国企改革地方混改应唱主角——基于西北三省混合所有制改革调研

刘现伟 李红娟 赵雪峰（国家发展改革委经济体制与管理研究所，北京100035）

十八届三中全会以来，中央企业及下属企业从不同层次上推进混合所有制改革，放大了国有资本功能，提高了国有资本运营效率，推动了企业经营机制转换，实现了各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许改革有失误、但不允许不改革的导向在十九大前已逐步形成。目前，各地逐渐摸索出了一套行之有效的作法和举措，形成了一批具有典型代表性的试点企业，这些企业的经验和启示为后来的企业在混改目标的确定、路径的选择、标准的明确以及方法的使用等方面提供了可复制、可推广的经验。

1 西北三省国企混改进展情况

1.1 西北三省政策落实情况

以国家发改委牵头的国有企业混合所有制改革成为当前国企改革新特征。2017年3月国家发改委提出，混合所有制改革试点将在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。在推进混合所有制改革的同时，进行典型案例总结和经验推广。与上海、广东等东部沿海发达省市相比，西北地区国企的规模和数量上存在不小的差距，但是西北地区能源丰富同时又处在“一带一路”战略要道上，这也是新一轮混改中西北地区国企潜力所在。宁夏、新疆、甘肃三省按照中央部署，结合自身情况，积极出台地方配套政策，推进混改工作落实。宁夏政府出台了《关于推进区属国有企业混合所有制改革的实施意见》，按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的原则， “分层分类有序发展、有进有退灵活发展、改制上市大力发展、改革重组共同发展、新办企业鼓励发展、员工持股稳妥发展、严格程序规范发展、形成合力积极发展”指导和推动区属国有企业发展混合所有制经济。新疆提出将加大固定资产投入力度，以交通、水利、能源、通信等为重点的基础设施建设项目，推进混合所有制改革。甘肃省政府印发《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》(下称“《实施意见》”)，提出国有企业要充分利用各类资本市场，加大改制上市力度，通过整体改制、分拆改制、联合改制等多种形式实现上市，创造条件实现集团整体上市，使上市公司成为混合所有制经济的规范形式和重要形态。

1.2 西北三省推进混改主要做法

西北三省通过资产重组，调整优化企业治理结构，强化激励机制、建立现代企业制度，提高企业运营效率，增强企业市场竞争力。宁夏的混改偏重“资本投资运营”，新疆注重“以管资产转变为管资本”、甘肃提出“分层有序”推进混合所有制改革。股份制改制是当前宁夏、新疆、甘肃国资委直接监管企业及各级子企业发展混合所有制经济的主要形式。三省通过兼并重组、收购股权等方式，整合社会资本，放大国有资本的功能，将国有资本配置到需要整合的行业和企业，延伸产业链、价值链，实现国有资产的保值增值。鼓励具备条件的直接监管企业及各级子企业通过主板、创业板、中小企业板等不同渠道实现上市。

2 混改面临的困难和问题

西北三省在积极推进混合所有制改革中，遇到了一些其他地区普遍存在的共性问题，国企混合所有制改革难混、难推、难改的现象不同程度地存在。

2.1 地方实施意见和配套政策出台慢

地方政府的实施意见和配套政策出台滞后，混改“施工图”亟待完善。调研的三个省份中，甘肃、宁夏2016年9月和2017年5月才出台推进国有企业发展混合所有制经济的实施意见，新疆实施意见至今尚未出台；而国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施办法三个省份都还没有出台。混合所有制改革是一项复杂的系统工程，涉及股权结构设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产价值判断等多个方面，虽然中央的“顶层设计”文件已经明确，但一些具体问题还需深入研究，例如解决历史遗留问题的优惠政策和支持措施、改革的容错免责机制、员工持股与纪检监察政策的衔接等等。地方政府在结合本地情况制定实施意见和配套政策时比较谨慎，政策文件的出台普遍滞后，一定程度上影响了混合所有制改革的进度。

