论政府信息公开申请的滥用及其应对——以行政审判为视角

●王 尧

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）实施以来，政府信息公开的行为逐年上升，对于提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用起到了积极意义。而与此同时，因行政相对人不服政府信息公开答复行为提起行政诉讼的案件（主要是依申请公开行为）也逐渐增加。虽然行政审判审理只是行政机关政府信息公开行为的一部分，但是这部分能够突出反映出目前政府信息公开中存在的主要矛盾和突出争议。笔者现以行政审判的视角，通过分析S省C市的政府信息公开行政诉讼案件，发现政府信息公开申请出现了一定程度的被滥用。

一、政府信息公开申请被滥用的表现

政府信息公开申请的滥用行为均具备政府信息公开的全部形式要件，但与以政府信息知情权为目的有本质的不同。具体表现为两个方面：

（一）以政府信息公开申请作为获取其他信息的途径

在实践中主要有以政府信息公开申请获取刑事阅卷权、档案利用权、咨询权的情形。

1.通过政府信息公开申请获得刑事阅卷权。在行政审判中，笔者发现存在申请人希望以政府信息公开申请的方式来实现阅卷权的情形。比如某申请人向公安机关申请公开其涉嫌妨害公务罪的所有视频和证据；某申请人向公安机关申请公开其涉案的刑事案件中委托评估机构对涉案财物价值进行评估的委托手续。根据刑事诉讼法的规定，该申请人的申请实际上是申请进行查阅、摘抄、复制案卷材料，这本属于辩护律师或其他经人民法院、人民检察院许可的辩护人行使阅卷权的范畴。虽然对于犯罪嫌疑人、被告人是否应具有阅卷权目前存在争议，但该争议本质是刑事诉讼法阅卷权范畴的争议，不属于政府信息知情权的讨论内容。

2.通过政府信息公开申请获得档案利用权。档案利用权是指公民和组织根据《档案法》和《档案法实施办法》的规定，对档案的阅览、复制和摘录的权利。关于政府信息知情权与档案利用权之间的关系，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》明确规定了“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”“全国法院政府信息公开十大案例”中的“彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案”对该规定的适用进行了进一步的明确。但在司法实践中，仍有申请人对已经移交给国家档案馆的政府信息不予公开行为不服，其理由是档案的所有者仍是其申请公开的行政机关，该机关是否同意对档案公布和利用仍应适用条例的规定。法院裁判对申请人的该项理由并未予以支持，认为申请人的行为属于以政府信息公开的形式来实质行使档案利用权。但是笔者认为，根据现行规定，适用条例还是档案管理相关规定的区分标准在于政府信息是否已经移交各级国家档案馆，这仅仅是保管主体的不同，并未影响到该信息的性质。如果属于适用档案管理相关规定的情形，是否同意相对人进行利用只取决于档案所有者是否同意，而没有规定是否同意的情形和条件，会导致行政机关以此规避政府信息公开法定职责的可能。

3.通过政府信息公开申请获得咨询权。公民对政府信息的知情权行使的结果是对政府信息的知悉、获取。知悉、获取内容的应该是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的行政决策、执行、管理、服务、结果方面的这些客观存在的客观性信息。而非是对于质询、咨询等进行解释、给出答案方面的主观性信息。在政府信息公开类行政诉讼案件中，我们发现有申请人将知情权与咨询权混同的情形。比如申请人申请公开行政机关作出某行政行为的证据依据、事实依据、法律依据是什么。当然，行政机关也存在将知情权与咨询权的混同情形，如某行政机关对其依法应重点公开的政府信息，仅因相对人在申请中使用了疑问句和疑问语气，就径行认定该申请是咨询行为，以不属于政府信息公开的范畴为由拒绝答复或公开，这也是不妥的。

（二）以政府信息公开申请作为向行政机关施压的手段

权力怀有扩张的本性是个共识，权利同样也具有膨胀的天性。在行政审判中，政府信息公开类案件滥用诉权已经成为一个比较严重的问题。虽然S省C市法院并未向参考“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”作出滥用诉权的认定和驳回起诉的裁定，但部分案件已经明显具有滥用诉权的可能。统计表明，2017年度，S省C市法院受理的一审行政案件中，有滥用诉权嫌疑的政府信息公开类案件为202件，占同期一审行政诉讼案件总数的7.8%和同期一审政府信息公开类案件数的20.72%。情况较严重的S省C市L区法院，在2017年度就有此类政府信息公开案件46件，占比达到该院同期受理行政诉讼案件总数的23%。应该说此类案件造成了较大程度的司法资源浪费。此类案件主要表现出以下特点：

