优化治理精准扶贫与防止返贫长效机制研究※——以安徽省宣城市为例

●江 辰 秦首武 王邦虎

当今，我国的两个百年目标已经深入人心，2020年实现全面脱贫的第一个百年目标近在眼前，精准扶贫和防止返贫自然而然成了当前各级政府、各地村委及广大扶贫工作者们的中心工作，肩负扶贫攻坚任务的人们纷纷依据客观实际积极探索和优化精准扶贫和防止返贫的有效机制。所谓精准扶贫是相对于粗放式扶贫方式而言的，它实际上是通过一种科学有效的政策与制度安排，将扶贫资源更准确传递给目标人群的扶贫方式。[1]而防止返贫则是指通过科学应对使脱贫人群不再滑落到贫困状态之中。机制指的是某系统中各要素之间的结构关系和运行方式。在实践中，精准扶贫和防止返贫已经取得很大成效，但困境依旧存在，问题还较为突出，需对其实施优化治理方能攻克难关，达到真正脱贫的目的。

一、精准扶贫和防止返贫中的困境

近年来精准扶贫和防止返贫工作都遭遇到了一些困境，呈现出各自不同的态势和特点。精准扶贫中的困境主要表现在：

第一，精准识别偏差遗漏了扶真贫。虽为精准扶贫但当前的扶贫项目仍然存在着瞄准率低、项目偏离，导致项目到户率低，扶贫领域单位投入的增加并没有带来成比例的减贫和脱贫效果，导致扶贫内卷化。[2]产生这一偏差的原因是：（1）基层政府扶贫主导型缺陷。之所以产生这样的困境是因为精准扶贫政策的制度设置和实施均为政府主导，存在着对扶贫资源的决策权、使用权和控制权的垄断，是科层化的组织管理机制。[3]（2）精准扶贫政策在推行过程中还存在将扶贫当作一种技术安排，忽视其社会治理性质，缺乏社会主体在扶贫中的参与、合作与分享。[4]（3）在操作过程中，没有严格规定和督察的扶贫资源易导致权力和私人关系的结合，而不是由实际情况和需要来决定。[5]

第二，扶贫主体积极性不足。在本文中的扶贫主体分为两部分，一部分指村委会干部和政府派驻贫困村驻点的扶贫干部，另一部分指扶贫对象，即贫困户。他们的积极性不足主要体现在：（1）一些扶贫干部对脱贫攻坚责任不强。尽管现在各级政府非常重视扶贫、脱贫工作，为此还选派了大批干部深入贫困村庄主抓扶贫脱贫工作，但不可否认，在有些干部身上却存在着“急功近利”的影子，片面地认为只要贫困户收入越过绝对贫困线，解决了“两不愁、三保障”问题，脱贫任务就算完成了，有“急于完成任务好交差”思想，扶贫行动上往往重进度，轻实效，贫困户总是被拽着往前跑，忽略了扶贫尤其是精准扶贫的基础性、实效性和长远性意义。也有的干部存在“等待兜底”思想，认为贫困户到2020年都会由政府兜底脱贫，对扶贫工作缺乏责任心和紧迫感。（2）一些扶贫对象对主动脱贫内生动力不足。部分贫困户由于各种原因长期处于贫困状态，对主动脱贫所需的知识、能力及信心缺失，自我脱贫观念淡薄，对政府送上门来的脱贫项目积极性不够，存在“等靠要”思想，热衷于凭借“扶贫户”身份享受生活、住房、教育、医疗、低保等补贴和优惠，总希望能轻松地从“光伏扶贫”、“资产收益扶贫”、“旅游扶贫”、“扶贫小额信贷入股分红”等扶贫项目上获利，对于为其提供的就业机会和个性化产业扶持措施兴趣不高。