2.2 地方推进混改的内生动力不强

推进混合所有制改革的内生动力还不够强，想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。从地方改革实践情况看，国有企业和非公企业主动推进混合所有制改革的积极性还不是很高。具体表现为：国企有顾虑，民企有担忧。一方面，国企把非公资本视为“洪水猛兽”，害怕背上国资流失的“黑锅”；另一方面，非公资本担心“关门打狗”，害怕不是大股东，没有话语权，自身权益难以保证。如果缺乏在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障，这种顾虑和担忧就难以消除，国企混合所有制改革也就难以实质推进。虽然国家积极鼓励和支持引进非公资本参与国有企业改革，但在具体实践中，无论是国资监管机构还是国有企业决策者和经营者，对于引进非公资本仍然心存顾虑，由于改革容错机制、保护措施尚不完善，总担心造成国有资产流失，或被怀疑暗藏利益输送，对国有企业与民营企业的合作更是顾虑重重，这极大地影响了国有企业实施混合所有制的主动性和积极性。非公资本参与国有企业混合所有制改革，难以获得控制权，投资收益和股东权益是否能够得到充分保障，是非公资本最大的担忧。西北三省国有经济中传统产业、落后产能比重相对较高，存量国有资产对非公资本的吸引力不足，客观上也导致了混合所有制改革推进难度比较大。

2.3 国有资本与非公资本协调融合难度大

国有资本多元化目标与民营资本单一目标相矛盾，要素整合融合发展难度较大。混合所有制改革出发点和落脚点主要是发挥国有资本与非公资本两方面优势，调动国有资本与非公资本两方面积极性，实现国有资本与民营资本优势互补、互促共进。但在改革实践中，国有资本与非公资本混合“联姻”后，行政逻辑与市场逻辑碰撞，政府意志与股东价值、市场主体意识与国有本位意识容易出现冲突。另一方面，国有企业绝大部分具有营利性质，但不以营利为唯一目的，承担一定的社会责任，在运行过程中更加注重社会利益和长远利益；非公资本具有明确的所有权主体，同时拥有自主的企业管理和决策权力，追求利润最大化是其生产经营决策的主要动力，两者发展目标并不完全一致。此外，国有企业、民营企业在经营理念、发展战略及企业管理方式等方面也存在较大的差异，合资合作过程中不可避免出现各种问题，对双方的整合能力都提出了较高的要求。调研中，就遇到了混合所有制改革失败的案例。例如，二十一冶以政策性破产重组为契机，将员工身份置换金转换为公司股权，将原“一股独大”的国有企业重组改制为员工持大股的混合所有制企业，在一些重大决策上，股东意见不一致时，国有股东就难以彻底贯彻落实出资人意志。西北铁合金、兰通厂政策性破产重组改制退出国有序列后，民营企业机制灵活、决策高效的优势并没有体现出来，一度陷入生产经营困难、职工生活无法保障的困境，多次要求政府重新参股或回购全部股权，重返国有企业序列。

2.4 企业内部激励约束机制转换难

市场化的用人和薪酬制度有待完善，强化激励的政策导向难以落实。无论是从一些国有企业混合所有制改革方案设计中看，还是从一些企业推进混合所有制改革过程看，存在仅仅强调约束国企管理人员的行为，而忽视激励机制的建立，不能很好地实现激励与约束相结合的问题。以职业经理人为代表的市场化用人机制还未真正突破，“人从哪里来、人往哪里去”的问题还未得到有效解决。多数国有企业领导人具有行政级别，这种同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色的国有企业领导人管理制度还使得国有企业领导人无法成为职业经理人，影响其建立规范的现代企业制度和公司治理结构。从内部看，董事会对职业经理人的选聘权和授权都不充分，职业经理人的考核约束和长期激励机制也还不完善，与同一班子中组织任命的经理人薪酬差异不好把握。从外部看，职业经理人的市场供给渠道有限，原有组织任命的企业领导人转换为职业经理人的渠道还不明确。

2.5 国企混改面临的现实困难较多

混改实践中出现的一些新问题需要进一步研究解决。一是混合所有制改革政策与国企改革其他政策的不协调，现有政策与以往出台的政策不衔接、不连续，甚至存在矛盾，导致国企改革思想意识不统一、政策不一致，政策执行困难。二是在混合方式上，方法措施还比较简单，渠道模式还比较单一。在混合所有制改制中，虽然进行了不断地探索创新，但仍然采用改制上市、增资扩股、员工持股、出资新设等传统方式，利用购买服务、发行可转债、PPP模式等创新方式比较少。三是国有企业历史负担和社会包袱没有彻底解决。国有企业普遍存在的各类社会包袱和历史遗留问题，严重制约着混合所有制改革的深入推进。国有企业的历史负担和社会包袱使得国有企业“不敢改”，民营企业等投资主体“不敢进”。

