对水工程建设规划同意书编制导则的认识

王永杰

(新疆水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

水工程建设规划同意书制度作为一项行政许可，自实施以来许多流域管理机构和地方水行政主管部门结合自身工作实践，就制度存在的重要意义及实施过程中存在的问题进行了分析总结，而有关水工程建设规划同意书编制导则的解读还比较少。SL/Z719- 2015《水工程建设规划同意书论证报告编制导则(试行)》(以下简称《导则》)发布于2015年11月18日，实施于2016年2月18日。在此之前，水工程建设规划同意书主要以《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)和《水工程建设规划同意书论证报告编制导则(征求意见稿)》(以下简称《导则(征求意见稿)》)为编制依据。本文在水工程建设规划同意书编制导则的基础上，结合《管理办法》和《导则(征求意见稿)》，谈谈对水工程建设规划同意书编制导则的认识。

1 《导则》是对《管理办法》的细化

《管理办法》中提出水工程的建设要符合流域综合规划和防洪规划，水工程项目立项报请审批时，按照事权划分，应附具有审批权限的水行政主管部门签署的水工程建设规划同意书。在办法第八条提出了规划同意书签署的条件，第九条提出了对水工程所在江河、湖泊的流域综合规划或防洪规划尚未编制或批复的，应就水工程是否符合流域治理、开发、保护的要求或者防洪的要求编制专题论证报告。但从目前执行情况来看，在技术层面上，《管理办法》执行过程中还有一些具体操作细节有待进一步完善。项目建设单位对专题论证报告的内容、深度以及与防洪影响评价、水资源论证等专业论证报告的衔接不好把握，导致专题论证报告的深度不够、质量不高。

《导则》的颁布实施在技术层面上进一步满足了水工程建设规划同意书的编制需要。从编制的目的、内容和深度上都进行了细化和完善，特别是依据规划条件的不同，将水工程建设规划同意书的编制分为规划符合性论证和专题论证。专题论证中又结合不同的边界条件，分为不同的论证工况，从制度层面解决了规划依据不足的水工程建设规划同意书的编制工作，促进了规划同意书制度的贯彻落实。

2 《导则》是对《导则(征求意见稿)》的升级和完善

2.1 实现了编制参考目录与编制内容的逻辑统一

《导则(征求意见稿)》中水工程建设规划符合性论证和水工程建设规划专题论证要同时编制，分别为专题报告的第3章和第4章。编制总体思路为对某项水工程而言，应首先进行水工程建设的规划符合性论证，如果该工程建设任务、规模、场址等各项指标均符合流域综合规划的总体要求，则可不进行规划专题论证；若其中有一项与流域综合规划总体要求不符，则应进行规划专题论证。但此目录编排方式与总则中“水工程建设规划同意书论证报告按照下述三种规划条件分别进行规划符合性分析或专题论证”存在逻辑上的矛盾。因此，在《导则》中，结合水工程的具体情况将论证报告的编制参考目录按照与流域综合规划的符合性分为规划符合性论证或者规划专题论证，即对某项水工程而言，或进行规划符合性论证，或进行规划专题论证，《导则》在编制目录上将原来的6级调整为5级，实现了编制目录与编制主要内容的逻辑统一。

2.2 明确了水工程规划符合性论证的依据

与《导则(征求意见稿)》相比，《导则》在总则1.0.4条中增加了“本标准所指已获批准的流域综合规划和流域防洪规划，是指按《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》审查批准权限规定获得有效批准的规划。”该条内容进一步明确了规划符合性论证依据为流域综合规划和流域防洪规划，且强调了流域综合规划和流域防洪规划的合法合规性。要求编制单位在编制水工程建设规划同意书论证报告时要掌握流域综合规划和流域防洪规划的审查、批准相关情况。

2.3 完善了水工程建设规划同意书专题论证的工况

与《导则(征求意见稿)》相比，《导则》在总则1.0.5条第3项中，增加了“对水工程所在的江河(湖泊)的流域综合规划已批准或通过相关主管部门技术审查，但相应水工程未列入流域综合规划的，应阐述水工程未列入流域综合规划的缘由，论证水工程建设的必要性，并就水工程建设任务、规模能否符合流域综合规划要求进行专题论证。”该条丰富和完善了水工程建设规划专题论证的可能工况，实现了对水工程建设规划同意书论证工况的全覆盖，使每项水工程建设规划同意书的编制均有依据。

2.4 增加了水工程建设场址合理性分析的约束条件

居住区植物虽然众多，但整体归纳为夏日繁花似锦，冬季以暗淡的灰色调为主且多雪，可以利用冬季的雪景营造特色景观。东北的冬季较为寒冷，城市特色较易突出，稍加装饰就易形成特色显著的冬季景观。而华北及华中部分区域冬季没有东北冬季时间长，降雪量也比较小，当植物进入落叶期，除了建筑色彩以外，其他背景色都处于灰暗的状态下，居住区植物景观特色不明显。也就是说，季相变化不仅影响植物景观，而且影响整个居住区的基调色。

