贷款及联保贷款方式由于要求较高，对贫困农户而言门槛较高，而无抵押贷款、免担保信用贷款等信贷方式覆盖面较小，对贫困人口而言并不适用。同时，县级及以下级别的担保机构发展较为滞后，农村产权抵押贷款业务目前仍然没有全面推行。此外，就发展状况而言，政策性农业保险在全省范围内的覆盖面较小，商业性农业保险品种单一并且推广力度不够，导致金融扶贫的产品供给与贫困人口资金需求之间难以实现有效匹配。

3 推进安徽金融扶贫的对策建议

为有效化解新时期金融扶贫面临的新难题，金融机构需要进一步完善涉及扶贫领域的投融资体系。同时，通过降低金融供给成本、防范金融产品风险以及对贫困地区的金融需求进行引导，在全省范围内优化金融资源配置，以大别山区、皖北等深度贫困地区为重点区域，构建和完善金融脱贫、防范返贫的有效机制，努力提升金融资源配制效率，从提高贫困人口收入水平向注重增强扶贫对象内生动力转变。

3.1 优化担保机制

增强贫困人口的信用理念，有利于减少金融扶贫过程中出现的各种违约情况，也是金融扶贫机制充分发挥作用的基础。为此，在金融扶贫过程中需要充分整合贫困地区现有的各类资源，将其转化为金融信用资源，确保扶贫资金的精准使用[6]。可以组织具有良好信用记录的贫困人口成立诚信自律协会，由具有一定技术水平和劳动能力的扶贫对象自愿申请加入，金融机构在小组成员之间互相提供担保的前提下提供信贷资金。在此基础上，由若干名会员自愿组成诚信小组，小组成员之间通过签订担保责任书来确保能够互相承担连带担保责任。在担保金的支付方面，小组成员首先向金融机构交纳一定数额的风险抵押金，地方财政拨付一定数额的专项贷款风险抵押金，将贫困人口的社会资本、基层组织的制度优势与金融贷款有效结合，优化扶贫对象的担保机制，逐渐降低扶贫对象获取信贷资金的门槛。

3.2 大力发展普惠金融

由于交易成本高、通信设施落后、产品服务单一等原因，商业金融机构对贫困人口的关注度较低，需要发展普惠金融满足贫困人口的多样化需求，促进贫困地区经济发展与居民收入水平提升[7]。一是在全省范围内建立面向贫困地区的发展基金和省一级的农产品信用担保公司，并以此为载体构建全省范围内服务于贫困人口的融资平台。二是支持各类涉农金融机构根据现有政策拓展业务范围，把服务网络进一步向贫困地区延伸，力争实现金融机构在乡镇有营业网点、存贷款业务覆盖所有行政村。三是实现农村金融扶贫机构的多样化，注重金融机构设置的区域性，最终实现以合作金融为基础、商业金融和政策性金融共同发展的普惠金融体系[8]。

3.3 完善金融扶贫机构的协调机制

从地方政府层面看，在金融扶贫实践中，统筹规划金融工作由金融办负责，支持扶贫工作的资金掌握在财政局，具体扶贫措施则由扶贫办协调实施，而这几个部门的责任和目标并不完全一致。以扶贫贷款贴息为例，银行部门的贷款条件和扶贫部门的贴息条件一般有所不同，政府部门与金融机构之间的条块分割，导致贫困人口难以及时获得足额的信贷资金[9]。因此，需要由政府进行统一规划，完善与金融扶贫相关的各主管部门和金融机构之间的沟通与协调机制。

3.4 实现金融扶贫与产业扶贫的良性互动

发展特色优势产业是从根本上解决贫困问题、实现扶贫对象可持续发展的重要途径。为此，需要发挥金融支持农村特色产业的作用，最大限度满足贫困人口进行生产经营活动对资金的需求。为此，可以根据精准实施项目扶贫、产业脱贫等政策的实施状况，为能够带动贫困人口就业的企业、农村合作社提供高效的金融服务，增强贫困人口自身的内生发展能力。同时，探索市场化、可持续的金融扶贫模式，构建金融扶贫与产业扶贫、教育扶贫等扶贫模式良性互动的运行机制。充分发挥徽商银行、农商行等区域性商业银行的作用，按照市场化机制、专业化方式，激励有条件的贫困人口进行创新创业，推动扶贫过程中资金链与创新链、产业链的有机融合，实现金融资源的优化配置。