对上市公司财政补贴的预算法规制思考

王修媛

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

财政补贴是指为了实现和维护公共利益，由政府或其授权组织所实施的，可为个人、企业以及社会其他组织带来利益的财产性资助行为。现今，关于上市公司财政补贴的法律规制明显不足，其中，预算法对上市公司的财政补贴规制主要依据《预算法》第十九条，即以立法的形式将财政补贴纳入政府预算支出。我国的预算法对上市公司财政补贴的规制空间很大，需要完善的地方还有很多。

一、财政补贴的基础理论

（一）财政补贴概念

财政补贴最早出现于马克思的《哥达纲领批判》，该部著作在论述国民收入分配问题时曾提到国民收入再分配的问题：先经过初次分配，而后对国民经济进行再分配。并且，针对社会经济发展，他总结了其涉及各方的四种需要，从对这些内容的详细论述中我们可以发现，虽然当时文中没有对财政补贴作出定义，但这部著作已经孕育出了财政补贴的雏形。政治学、经济学、财政学分别对财政补贴下了定义。理论法学主要从社会责任的角度对其进行定义，体现了我国民主法治精神，强调财政补贴间接给社会带来的利益，以及给个人、企业和其他组织带来的直接利益。财政补贴是政府调节市场经济的一种杠杆，是政府发挥有形之手的重要体现。［1］在扶持中小企业、促进产业结构转型、缩小地区发展差异等方面具有重要作用。

（二）财政补贴制度的性质与特征

从性质上看，财政补贴可以划归到财政支出范畴中。财政补贴势必会减少国库的资金，但最终目的是为了国家利益。财政补贴是国家对国民经济进行再分配的一种形式，属于财政分配的第二阶段。财政补贴不同于其他调节经济的手段，它具有自身的特征：1.政策性。由于财政补贴主要是政策性规定，因此，它具有很强的政策性。国家应该对哪些行业或者何种企业进行财政补贴、补贴的具体数额、最终实现何种目标，这些都要符合特定时期的国家政策。［2］2.时效性。既然财政补贴要与一定时期的国家政策紧密相关，就决定了财政补贴具有一定的时效性。由于国家的政策会随着政治、经济、文化、国际形势的变化而变化，因此，为执行某些政策而配备的财政补贴也会随之调整。3.灵活性。财政补贴具有很强的灵活性，补贴对象主要是居民和企业。财政补贴针对居民和企业会采用不同的方式，给予不同的补贴金额。企业之间的财政补贴方式也有所不同，补贴金额会根据具体情况差别对待。综上，政府会根据补贴的具体对象灵活调整，选择不同的方式和金额，以适应市场经济的发展需求。

二、上市公司财政补贴现状分析

公司在市场经济体制下是自负盈亏的，但由于上市公司的特殊地位，即能够帮助中央或地方政府解决其关心的一些问题，如促进就业、增加税收、带动GDP等，具有不可忽视的作用，因此，几乎所有上市公司均能得到财政补贴。中国上市公司获得财政补贴的形式多种多样，包括直接的资金转移支付、税收减免、税收返还、产品价格补贴等。其标准和数额也是大有不同。财政补贴本是为帮助企业扭亏为盈，度过难关或者激励企业不断发展。但是，现实中出现不少企业为了得到政府的财政补贴，提供虚假证明进行申报的情况。有的上市公司采取违法手段以取得财政补贴，而且相关部门“违规”补贴上市公司现象十分严重。财政补贴作为调整经济的一种手段，如一把双刃剑，积极作用显而易见，消极作用不容忽视。研究发现，我国对上市公司进行财政补贴不仅存在补贴规模急剧膨胀、补贴内容混乱，结构扭曲以及补贴比重不合理等问题，还存在以下主要问题：（1）政策性有余而法律性不足。（2）规范性不足、补贴涵盖范围广、财政补贴信息不透明。（3）缺乏财政补贴监督机制。上市公司的财政补贴监管缺失一直是我国的监管漏洞，在制度上没有规定政府对此滥用权力最终要承担责任的机制。（4）政府职能错位。政府过多介入上市公司的经营，给予上市公司补贴容易造成企业“预算软约束”。在市场竞争性领域里过多参杂财政补贴，会干扰经济主体有序竞争，扰乱市场经济发展规律，不利于市场经济的持续、健康、稳定发展。

