简析水电工程新用地政策对逐年补偿安置模式的影响

陈 涛，魏 鹏，冯宏伟

(中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司，湖南 长沙 410014)

水电工程移民生产安置一直是水电工程开发的重要课题，如何使失地农民从工程项目建设中受益，如何确保移民搬迁后的可持续发展是水电工程建设必须解决的问题。为了适应水电开发西进之后农业安置环境容量不足的难题，近年来部分工程突破了传统的安置模式，采取了“少土”甚至是“无土”的逐年补偿安置方式，受到了广大移民群众的普遍欢迎。目前，在云南省的澜沧江、金沙江流域水电工程移民安置工作中逐年补偿政策已得到了广泛应用。

国务院2006年7月颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)中规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”。目前水电工程建设征地中现行的几种逐年补偿安置模式也基本是基于此条规定确定了相应的逐年补偿标准及逐年补偿资金统筹方法。

国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局四部门2016年1月联合发布的《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》(国土资规﹝2016﹞1号)中规定：“水利水电枢纽工程建设区、水库淹没区征地，应按该工程所在地征地补偿标准足额计列征地补偿费”；2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《分置办法的意见》)，将农村土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权“三权”分置并行；2017年4月，国务院公布的《国务院关于修改<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>的决定》(国务院令第679号)中规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”。这些新出台的政策规定对现行的逐年补偿安置模式提出了新的要求。在新的用地政策下，如何依法依规、科学合理的确定逐年补偿标准和补偿兑付方式，规避潜在风险，将成为影响移民能否妥善、和谐安置，并有能力持续发展的重要因素。

1 现行主要的逐年补偿安置模式

由于受耕地资源匮乏等客观条件的限制，为妥善安置移民，推进水电建设，近年来，一些地区进行了不配置或少配置土地再辅以其他措施使移民保持原有生活水平的逐年补偿安置方式的尝试和探索，如以托口水电站湖南部分移民安置方式为代表的逐年实物补偿安置模式，以广西长洲水利枢纽移民安置方式为代表的按审定的年亩产净产值长期逐年支付的安置模式，以云南省某流域梯级电站移民安置方式为代表的少土加长期逐年现金兑付的安置模式等。

云南省人民政府2015年3月印发了《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发﹝2015﹞12号)，规范了云南省移民安置逐年补偿安置方式；2015年7月，云南省移民开发局印发了《解读云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见的通知》(云移发﹝2015﹞100号)，进一步完善了云南省大中型水电工程建设移民逐年补偿安置方式政策，明确了逐年补偿标准的计算方法和调整机制。

2 新的用地政策对逐年补偿安置模式的影响

“国土资规﹝2016﹞1号”及修改后《移民安置条例》(国务院令第679号)等新出台的用地政策与此前执行的“国务院令第471号”相比，强调“应按该工程所在地征地补偿标准足额计列征地补偿费”，主要差异在于年产值和补偿倍数不同。“国务院令第471号”规定按征地前3年平均年产值的16倍进行补偿，新出台的征地政策则要求年产值和补偿倍数采用工程所在地的统一标准，统一的补偿倍数普遍高于“国务院令第471号”规定的16倍标准。

由于逐年实物补偿模式施行实物(粮食产出)补偿，一次性固化耕地的粮食作物品种和年亩产量，被征收的耕地采用按照核定的粮食作物品种和产量及相应的面积逐年向被征地的农村集体经济组织(或土地承包权力人)兑付相应的粮食作物，不涉及补偿倍数；年亩产净产值逐年支付模式中耕地的净产值随时间的变化由省级人民政府或主管部门根据社会经济发展情况进行动态调整，每三年按有关政策对耕地的产值调整一次，年亩产值已经根据工程所在地统一年产值确定，不涉及补偿倍数问题。所以新出台的用地政策对实物补偿模式和年亩产净产值逐年支付模式的逐年补偿标准、资金统筹方式和逐年补偿兑付方式基本无影响。

云南省水电工程采用的少土加逐年现金兑付的移民安置模式，逐年补偿标准和逐年补偿资金统筹与征地补偿标准密切相关，新的用地政策对该安置模式影响较大。

鉴于目前仅云南省有着明确的逐年补偿政策，本文主要以云南省相关政策为基础，以云南省某流域梯级电站为例，简要分析了新的用地政策对逐年补偿安置模式的影响。

2.1 对逐年补偿标准的影响

根据国土资源部印发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发﹝2005﹞144号)及其附件《征地统一年产值标准测算指导性意见(暂行)》，征地统一年产值标准是在一定区域范围内(以市、县行政区域为主)，综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准具有主导性原则，即选择主导的地类和耕作制度进行测算，用主导农用地收益反映测算范围内的农用地客观收益。

