我国应对BEPS多边征管共治的思考

李营 潘锦钰

【摘要】随着经济全球化深入发展，特别近年金融危机之后，跨国公司逐渐激进的纳税筹划 国际避税）致使公司利润发生了不正常转移、侵蚀了相关国家税基，这些行为对政府的税收权力形成侵害，影响到税收立法、税收管辖权甚至国家治理等诸多方面，打破了国际税收秩序的平衡。

【关键词】税收治理 信息交换 联合执法

加强全球税收治理是抵御国际经济风险的重要举措。为了应对前述问题，OECD于2013年7月发布了《税基侵蚀和利润转移的行动计划》（Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting），提出了相应的措施以应对税基侵蚀和利润转移的问题，具体包括了数字经济、混合错配、受控外国公司规则、利息扣除、有害税收实践、税收协定滥用、常设机构、无形资产、风险和资本以及其他高风险交易、数据统计分析、强制披露原则、转让定价同期资料、争端解决以及多边工具等15项行动。BEPS行动计划的推行是多边征管共治的必然选择。

经济全球化、区域经济一体化进程的不断推进和国际经济日趋融合，使各国经济依存度越来越高。一个国家的财税政策实施效应越来越超越国界，因而国际税收协调与合作凸显重要。在2014年布里斯班G20峰会上，国家主席习近平首次就税收问题提出，“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”，得到G20領导人、各国税务官员、专家学者的一致响应。BEPS行动计划的提出推进和成果落实，反映了国际社会加强国际反避税合作的基本共识。BEPS议程的启动对帮助发展中国家提高国际税收治理能力有着积极意义。

BEPS方略将其主要精力集中于打击避税地，仍未摆脱固化中心国家地位的惯性思维，不能从根本上调整不平等的国际税收利益分配格局。理论上信息交换形式上是相互的、平等的。但实际上产生的成本和收益是不对等的，通常发展中国家以资本输入为主，征管能力又较弱，可能会承担更多的信息提供义务和成本，而信息交换的效益可能更多地为发达国家所分享。目前世界上有部分发达国家仍试图通过包括BEPS行动计划在内的各种多边平台推广其单边做法，以巩固传统国际税收秩序下不尽合理的利益格局。

近年国际税收有两大热点问题充分体现出国际税收征管共治的必要，其一是BEPS即税基侵蚀与利润转移问题，其二是基于一带一路战略国际税收政策设计问题。因此，如何正确理解BEPS的历史定位，全面把握一带一路战略思想，做好二者的区别与衔接，是中国未来做好国际税收政策研究、制定与实施的关键枢纽。为此，建议我国进一步完善相关税收立法及征管措施，积极应对：

一、构建完善情报与信息交换机制

中国企业普遍缺乏对境外税收政策及涉税信息的了解。这已经成为阻碍中国企业迈出国门，享受协定待遇、规避境外投资风险、规避涉税风险的桎梏。为此，中国的税务机关应从服务纳税人、保护企业海外投资权益等方面人手，为国内企业提供更多的业务咨询与税收协助；同时，逐步探索建立与境外税务机关间的长效交流与洽谈机制，为中国企业“走出去”提供境外纳税服务信息。组织翻译并及时更新国别税收手册，积极帮助企业正确评估境外税收风险，告别企业对境外涉税信息的“碎片化”时代。强化居民信息监管，规范并加强非居民情报交换管理。

二、建立联合执法和协查协办机制

作为深度参与BEPS行为计划的一员，中国为构建新的国际税收体系规则做出了贡献，税务系统及业界专家也全面、深入地参与了BEPS的各项议题研究、谈判和成果形成，并为行动计划和成果文件的拟订做出了努力。中国理应在未来国际税收联合执法过程中发挥重要作用。在联合打击国际逃税和国际避税方面，应当做好以下方面的工作：一是进一步完善现行的企业所得税法，引入比较先进的反避税规定，为中国强有力地打击国际避税提供较为完善的国内法律基础；二是建立多国间的、规范的反避税工作机制，特别是构建基于“管理、调查、服务”为一体的转让定价工作机制，实施、规范同期税务检查和预约定价，将反避税工作模式从既往的偏重事后调查，转变为防查并举；三是全力推进与西方发达国家，尤其是G20国家间的反避税对外谈判与磋商，尽快在国内履行对外谈签的税收协定义务；四是延伸联合审计的运用，发挥多国联合执法。及国际协查协办工作机制的效用，加强对跨国企业的反避税调查，严防跨国企业境外损失向中国转移，保护中国税基安全。

三、完善管理服务机制

“一带一路”沿线国家分布广泛，语言庞杂，法律系统各不相同，因此有必要借助国内高等院校及科研院所的力量，通过购买服务、合作研究、协同开发等方式，建立广泛的合作与交流，并借助其对“一带一路”沿线国家的国情、语言、法律、经济等相关研究领域的学术成果，共同开展收集、分析和利用税收信息等方面的合作。国家税务总局应当充分发挥政策层面的优势，鼓励社会组织，组建由税务事务所、律师事务所和税务机关专业人员组成的“一带一路”法律援后团，及时为“走出去”企业和“引进来”企业提供专业的税收法律咨询、权利救济服务。

四、加强税制改革的统筹规划

未来构建全球税收新秩序，需要各国密切税收政策的协调沟通，合理运用税收政策工具，提高税收程序的透明度，增强政策的可预测性，着力营造一个公平稳定的税制环境。推动全球经济增长重塑新动力。中国已经借鉴BEPS的成果，在税收征管法和个人所得税法修订中增加反避税条款，为堵塞税收漏洞提供法律依据。

伴随着“一带一路”战略的不断深入，中国“走出去”企业将创造史无前例的投资规模。以“一带一路”为抓手，以国际税收规则重构为机遇，中国势必要在税制改革、税收立法、国际税收管理理念等方面创新思考，特别是在未来的国际税收系统建设中，不断融入中国理念，彰显中国智慧，展现中国魅力。因此，中国在税制改革时要注重三个统筹，即统筹国内、国外关系；统筹中国在全球的核心竞争力；统筹国内法对其他国家的溢出效应。在税收立法时，要努力实现三个权衡，即：权衡“引进来”和“走出去”；权衡税收立法对国内和国外的影响；权衡制定的协定、条款是否具备全球视野和思维。

五、树立全球税收管理理念

经济全球化带来了税制、税源、税收安排的全球化，由G20和OECD等国际组织推出的BEPS项目，导致各国税收职能国际化的程度越来越高，国与国之间衔接的要求越来越高。“一带一路”不但是目前中国经济关注的重点，也是中国未来数年内的时代命题。有鉴于此，一方面要充分发挥税收组织收入的职能。考虑国内收入的同时，还要考虑来源于海外的收入，坚持资本输出应取得合理回报原则，争取更多海外创造价值的回流：另一方面要充分发挥税收宏观调控的作用，给企业创造平等竞争的平台，保护企业合法权益，为“走出去”企业提供更多的保障和服务。