1.申请数量多且事项集中。具体体现为：一是申请人比较固定，均是相同的申请人以自己的名义或作为委托代理人以其家庭成员的名义提出政府信息公开申请。二是申请事项集中，多集中在征地拆迁补偿、出租车经营权等方面。三是涉及部门众多，虽然申请事项集中，但涉及部门众多。比如征地拆迁补偿事项，申请人往往向市县政府、国土局、规划局、建设局、发展改革局、乡镇街道办申请政府信息公开。这主要的原因在于征地拆迁补偿本身涉及的职能部门较多，申请人必须向多部门申请公开；同时可以加大其将政府信息知情权作为手段的影响力；另外申请人也希望从不同部门的答复中找到不一致的地方，从而发现行政行为中存在的问题。

2.申请的内容存在恶意。一是申请内容明显不属于条例规定的范畴。比如申请人申请公开“行政机关工作人员任职之前接受法律培训以及通过法律知识考核”、“行政机关工作人员学习党的群众路线教育实践活动的学习笔记”等，此类信息明显不是条例所指的政府信息，申请人获取后也没有任何实际价值；二是申请内容被恶意拆分。将一份政府信息公开申请即可获取的信息恶意拆分为多个子项，然后分别、不同时间提出申请要求分别答复。三是申请的内容存在反复。即在表述上略作修改但实质为针对同一事项反复提出申请。

3.信息的内容不断衍生。根据条例的规定，政府信息依申请公开要求申请内容明确，并且对一些要求公开项目较多的申请，需要遵循“一事一申请”原则。行政机关依照此种申请予以公开的信息均是点状信息。在申请人看来，信息的价值不仅限于点状信息，而要根据点状信息进一步扩大到线、面信息。故申请人往往根据行政机关公开的点状信息，再根据法律规定或其自身理解进一步要求公开该点状信息中连带出的应该或可能存在的其他更多信息。

4.目的不具有正当性。关于行使政府信息知情权作为手段的问题，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中指出，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”该规定本身授予了行使政府信息知情权作为行政诉讼或行政程序中一种手段的合法性，但是这种合法性的根源在于手段的目的正当，即为了实现行政诉讼或行政程序中证据的证明力问题。有滥用诉权可能的政府信息公开类案件中，虽然不排除申请人有上述的正当目的，但结合前述申请内容存在恶意的情形，更无法排除申请人通过行使政府信息知情权向行政机关施加压力以实现利益最大化或表达不满情绪的目的，这种目的则明显不具有正当性。

二、政府信息公开申请被滥用的原因

（一）“政府信息”的法律概念存在歧义

对于何为政府信息，《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。根据上述规定，政府信息的内涵包括以下三方面的内容：一是政府信息的制作、获取主体应当为行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二是政府信息的来源是履行职责过程中；三是政府信息的形式是以一定形式记录、保存。但是上述对于政府信息性质的特有属性的表述并不能完全排除歧义。比如对于兼具行政机关属性和刑事司法机关性质的公安机关，行使刑事诉讼法授权实施的行为是否也属于《条例》所指的“履行职责过程中”？行政机关在履行职责过程中应如何适用法律法规依据是否属于《条例》所指的“以一定形式记录、保存的信息”？因政府信息内涵无法准确反映出特有属性，导致外延难以界定。