与《导则(征求意见稿)》相比，《导则》在水工程建设影响分析内容中增加了河势稳定的分析内容。对水工程而言，工程建成后改变了河流水沙关系、过流断面形态及流速，进而对河势稳定产生影响。《导则》中增加了此部分内容是有必要的，丰富了工程建设影响分析内容。且水工程建设影响分析内容中体现出了水工程建设规划同意书中影响评价分析的侧重点就是其他水工程设施和河势稳定。

2.5 区分了水工程所在河流和河段的概念

与《管理办法》《导则(征求意见稿)》相比，尽管《导则》在编制参考目录上更加合理、编制内容上更加丰富，但其最大的不足为缺少必要的条文说明，留下较大的个人理解空间，导致不同人不同的理解。比如“应简述水工程前期工作过程和主要成果审查、审批情况”中对“前期工作过程”的理解，可理解为常规的“规划—项目建议书—可研”等阶段，还有人理解为“规划—项目建议书—可研—可研各项专题”。

2.6 丰富了水工程建设影响分析的内容

式中：Ab1,A12,A23,A3c为坐标系{B}、{1}、{2}、{3}、{E}之间的齐次变换矩阵。由D-H参数可确定上述各矩阵，进一步可以得到：

与《导则(征求意见稿)》相比，《导则》2.0.2条环境概况中增加了“饮用水源保护区、水功能区分布情况。”在环境概况中增加了“饮用水源保护区、水功能区分布情况”内容，可为水工程建设场址合理性分析明确新的约束条件，适应当前环保要求越来越高的发展形势。

再次，全面客观地介绍国际反法西斯统一战线对中国抗战的援助。中国的抗战离不开战时盟国其中主要是苏联和美国的援助作用。由于冷战的原因，我们曾经较少提及美国的作用，而更多强调苏联的作用。随着国际关系的缓和，抗战胜利纪念活动开始注重全面客观地介绍包括苏联、美国在内的国际反法西斯统一战线的援助，这对于我们全面了解历史、增进与各国人民友谊起到了积极推动作用。

3 《导则》中存在的不足

《导则》2.0.4条中将“调查分析水工程所在河段(湖泊)开发治理与保护现状及主要问题”调整为“应简述开发治理与保护现状及存在的主要问题”，并将原条中内容调整至第4章水工程建设规划符合性论证4.0.3条。本文对该条的理解为水工程建设规划同意书的适用对象主要为水利部所辖各大流域、各省及自治区所辖流域可参照执行。《导则》中进行上述调整是基于水利部所辖各大流域可能会涉及多个省份，而某一工程的建设基本上只隶属于某一省份或某一河段。在水工程所在江河(湖泊)基本情况中只需对流域存在的问题进行简要介绍，而在水工程建设规划专题论证中需结合工程建设任务对水工程所在河段开发治理与存在的问题进行针对性的重点描述。对于新疆河流而言，大部分河流流程较短，河流的开发利用区主要在出山口以下河段，而水工程的坝址位置一般位于河流出山口处，因此，水工程所在河段开发治理与存在的问题基本代表了水工程所在河流开发治理与存在的问题。可在今后水工程建设规划同意书论证报告的编制时，结合河流自身特点，针对性的简化这两部分内容的编制。

《导则》中提出的规划专题论证虽然在逻辑上很清晰，但是由于条文之间相互穿插，论证内容既有联系也有区别，如果不仔细研究梳理，对于许多初学者而言，会出现在编制论证报告时论证不准确或论证不到位的情况，比如对“水工程建设必要性的论证”，不是所有论证工况都要进行。

《导则》中水工程建设的影响分析虽然在内容上体现出了该专题论证报告的影响论证侧重点，但是与水资源论证和洪水影响评价等导则相比，在编制内容的深度上缺少必要的界定，在论证方法上缺少必要的指导。比如对河势稳定的影响分析，未能如洪水影响评价导则给出具体的分析内容和方法。建议应列出条文说明或者参考的相关规范导则。

本工程共计80根桩，全部使用半湿孔作业法成孔，施工速度20m/h，施工过程除个别干湿交界面有少量土块脱落外无大面积土方塌陷，成孔质量较好，在桩基超声波检测中全部为A类桩，泥浆用量比全湿孔作业减少59%，合计3091m3，节约了大量泥浆制造、贮存、外运等的成本，并对环境治理有较大的促进作用。

4 结语

《导则》发布实施前，水工程建设规划同意书制度在技术层面上缺少统一的编制标准，人们对水工程建设规划同意书的认识仍停留在《管理办法》的认知水平。《导则》的发布实施，完善了水工程建设规划同意书制度的技术体系，较好的推动了水工程建设规划同意书制度的贯彻落实，但是在工作实践过程中，仍然存在一些不足之处。本文结合《管理办法》和《导则(征求意见稿)》，提出了对《导则》的几点认识，希望给水工程建设规划同意书的编制提供一些参考价值。