第三，防止返贫机制不活。应当肯定，近年来我国各地脱贫成效显著，大批贫困户摆脱了贫困窘境，然而，与精准扶贫和脱贫几乎同等重要的是如何防止返贫。不可否认的是，人们往往注重的是前者，忽略的是后者。对于刚刚摆脱绝对贫困的困难群体来说，他们的脆弱性难以抵御外在哪怕一点点不利因素的变动，稍有闪失，就会重新滑落到贫困境地当中。尽管现有的政策对于已脱贫的贫困户，按照脱贫不脱项目、脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶原则，一定时期内原有扶贫开发政策保持不变，支持力度不减，留有缓冲期。但过了缓冲期怎么办？有学者通过观察和研究发现，农村地区贫困人口陷入“扶贫、脱贫、再返贫”怪圈的主因在于经济的脆弱性程度高，经济的脆弱性与贫困互为因果。[6]也有专家根据返贫因素将返贫划分为政策性返贫、能力缺失返贫、因灾返贫和发展型返贫，并提出进行贫困人口生计空间的重塑，减少和防范贫困人口返贫。[7]对于返贫如何治理，专家们在研究的基础上提出了各自不同的应对措施。有的早在十多年前就主张从国家制度安排、贫困地区人力资本投入、常规化扶贫机制建设三个方面发力，杜绝返贫现象。[8]针对精准扶贫和防止返贫问题，近年来又有专家建议从财富内生、心理改善、制度供应、价值挖掘、新民教育五个大方向来阻断贫困人口返贫。[9]

遗憾的是，无论是现实中的返贫治理还是学者们对此所做的专门研究，大多针对的是返贫现象发生之后的治理层面，却忽视了返贫之前预防和灵活应对的重要性。治理返贫中的“防”大于“治”，为此，需要建立针对性强、反应灵敏的优化应对机制，防范和阻断于未然，这样才能使返贫不可逆。

二、精准扶贫和防止返贫的地方经验

安徽省宣城市在扶贫和脱贫中的一些实践做法对突破精准扶贫和防止返贫困境提供了一定的思索和启发。该市位于安徽省东南部，地处沪宁杭大三角的西部腰线上，是南京都市圈成员单位，长江经济带承接产业转移示范区之一翼，是中部地区承接东部地区产业、资本转移的前沿阵地，东南沿海沟通内地的重要通道。借助于其地理优势、区位优势和产业基础，但最主要的还是该市的积极探索使其扶贫和脱贫工作成效走在了全省前列，但至今仍然存在一定的贫困户和贫困人口，因而仍肩负着相应的扶贫开发任务，并将其作为重大的政治任务和第一民生工程来抓，且把工作重心放在精准扶贫和防止返贫的有效机制探索上。

（一）精准扶贫机制出实效

针对扶贫和脱贫攻坚任务中的“硬骨头”，该市通过实践摸索，建立了“六看六确保”和“脱贫攻坚八项行动”的工作机制实施精准扶贫，可谓定向施策、精准施策、靶向治贫。“六看六确保”主要指：一看扶贫对象准不准，确保目标数据要实；二看项目安排准不准，确保帮扶举措要实；三看资金使用准不准，确保保障举措要实；四看措施到户准不准，确保政策落地要实；五看派人驻村准不准，确保责任到位要实；六看脱贫成效准不准，确保质量进度要实。“脱贫攻坚八项行动”包括：产业扶贫、就业脱贫、教育扶贫、健康脱贫、兜底脱贫、危房改造和易地搬迁脱贫、生态保护脱贫和金融扶贫。

精准扶贫重在精准识别和精准施策。精准识别上，严把标准关和程序关，通过贫困户申请、组织调查、评议、审核、认定等途径和村民充分发挥自治和民主评议的方式，完善建档立卡信息系统数据信息，确保各项数据精准。在精准识别的基础上多元化精准施策，依据贫困户致贫“穷根”，按照“产业项目到村、到户全覆盖”工作目标，明确靶向，精准帮扶，全程跟踪。具体做法有：

1.推进产业扶贫。鼓励贫困村、贫困户发展特色农产品生产及加工业；推进光伏发电扶贫；建设13个国家级、省级乡村旅游扶贫重点村；引进、培育电商企业，加快发展农村电子商务和快递业务，大力提倡商务、邮政、供销等部门发挥好电商扶贫带头作用。

2.推进就业脱贫。针对有劳动力的贫困户，加大劳动力技能培训力度，对接好劳动力输出地与输入地，提高组织化程度，提高有劳动技能贫困人口转移就业的效率。同时，充分挖掘当地各就业岗位，促进贫困人口就近就业，一方面增加了贫困人口工资性收入，另一方面也照顾到了贫困家庭。加大就业扶贫基地开发力度，引导企业带动贫困户创业、吸纳贫困群众就业。