（二）“信息”本身具有普遍性和无限性

政府信息也是信息的一种，要讨论政府信息具有的特征，必须要回归到信息所具有的一般性特征上来。信息是客观事物存在方式和运动状态的反映。一方面，只要有事物的存在就必然意味着有关的信息是普遍存在的；另一方面，事物永恒处于运动变化发展的状态，信息只是事物一个角度、一个方面的呈现，认识的无限发展也就意味着信息具有无限性。但是政府信息总归与一般信息不同，其仅形成于行政机关履行职责的过程，需要遵循职权法定原则；同时行政行为绝大多数是要式行为，还必须具备法定形式。因此政府信息应该存在普遍性和无限性的边界，即“有”和“无”。但是即使是“有”，海量的信息也足以使人眼花缭乱：一方面是申请公开法律行为的信息较多，比如申请人申请公开行政委托的信息，行政机关经查询发现，行政委托的意思载体就有会议纪要、具体事项的委托书、综合事项的委托书、规范性文件甚至仅仅只有口头传达的会议精神等等；另一方面是申请公开事实的信息较多，比如申请人申请公开行政协议的签订时间地点、见证人的有关信息等。基于此，部分行政机关在应对政府信息公开申请时，干脆直接答复称该政府信息不存在，以避免后续更多的政府信息公开申请。虽然“全国法院政府信息公开十大案例”中的“张良诉上海市规划和国土资源管理局案”表明行政审判对政府信息公开义务机关的检索义务提出了一定要求，但并不妨碍行政机关举出一些检索方面的证据来应对行政审判对其答复政府信息不存在的审查，而法院则对该信息是否真的不存在无从查起。这在一定程度上缓解了政府信息公开申请内容不断衍生问题，但与《条例》的目的和价值追求背道而驰。

（三）行政机关与行政相对人的权利义务不对等较为突出

行政机关与行政相对人具有天然的权利义务不对等。在现实中，有时这种不对等性的表现比法律法规预期和设定的要突出，这表现为行政机关的行政管理权被扩大而相对人的申请救济权被压缩。在诉求得不到有效回应、救济途径不畅甚至推诿扯皮拖延情形的情况下，相对人为了行使救济权或表达诉求，申请政府信息公开无疑是最廉价的合法途径之一。一方面，行政机关对于相对人提出的政府信息公开申请，行政机关均应当按照《条例》的规定作出答复，即使不属于政府信息公开范围或者信息不存在的，也应当在法定期限内作出书面答复说明相应理由，而不能迳行不处理。所以，通过政府信息公开申请的方式，相对人可以低成本而有效地提升对行政机关的影响力。另一方面，一旦相对人对答复行为起诉，根据行政诉讼法的规定，行政机关负责人还有出庭的法定义务，即使负责人不能出庭也有相应的工作人员进行应诉，而不能仅委托律师出庭。相对人能够在行政诉讼中与行政机关负责人或相应工作人员取得平等的法律地位和平等对话的机会，这与相对人直接找行政机关寻求救济和表达诉求有迥然不同的直观感受，能够明显体会到与行政机关地位差距的缩小。

（四）政府信息公开的申请成本低廉

如果申请人对政府信息公开答复不服行为提起行政诉讼，由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。在我国行使政府信息知情权的成本是很低廉的。同时，现行法律法规框架下，行使政府信息知情权成本的低廉还包括违法成本低廉。在行政诉讼中大量存在滥用政府信息公开诉权的行为，但当前对这种滥用诉权行为一方面存在事实认定与行为定性上的障碍，即对于什么样的行为属于滥用诉权行为，其法律构成要件、认定标准没有界定。再就是对于滥用诉权行为，应承担什么样的法律后果，对此即使在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，也仅裁定驳回了原告的起诉，并无实质性的规制、制裁措施。

三、防止政府信息公开申请被滥用的应对措施

基于《条例》实施以来实践中出现的种种问题，国务院办公厅、法制办在总结政府信息公开实践经验的基础上，起草了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），该征求意见稿已经注意到了政府信息公开的滥用问题，现在《征求意见稿》的基础上提出如下建议。

（一）对“政府信息公开”的概念进一步明确

1.明确“履行职责”的范围。政府信息公开条例是行政法规，规范的是行政权力的行使。对于政府信息公开因为不服和救济也应属于行政诉讼受案范围。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中明确了排除了公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为作为行政诉讼的受案范围。对此，《征求意见稿》中将《条例》中的“履行职责”修改为了“履行行政职责”。但为了避免政府信息知情权与刑事阅卷权的混同，可以对兼具刑事司法职能的行政机关在行使刑事司法职能过程中形成的信息明确排除出政府信息公开的范畴。

2.明确“信息”的概念。纷繁复杂的信息中，何种信息才是政府信息所指的“信息”？要解决这个问题需要根据《条例》对信息的定语进行认定。在“履行行政职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的”，一方面表明信息是基于履行行政职责而产生，另一方面表明信息是有相应的载体。首先，履行行政职责的前提是具有法律、法规、条例等的授权，那么信息也要依附于法定依据而存在。不应扩大解释为所有与行政机关有关的信息都属于政府信息。没有法定依据而凭空臆想、猜测或者臆造的信息即使表面与行政机关有关，也不应属于政府信息，对此应予以明确。其次，信息应具有相应载体。这是政府信息公开与咨询答复的本质区别。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，证据的表现形式包括书证、物证、视听资料、电子数据等，这与《条例》所指的政府信息载体应该具有高度的一致性和重合性。因此，可以参照上述规定对政府信息的载体进行进一步的明确，避免咨询权与政府信息知情权混同。