三、对上市公司财政补贴的预算法规制的必要性

我国《预算法》对上市公司财政补贴的规制过于简单，因此，实践中上市公司财政补贴预算法律依据不足。事前立法不足必然导致事后责任追究机制的缺失。同时，法律制度保障缺失使公众参与度很低。现实中，政府对上市公司的财政补贴预算并未公开征求广大公民的意见，这种不公开必然导致不透明。因此，我国对上市公司财政补贴应当进行详细的预算法规制，将上市公司财政补贴纳入统一预算，预算法实体法规制，构建预算监管机制，完善预算规制程序。

（一）对上市公司进行财政补贴受预算法律规制是国际公认原则

当今世界各国针对上市公司财政补贴虽然没有建立统一预算体制，但是大多数国家通过预算法对此都有比较完善的规制，对上市公司财政补贴要接受预算的规制是当今国际公认的原则。然而我国对预算法还没有足够重视。预算制度作为我国监管和约束政府行为的一项重要制度，不应仅仅是一串罗列在政府工作报告中的数字。预算法是规范性法律文件，是国家权力机构和政府工作人员的行为准则，是广大人民群众监督政府财政行为的法律依据。预算作为人民监督政府财政收支的一种财会监督制度，必须包括全部收入与支出项目，也必须受到约束和监督。［3］在现代国家，预算的地位无法被替代。对上市公司财政补贴进行预算法上的完善有利于反映政府计划做什么、正在做什么、已经做了什么，保障公民对这方面的知情权。

（二）对上市公司的财政补贴进行预算法规制符合我国预算法的立法目的和要求

哪类企业可以得到补贴、采取何种补贴形式、补贴的范围包括哪些以及补贴的规模等情况一旦确定下来，就必须交给相关的监察机关审查，待监察机关审查合理、合规且合法后再交给执行机关执行。在后期，相关的执行机关必须按照法律法规严格执行。我国还处于社会主义初级阶段，我国的预算制度建立得还很不完善，所以在未来的“预算国家”建立的过程中必须要坚持现代预算法则。同时还要体现两个标志，即财政统一和预算监督，确保预算公开透明以及先前预算的约束力。按照这个理论来对上市公司财政补贴进行监督管理，将对上市公司的财政补贴的所有资金纳入预算的统一管理。［4］我国对于上市公司的财政补贴资金，包括两部分，一部分是预算内资金；另一部分是预算外资金（由行政收费和特殊基金构成）。这些资金虽然以不同的形式在让渡，但都属于国家财政资金的组成部分，必须在有效的预算监管之下使用。针对预算外资金管理收入，2010年国家财政部出台一项政策，即将其全部纳入预算管理。对上市公司的财政补贴也必须纳入预算法的规制，在预算内要体现上市公司财政补贴的具体情况。这一政策符合预算法的目的和要求。

四、对上市公司财政补贴的预算法规制建议

《预算法》第十九条规定，各项补贴支出作为预算支出的一项内容。但《预算法》并没有关于政府财政支出的具体限制。目前，很多学者对上市公司财政补贴制度的研究更多着眼于实体法和程序法。但实际上，对于上市公司财政补贴制度的完善应该着眼于微观，即预算法如何对其规制从而更好地发挥财政补贴的作用。

（一）国外模式

外国的财政补贴制度发展得相对成熟，但不同国家根据各国国情、针对上市公司的财政补贴制定的模式有所不同。对上市公司的财政补贴是一项重要支出，因此，有必要针对上市公司的财政补贴这一支出做出预算管理。德国政府的财政补贴制度有一套严格程序。首先，德国财政补贴的对象主要为科技和项目。德国政府希望通过对该方面的财政补贴制度激发德国的创新欲望，提高德国科技创新能力。当然德国并非对所有的科技都予以财政补贴，主要是针对尖端科技和具有较高价值的项目，通过对这些行业的财政补贴以解决研究人员科研资金问题，从而保证德国技术处于世界领先地位。其次，对尖端科技和具有较高价值的项目甄别按照专门的程序进行，德国政府会委托专门的研究机构作为评审机构。当研究机构评审结束后，将评审报告交给德国联邦经济合作与发展部门。德国联邦经济合作与发展部门与德国联邦教育及研究部门会根据该报告以及相关部门调研等其他情况综合做出决定，尽可能避免仅由德国经济部门做此决定带来的无法保证财政补贴公开公正的问题。同时，委托机构的成员都是领域内的专家，但基于回避原则，委托机构的成员不包括企业的专家。