3.开展教育扶贫。制定并实施多元化贫困家庭教育扶持与资助政策，实现本市各级各类学校贫困家庭学生资助全覆盖，建立科技特派员制度，强化科技对脱贫攻坚的支撑作用。

4.实施健康脱贫工程。制定并落实健康脱贫“三保障一兜底（基本医保、大病保险、医疗救助保障、政府兜底保障线）”综合医保政策。优化医疗服务，开展儿童白血病、儿童先天性心脏病、食管癌、胃癌、结肠癌、直肠癌、终末期肾病等9种大病专项救治，加强重点疾病和慢性病综合防控。推进三级医院对口帮扶贫困村所在的县级医院医疗工作。完善贫困村卫生室标准化建设。开展健康脱贫工程示范县创建工作。

5.完善社保兜底脱贫。确保农村低保、特困人员供养标准不低于脱贫标准；对成年无业重残人员，可视为单人单户按规定程序纳入低保范围，实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度；发挥保险业助推脱贫攻坚作用，为贫困户量身定制保险产品。

6.实施危房改造和易地扶贫搬迁。加快贫困户危房改造进度，解决贫困户住房安全问题；因地制宜推进易地扶贫搬迁工作，并注重做好搬迁户搬迁后的帮扶工作，解决生产、生计、就业等问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。

7.推进生态保护脱贫。依据2017年林业增绿增效行动计划，督促贫困村落实建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作通过生态保护脱贫；继续开展生态镇、生态村、森林城镇、森林村庄巩固提升行动；继续在贫困村开展脏乱差治理、生活垃圾、污水治理等为重点的环境整治。通过生态保护和村庄脏乱差治理达到脱贫效果。

8.推进金融扶贫。各级扶贫工作人员充分利用扶贫小额信贷政策，努力扩大贫困户授信面，提高贫困户扶贫小额信贷审批通过率，推进免担保免抵押扶贫小额信贷政策落地实施；积极争取政策性银行贷款，用好市县两级政府融资平台，实现金融精准扶贫信息对接共享，从而助力精准扶贫。

（二）防止返贫机制见成效

因脱贫户经济承受能力的脆弱性，为巩固脱贫成效宣城市严格执行“脱贫不脱项目、脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶”的原则，留有足够的脱贫缓冲期，将脱贫攻坚与防止返贫相结合，大大优化了精准扶贫机制，既管当下，又管长远，为脱贫户强筋壮骨，走上致富之路奠定基础和留出空间，能较好地防止脱贫后再返贫。同时，建立返贫预警和防范返贫保障机制，加强返贫信息管理，强化部门间数据比对和信息互联共享，进行动态管理，拓展服务功能。对确实因脆弱性原因而导致的返贫户，会及时重新纳入帮扶范围，衔接相应帮扶举措，力促其再次早日脱贫。

从精准扶贫和防止返贫的宣城实践不难看出，该市精准扶贫和脱贫工作具有一定的示范性和引领性作用尚存的贫困人口已不多，通过继续攻坚脱贫和政府兜底在全省提前全部脱贫指日可待，但针对已脱贫人口的脆弱性有可能导致再次贫困的事前预防系统谋划不多，实践探索较少，更谈不上真正的预警和防范，所做的只是脱贫人口返贫后及时被纳入贫困人口之中再脱贫而已。

三、精准扶贫和防止返贫呼唤优化治理

精准扶贫和防止返贫是脱贫攻坚链条上不可分割的两段有机组成部分，只不过工作重心不一样而已。当精准扶贫取得决定性胜利之时，脱贫的工作重点就应当转移到防止返贫任务上来，并为此积极谋划，科学布局，精细操作，确保成效。

返贫问题是世界上任何一国在反贫困实施过程中常常出现的经济社会现象，在我国西部地区出现的概率远远大于中东部地区。我国西部平均返贫率在15%-25%，个别地方高达30%-50%，有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。[10]返贫会降低乃至抵消掉精准脱贫所取得的成果，甚至会使再次脱贫更为艰难，习近平曾在2017年全国“两会”上就说到“防止返贫与继续攻坚同样重要”。[11]因此，精准脱贫与防止返贫都很重要，在前者即将大功告成的时候，工作劲头丝毫不能放松，应当及时将重心转移到后者上来，为此还要优化机制，做好精细化管理，唯此才有可能最大程度地阻断返贫，巩固好脱贫成效。