由于水电站建设征地范围多为沿江河谷地带，征收的土地中水田等产值较高地类的占比相对较高，按照被征收前3年平均年产值测算得到的耕(园)地年产值普遍高于根据主导地类和耕作制度测算确定的统一年产值标准。见表1，比较测算年产值，执行新的用地政策(统一年产值)后，逐年补偿标准总体上降低，移民从逐年补偿中获得的收益减少。

2.2 对逐年补偿统筹资金的影响

云南省政策规定，逐年补偿资金统筹费以村民小组为单位，按“审定的逐年补偿安置人口数”乘以“审定的逐年补偿标准”的16倍计列。云南省出台的该项规定是与“国务院471号令”规定的16倍标准衔接的。实施新用地政策后，土地补偿的产值和倍数应根据地方政策确定，补偿倍数普遍高于16倍，对逐年补偿资金统筹方式将产生重大影响。

表1 云南省某流域梯级电站逐年补偿标准测算值

表2 云南省某流域梯级水电站逐年补偿统筹资金

云南省某流域梯级水电站逐年补偿统筹资金见表2，由表2可知，云南省某流域6座梯级电站中，除E、F电站外，其余电站按照新政策测算得到的逐年补偿标准降低，但由于统筹倍数高于16倍，统筹费用总额将增加，所以业主需要缴纳更高的逐年补偿资金统筹费，原已按照16倍计列耕园地补偿费的项目将不足以缴纳逐年补偿统筹资金，工程概算将会产生较大缺口。

2.3 对逐年补偿对象的影响

目前，逐年补偿对象主要包括“对人逐年补偿”和“对地逐年补偿”两种方式。如云南省某流域已实施的5座电站中，3座电站采用了“对人逐年补偿”方式，与生产安置人口挂钩，按照地方政府编制的逐年补偿实施方案中确定的人均逐年补偿标准，按月发放给审定的逐年补偿安置人口；2座电站采用了“对地逐年补偿”方式，逐年补偿标准与计算的生产安置人口数量没有直接关系，直接与耕(园)地数量挂钩，由地方政府根据审定的《移民安置规划报告》中确定的各类耕(园)地的年产值标准作为逐年补偿的年度补偿标准发放给相应移民承包户。

逐年补偿可以近似理解为“电站业主替移民种地”的一种安置模式，对应改革开放之初我国农村土地实行的家庭联产承包责任制中所有权归集体、承包经营权归农户的“两权分离”制度，逐年补偿安置模式更多的是对移民承包经营权的补偿。《分置办法的意见》提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”，农户享有的承包经营权在土地流转中派生出经营权，逐年补偿安置模式演变为对移民土地承包权和经营权的补偿。

在农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度下，土地承包权与经营权的关系可简单近似理解为类同“房屋出租”的关系，承包农户和土地经营主体之间通过流转合同，确定经营主体使用土地获得收益的权益，经营权依附于农户承包权的基础上。按此分析，在农村土地“三权分置”的制度下，逐年补偿安置模式应针对农村土地的承包权进行补偿，土地已经流转的，再由经营主体与承包农户依据流转合同约定确定补偿费用。

《分置办法的意见》中明确提出：“严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利”、“承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿”等意见，并且《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》中规定耕地承包期届满后再延长三十年。“对人逐年补偿”采取的逐年补偿兑付到个人，人均补偿补助标准一致，不同村组人均耕地享受同样补偿标准的方式，与“三权”分置和严格保护农户承包权的政策不衔接。新政策下，“对人逐年补偿”方式存在违规的风险。

此外，根据农村土地“三权分置”制度，农村土地具有所有权、承包权和经营权三种权益，其中所有权归属于农村集体经济组织，土地被征收时，征地土地补偿费包括土地补偿费和安置补助费，其中土地补偿费可以理解为对土地所有权的补偿，安置补助费可以理解为对土地承包权、经营权的补偿。采用逐年补偿安置模式，逐年补偿费全部兑付给土地承包农户，对承包农户损失的土地承包权和经营权进行了补偿，但缺失了对土地集体所有权的补偿。在农村土地“三权分置”制度下，逐年补偿安置模式补偿对象缺失了对土地集体所有权的补偿，存在一定的潜在风险。

2.4 对逐年补偿操作模式的影响

新出台的“国土资规﹝2016﹞1号”“国务院令第679号”规定水电工程征地实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照一定年产值的倍数“一次性”足额补偿支付，用于移民配置生产资料，恢复生产生活。而逐年补偿模式由项目业主按一定的标准分期长期补偿以恢复移民的生活。前者是补偿生产资料或一次性得到补偿资金，通过劳动和投资获得收入，后者是由项目业主长期直接补偿移民生产资料损失费。两者获得收入的形式完全不同，差异较大。