3.应该规定《条例》的溯及力问题。在行政审判实践中会遇到申请人申请公开的信息早于《条例>的实施，而在《条例》未出台实施的情况下，政府信息的制作、保存、维护、更新等工作没有相关依据，存在不规范的情形。此类案件一旦涉诉，行政机关往往提出《立法法》中的“不溯及既往”原则作为不予公开的答辩，该答辩也是有一定道理的。基于此，《条例》的修改应当考虑在实施过程中如何处理此类历史遗留问题。笔者建议在此问题上进行区分处理，对于《条例》实施前，法律、法规、条例等明确规定行政机关在履行行政职责中需要形成的信息，应当依照《条例》的规定进行相应答复；对于《条例》实施前没有明确规定的，则不属于《条例》所指的政府信息。

（二）对政府信息公开的价值进一步回归

政府信息知情权的价值包括公民的政治性权利保障和促进行政机关依法行政两方面的价值。民主政治的追求，使得积极地获得政府信息的权利从一般的法定权利变成不可动摇的宪法权利。政府信息知情权追根溯源是源于宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”，由此派生出的人民知情权、参与权、表达权、监督权，这些需要公民在充分、全面了解政府信息的基础上来实现，因而必然要赋予公民政府信息知情权。政府信息知情权的价值不仅限于保障公民能够在完整意义上行使上述权利，而且可以延伸至通过政府信息知情权获取行政复议、行政诉讼有关证据的行政救济的价值。上述价值既是政府信息知情权与其他权利相区别的独立价值，也是政府信息知情权应该回归的价值和界限所在。在此之外的目的和价值不应通过政府信息知情权来实现。对于不符合上述目的和价值的行为，即使以行使政府信息知情权为表象，也应当排除出《条例》的范畴。关于促进行政机关依法行政方面，政府信息知情权的设定旨在以公开透明，提高政府工作透明度来促进依法行政。行政机关依法应当制作、保存的信息要积极履职制作和妥善保存，以经得起对履行行政职责合法性的历史检验。但依法行政的价值与化解行政纠纷争议的价值不能划等号，更不能理解成通过行使政府信息知情权满足相对人不合理的利益诉求。不符合上述价值判断的行为应在《条例》中予以禁止。

（三）对政府信息公开的行为进一步规范

1.增强主动公开的力度。正是由于政府信息公开制度中主动公开规制的缺乏，造成实践中众多行政机关不履行政府信息的主动公开职责，一定程度上导致了主动公开沦为了依申请公开。《征求意见稿》中明确提出了“以公开为常态、不公开为例外”的原则。基于该原则，行政机关应当对其政府信息公开行为进行再规范，依法增加主动公开政府信息的范围、内容，拓展主动公开的渠道。在遇到政府信息公开申请时直接告知申请人查阅、复制该政府信息的方式、途径即可，这样可以大大减少政府信息知情权的行政成本，有效避免政府信息知情权行使被手段化。

2.应当对滥用申请权的行为进行规范。解决政府信息公开类案件的滥用诉权，应当在申请的启动阶段对滥用权利行为进行规范。该规范的前提是，依申请公开是综合考量需求、成本、技术等要素的必要性公开，申请事由有权利滥用嫌疑、公开成本耗费太高、技术不可行等因素均影响公开决定，而非无条件的绝对公开。将明知申请和诉讼不会得到支持的情况下仍大量申请公开与其不具有利害关系的非政府信息、政务信息，故意拆分申请内容等具有明显恶意的行为认定为滥用申请权的行为对此行为行政机关可以不予受理或者不予答复。

3.要做好与档案管理的法律、法规的衔接。政府信息是否移交各级国家档案馆的，决定了存在适用《条例》还是档案管理的法律、法规的区别。但是对于申请人申请利用档案涉及的政府信息是否应该准予利用应该适用统一的标准，即根据《条例》规定的审查标准进行，而不能仅以档案所有者不同意为由拒绝公布和利用。