返贫现象之所以会发生乃至于在某些地方频发，最主要的是因为脱贫者本身的脆弱性造成的，任何简单的冲击就有可能使其再度陷入贫困。防止返贫必须做好两件事：一是实施可持续脱贫，不仅要给脱贫户一定的缓冲期，继续享受扶持待遇，巩固脱贫成效，而且要脱贫之后有发展，通过不断发展增强自身一定的抗风险能力；二是在脱贫户周围构建严密的防护网，阻挡一些不利因素对脱贫户产生的负面冲击，使这些冲击不会对脱贫户造成过大的威胁和损失。可持续脱贫和构建返贫防护网就是要对精准脱贫和防止脱贫进行优化治理，有针对性地“扶上马，送一程”，对负面冲击因素实施精准拦截，御敌于“防线以外”，这种模式可作为脱贫攻坚2.0版。为此，优化构建“可持续脱贫推进机制”和“返贫预警机制”并在运行过程中不断加以完善则是当前必须要做而且要做好的事情。

（一）优化“可持续脱贫推进机制”

“可持续脱贫推进机制”概念的来源最早可追溯到上世纪七十年代，当时的美国经济学家舒尔茨认为“农民所得到的能力在实现农业现代化中是头等重要的；这些能力与资本品一样是被生产出来的生产资料……迅速的持续性增长主要依靠对农民进行的特殊投资，以使他们获得必要的新知识、新技术，从而实现农业的经济增长。”[12]后来在世界各地不断得到推广和使用，大约在新旧世纪之交，国内开始有学者对此开始关注并进行探索式研究，尤其是对生计资产与生计策略的研究热了起来。近年来，国内学者对可持续脱贫的创新发展的实证研究呈现出进一步拓展和深化之势。

“可持续脱贫推进机制”以降低脱贫人口的脆弱性为目标，超越仅以某一固定的标准作为完成脱贫任务的理念，利用持续扶贫开发，增强脱贫户抗风险能力。“可持续脱贫推进机制”的内容是：坚持以人民为中心和共享发展，不断增加脱贫家庭的资本构成，增强脱贫人口的自我发展能力，大力改善其脆弱性基础条件，以使脱贫人口实现能力和收入上的质性飞跃。可持续脱贫推进机制由“脆弱性背景”、“可用资本”、“政策和制度帮扶”、“生计谋划”和“生计输出”5部分组成：一是脆弱性背景，指脱贫户所生活的脆弱性环境，如贫弱的自然条件、可能的意外冲击、不利的外部变迁等；二是可用资本，指社会资本（社会网络和信任关系）、自然资本（自然资源储备）、金融资本（储蓄和贷款）、物质资本（交通、住所、水、能源、通讯）、人力资本（知识、技能和体力）；三是政策和制度帮扶，指助力脱贫发展的政府制度性安排；四是生计谋划，指脱贫户基于已有条件所采取的不同类型的发展行为组合；五是生计输出，指脱贫户实施生计谋划后所产生的结果。

“可持续脱贫推进机制”的优势表现在：着眼于以人为本，激发脱贫人口的响应和参与，根据贫困户和脱贫户现实状况，注重增强持续性脱贫能力和脆弱性处理能力，尤其增强了脱贫的整体性、多层次性、可持续性、动态性以及多方合作的能力。

依据“可持续脱贫推进机制”的优势，我国现阶段的脱贫攻坚重任一方面是帮助未脱贫群体顺利越过绝对贫困线，摆脱绝对贫困，另一方面是要帮助刚刚越过绝对贫困线的脱贫户走向非贫困户的质性飞跃，增强其抗风险能力。其目标是解决发展性贫困问题，彻底摆脱脆弱性环境，使其自我发展的条件和能力得到极大增强，从而经济收入稳步提高，逐步远离贫困线，最终实现致富奔小康的美好生活。

（二）构建“返贫预警机制”