3 加快推进国企混改的对策与建议

当前，混合所有制改革进展总体偏慢，需要进一步加大工作力度，加强中央政策引导和督查，加快国企混合所有制改革进程。

3.1 提高国企改革相关配套政策协调性

从地方调研情况看，地方国企混改推进慢、矛盾问题多、难度大的一个重要原因之一，就是中央系列配套文件不够协调，或者可实施性不强，导致地方无所适从。由不同部门主导的国有企业改革相关配套文件多达十多个，文件出台背景、目标和要求各不相同，混合所有制改革只是这众多文件中的一个，混合所有制改革文件与其他众多文件之间的关系尚未完全理顺。国企改革系列文件，规定了国资国企改革方向、操作规范、员工持股要求、股权结构要求、党的建设等等，员工持股范围、持股比例、入股方式限制较多，要求过多过细，导致混合所有制改革的空间、范围和方式受到很大限制。需要系统规范和梳理国企改革相关配套文件，注重政策之间衔接和以前出台政策与现有政策的连续和衔接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定，增强国企改革系列文件的整体性、协调性。允许地方结合实际，对系列配套文件进行综合、整合，减少配套文件数量，出台地方国企改革和混合所有制改革综合性文件，消除众多文件之间相互掣肘的问题，为地方国企混合所有制改革构建制度和政策基础。

3.2 充分利用资本市场推进国企混改

按照市场化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，充分利用资本市场推进国有企业混合所有制改革，提高混合所有制企业规范化管理水平和资产证券化水平。已上市的国有控股上市公司，可通过定向增发、资产置换、吸收合并等方式，引进非公有制经济，加快与非国有资本的充分融合；已完成股份制改革的企业，可通过首发、“借壳”、并购等方式加快上市步伐，实现整体上市，使上市公司成为混合所有制经济的规范形式。暂不具备上市条件的企业，可利用新三板、区域股权交易中心等资本市场，引进各类资本改制重组为股份公司、公众公司，提高资本证券化水平，促进国有股权合理流动和优化配置。

3.3 研究出台国企混改优惠政策

有些地方、有些企业推进混合所有制改革的积极性并不高，甚至处于观望状态，其中一个重要原因就是，很多混合所有制改革政策文件都是一些宏观指导性、原则性的规定规范和意见，缺乏实质性的鼓励性、支持性优惠政策，对于混合所有制改革相关各方的吸引力和激励作用不大，很多国有企业和社会资本参与混改的积极性并不高。建议国家针对国企混改中的现实困难和问题，在混合所有制企业管理层持股、国企员工身份置换补偿、国有企业解决社会包袱和历史遗留问题、混合所有制改革费用补偿等众多方面出台针对性优惠政策，以充分调动国有企业和社会资本参与混合所有制改革的积极性。

3.4 加强舆论宣传引导和经验交流

当前国资国企改革正处在攻坚克难的关键阶段，需要进一步统一思想认识，凝聚改革共识。加大对各地发展混合所有制成功案例的总结、宣传和推介，加强舆论引导，突出宣传国企混改的积极成效和成功经验，产生和凝聚更多的正能量。混合所有制改革涉及方方面面的利益，需要各级政府部门协调配合，积极稳妥共同推进混合所有制经济各项工作。建议国家发改委、国务院国资委等有关部门能继续加大指导全国推进混合所有制改革工作力度，通过召开座谈会、举办培训班等形式，提供一个学习交流平台，指导各省市发展混合所有制经济。国务院相关部门加强省（区）之间混合所有制改革经验交流，组织改革政策培训，集中解读国资国企改革政策文件，交流探讨改革经验，指导地方推进改革工作。

3.5 建立健全改革创新容错机制

混合所有制改革涉及方方面面的利益调整，改革过程复杂、影响面大，对国企改革决策部门、执行部门和实际操作人员都是一个重大考验。目前，由于混合所有制改革容错机制、保护措施尚不完善，部分管理部门、部分企业负责人改革顾虑较多，影响推进混改的积极性。现在民营企业参与国有企业改革顾虑重重，与过去一些资产重组案件的后遗症有关。国企有顾虑，民企有担忧，给混合所有制改革带来一定的障碍，导致改革进展相对缓慢。因此，要严格规范混改操作过程，同时对国有资产流失也要一分为二地看，实事求是，区分不同情况。要建立混改容错机制，允许犯错、试错，对于由于决策、操作失误而导致的一些问题，应有足够的宽容。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作行为，要依法惩处，决不姑息。