另外，按照新政策，逐年补偿安置模式足额计列征地补偿费作为逐年补偿统筹资金后，在电站运行期间的逐年补偿不足费用是否仍由业主负责“兜底”，需进一步的研究。以云南省某流域梯级电站为例，按照云南省国土资源厅2014年修订的征地补偿标准，该梯级电站征地补偿倍数基本为28倍左右，按同期(2014年)央行三年定期存款基准利率4.0%计算，折算每年征地补偿费存款利息为统一年产值的1.12倍，征地补偿费存款利息基本足够支付每年的逐年补偿费。在此情况下，电站运行期间的逐年不足费用仍由业主负责“兜底”存在一定不合理性。

采用与其他行业征地政策一致的征地标准后，逐年补偿操作模式受到了一定程度的冲击。其根源在于水电工程的逐年补偿政策具备较为特殊的行业特征，该政策是在对历年以来水电工程移民安置政策总结基础上的补充和延伸，应对的是水电工程独具的征地面积集中连片、受影响群体庞大、安置容量不足的特点，目前其他行业工程征地中，均未采取逐年补偿这一安置方式。水电工程补偿政策与其他工程征地标准衔接后，是否还能维持这一方式，逐年补偿资金是否还由业主进行兜底，需要进一步研究明确。

3 结论与建议

3.1 结论

(1)较测算年产值，执行新的用地政策后，逐年补偿标准总体上降低，移民从逐年补偿中获得的收益减少；逐年补偿统筹费用总额将增加，原已按照16倍计列耕园地补偿费的项目将不足以缴纳逐年补偿统筹资金，工程概算将会产生较大缺口；逐年补偿对象为“对人逐年补偿”的方式存在一定的违规风险；“三权分置”制度下，逐年补偿安置模式缺失了对土地集体所有权的补偿，存在一定的潜在风险。

(2)包括逐年实物补偿模式、年亩产净产值逐年支付模式和少土加逐年补偿现金兑付模式在内的逐年补偿安置方式已经先后在国内大中型水电工程移民安置中施行。从目前效果看，这些安置模式，因不涉及大规模筹措土地，无需大规模开垦耕地，不存在土地熟化期移民需要生产过渡，移民可以直接得到实惠，普遍较满意，可以压缩移民搬迁安置时间，加快移民搬迁，从而推动水电工程建设。结合当前社会经济发展特点和项目建设征地的实际，采取逐年补偿安置模式，作为传统农业安置的补充和拓展，仍然是必要和紧迫的。

(3)在新的用地政策下，对如何依法依规、科学合理的确定逐年补偿标准和逐年补偿资金统筹，如何做好逐年补偿与新的征地安置法律法规政策的衔接，规避潜在风险，将成为影响逐年补偿安置模式能否妥善、和谐安置移民的重要因素。鉴于目前出台的新用地政策与部分省(区)正在实施的逐年补偿政策存在政策不衔接的情况，需要引起相关各方密切关注。

3.2 建议

(1)建议尽早出台国家层面的逐年补偿机制相关政策，对逐年补偿安置模式的适用范围、标准、方法、措施等提出指导意见，规范逐年补偿安置方式，研究制定相关配套政策，促进征地区域的经济发展和社会稳定。

(2)建议尽快响应新征地补偿政策，对部分省逐年补偿政策进行适当修正和调整

根据新的用地政策，修正和调整部分省逐年补偿政策，制定统一的逐年补偿发放机制和逐年补偿管理机制。明确逐年补偿标准应根据建设征地区统一的年产值拟定；坚持“淹多少补多少”的原则，逐年补偿对象确定为“对地不对人”；细化逐年补偿资金的提取、拨付和管理使用办法，进一步研究明确电站运行期间逐年补偿不足费用资金来源，分析项目业主是否应对逐年补偿资金进行兜底。

(3)注意逐年补偿实施过程中同流域梯级电站的衔接和新老政策的协调

以云南省某流域梯级电站为例，部分电站在“云政发﹝2015﹞12号”颁布之前移民安置规划已通过审批，实施阶段均由地方政府根据项目的具体情况拟定逐年补偿兑付标准和兑付方式，导致逐年补偿实施标准和方式各有差异，实施标准与按统一年产值拟定的逐年补偿标准差别较大。新政策下，新实施电站逐年补偿标准如何与同流域梯级电站做好衔接，是实现逐年补偿政策平稳过渡，维持征地区域经济发展和社会稳定的关键。

(4)进一步研究逐年补偿安置模式与农村土地“三权分置”之间的关系

目前，逐年补偿安置模式与农村土地“三权”之间的关系尚十分模糊，建议结合农村土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权“三权”分置并行的原则及“集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键”的农村基本经营制度，深入研究逐年补偿与农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，科学界定逐年补偿对“三权”的补偿内涵、边界和分配方式。并进一步研究利用流转农村土地承包权、经营权完善逐年补偿安置模式的可能性，探索“以逐年补偿为主，流转土地为辅”的生产安置方式。