“返贫预警机制”的概念来源于“返贫治理机制”，后者注重的是返贫后的再治理问题，即贫困户跨越了绝对贫困线之后，由于本身的脆弱性，某些负面诱因的发生导致其再次陷入贫困，针对这样的贫困户需要重新精准识别和精准帮扶，使其再次脱贫的机制。而本文所提的“返贫预警机制”针对的是返贫发生之前的预警及其应对机制。如果能尽早发现返贫苗头并迅速进行干预或有效应对，就有可能阻断返贫现象的发生，从而也就避免了后期的再次脱贫问题，以期真正实现脱贫。

构建返贫预警机制就是要建立返贫发生前的信息捕捉、及时干预、有效应对、迅速阻断等环节，并构成彼此联系、相互衔接的有效运转系统。返贫预警机制具体由“信息捕捉”、“甄别确认”、“有效应对”和“冲击解除”四部分组成：一是信息捕捉，成立县级返贫信息预警处理中心，由该中心及时捕捉可能给脆弱性脱贫户带来负面冲击并致贫的影响因素信息，如：政策缓冲期结束、自然灾害、自身老弱病残等情况的发生。这些信息可由脱贫户自主向县返贫信息预警处理中心申报，也可由村扶贫工作人员或村委会申报，但信息必须真实可靠；二是甄别确认，返贫信息预警处理中心依据系统设计出来的针对脱贫户返贫风险预警指标体系，对捕捉到的信息进行动态分析甄别，主要对申报脱贫户家庭收入状况、返贫潜在因素和后续帮扶措施的信息与捕捉到的信息进行比对，如存在冲击可能，就需启动相应防范措施，积极应对，严防突发冲击导致返贫；三是有效应对，针对预警处理中心确认的脆弱脱贫户所受冲击威胁启动有效应对措施，包括：帮扶政策延期、灾害保险补助、老弱病残救助等，使脆弱脱贫户在面临负面冲击时所受损失减低到最小程度，对造成损失可能影响脱贫发展的贫困户给予临时抗风险救助；四是冲击解除，对正受冲击的脱贫户在启动应对措施的时候，密切观察其抗风险变化，视冲击变化程度加大或减少救助标准，直至其不再受到冲击威胁。

“返贫预警机制”的优势在于：立足于脱贫可持续理念，为脆弱性脱贫户搭建起保护伞，尽可能减少负面冲击，阻断返贫，从而巩固艰辛付出换来的脱贫局面，并助其不断往前发展，从而尽早实现质性飞跃。

像安徽宣城市这样的地方，地理位置、市场氛围、自然条件、扶持政策等方面均有优势，如果能培养好贫困户和脆弱脱贫户们的可行性能力，借助可行性脱贫推进机制和返贫预警机制，实现脱贫攻坚2.0版的美好愿望十分令人期待，再加上依据实际的不断创新优化，很有可能走出一条脱贫质性飞跃的新模式。

四、结语

2020年全面实现小康社会就在眼前，当下的脱贫攻坚战已经进入最为关键时期，也是最为艰难时期，难并非难在贫困人口跨越绝对贫困线，而是帮助脆弱脱贫户实现可持续脱贫，不至于返贫，通过自身努力和多方助力，实现质性发展，增强抗风险能力，最终摆脱贫困。如何构建并实施好“可持续脱贫推进机制”和“返贫预警机制”将决定着脱贫攻坚的实际成效，无疑也是阻断脱贫后再返贫的有效手段，这两种机制的良好运行就是对精准脱贫和防止返贫实施的优化治理，不仅能管当前，还能管长远，只是需要在实践中用时、用力和用心，才能做好。

既往的脱贫治理多显得静态，仅注重于帮助贫困户跨越绝对贫困线，并给予一定的政策帮扶缓冲期，而较少考虑使其可持续发展，实现质性脱贫。刚脱贫的贫困户往往都很脆弱，任何负面冲击就有可能使其再次致贫，又得重走脱贫路，极大浪费资源，更重挫脱贫信心。针对返贫问题应当注重先期预防，通过行之有效的可持续脱贫推进机制和返贫预警机制从源头上防范返贫的诱发因素的产生及其变化机理所带来的返贫风险，就能最终实现脱真贫和真脱贫。