（二）对我国上市公司财政补贴预算法规制的思考

1.将对上市公司的财政补贴统一纳入预算

我国财政部每年都对上市公司的财政补贴支出进行预算，但较为简单笼统。对上市公司的财政补贴应当全部纳入国家或者地方各级预算，并且应当详细。目前，有关上市公司财政补贴的法律主要是《企业所得税法》《企业会计准则—财政补助》《中华人民共和国企业所得税暂行条例》等。国家对上市公司的财政补贴与社会公共利益及人民群众利益切身相关，预算法应对其资金使用进行规范。对上市公司的财政补贴最终落入高管口袋的现象屡见不鲜。对此，上市公司支出应当详尽明确，高级管理人员的年薪更是应当合理、公开、透明。对属于中央管理的上市公司的财政补贴应当将其纳入中央政府的预算范畴，对属于私人的上市公司的财政补贴应当将其纳入地方各级预算。

2.预算法规制

现有《预算法》第十九条规定，各项补贴支出作为预算支出的一项内容。在预算法的未来发展完善中应该对上市公司的财政补贴作出详细的预算法规制。具体方面应当包括：预算法应该将社会公共利益作为对上市公司进行财政补贴的出发点；预算法中应该具体列明对上市公司进行财政补贴的事项、范围、规模以及其他情况。随着社会经济的发展，国库集中支付制度存在的弊端逐渐显现出来，预算法应对该制度进行深化改革。如将对上市公司的财政补贴项目资金纳入国库单一账户体系，在国家或者地方政府需要对上市公司支付资助金额时，通过直接支付和授权支付两种方式将资金支付给受款人。［5］

3.构建预算监管机制

在对上市公司财政补贴进行预算监管方面，我国可以借鉴美国的首席财政官制度，即在上市公司中设置首席财政官在各个阶段监管对上市公司的财政补贴。我国可以对首席财政官的任职资格、职权、任期、选拔和法律责任在《预算法》或将来的《财政法》中进行规定，首席财政官必须具备专业知识，熟悉相关法律和制度。当然，首席财政官不得享有经营管理权，但公司的每笔收支必须经过其审核，对监管部门负责。

4.完善预算规制的程序

预算程序制度包括预算编制制度、预算审批制度、预算调整制度。其中，预算编制中包括时间、方法和原则；预算审批制度包括预算审批的标准和程序；预算调整制度主要包括调整的适用条件。对上市公司财政补贴进行预算编制时，应当听取中小企业、群众和相关利益者的意见。对公司财政补贴制度的规制既要体现前瞻性，同时也要符合我国经济的发展水平。对上市公司财政补贴的用途的编制应当征求相关部门的意见，获得监管机构审批，取得相关机构同意，并举行听证会。执行中如发现有严重违法行为，应当严格追究其责任。相关部门或专家应当对上市公司的每笔财政补贴的必要性进行分析，减少不必要的财政补贴，从而减少国家政府不必要的财政预算。更为重要的是，应当完善对上市公司高级管理人员的责任追究机制。最后，通过预算法的规制使财政补贴不再计入利润，亏损公司不能依靠财政补贴实现“从亏损变盈利”，不能利用财政补贴保持上市资格，促进上市公司经营能力的提高以及经营效率的提升，只有这样才能使财政补贴对上市公司发挥积极作用。

［1］涂俊娜.新预算法对财政部门预算管理影响分析［J］.中国国际财经（中英文），2017，（9）.

［2］仲惠萍.新《预算法》在财务工作中的运用［J］.行政事业资产与财务，2016，（13）.

［3］刘利芳.地方政府对上市公司补贴的动机及经济后果影响［D］.安徽：安徽工业大学，2011.

［4］李禛临.对预算法新变化的研究［J］.中外企业家，2016，（8）.

［5］陈曦.审计失败的原因及其防范措施分析［J］.东方企业文化，2012，（11）.