日韩智慧城市建设经验及对我国的启示

◎ 岳宇君 仲云云

不断增长的人口已使城市在基础设施、住房、交通、教育等方面受到巨大挑战，如何在环境破坏较小的情况下进行城市发展与规划已受到各国政府关注[1]。城市顺应科技朝着“智慧城市”蜕变，而对“智慧城市”这一城市发展新形态，不同国家、城市及专家学者有着不同的定义，但是，无不包含了“科技能力”与“城市责任”，离不开市民参与、技术支持与政策配套[2]。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，标志着智慧城市建设上升为国家级战略规划；2014年8月，《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》提出综合应用信息技术，提升城市在规划、建设、管理及服务上的智慧化；2015年2月，“促进智慧城市健康发展部际协调工作组”成立，着手智慧城市的统筹落实；2016年，《政府工作报告》中明确提出“打造智慧城市，改善人居环境”。截至2017年6月，已有300多个城市政府与3家电信运营商签署了建设协议，并有290个城市入选国家智慧城市试点；500多个城市（95%的副省级城市、76%的地级城市）在其政府工作报告或“十三五”规划中明确提出或正在开展智慧城市建设。我国的智慧城市建设存在过热的现象，但是依然处于发展阶段，缺少智慧城市建设的相关建设标准，顶层设计和统筹规划有待加强、建设实践体制创新不足[3]。

智慧城市是城市发展的新理念，在付诸实践的同时，已成为学术界关注的热点之一，研究主要集中于智慧城市的建设模式[4]、建设路径[5]、迭代发展的问题与逻辑[6]等。从全球范围看，智慧城市建设尚处于探索中，已有为数众多的城市将智慧城市作为其未来发展方向。不同国家和地区的城市有着不同的发展取向与路径选择，及时掌握智慧城市发展动态[7]，梳理与分析典型智慧城市建设案例[8]，有助于推动我国落实智慧城市目标。日本、韩国是智慧城市发展相对领先的典范国家：日本落实ICT（Information and Communication Technology，简称“ICT”）推动策略，通过政策引导、民众参与以及严谨的示范与试点计划，使其成为全球智慧城市发展典范国家；韩国自1993年起便针对智慧城市制定发展策略及相关措施，2006年推出U-Korea基本规划，首尔、水原市自2002年开始，多次获得全球智慧城市评比的全球前七大智慧城市奖的奖项[9]。本文拟通过对日本、韩国的智慧城市建设实践进行观察分析，总结智慧城市建设的经验，以获得我国智慧城市建设的启示。

一、日韩智慧城市建设实践

（一）日本智慧城市建设实践

日本智慧城市建设的前身是数字社会建设，2001年制定“E-Japan”战略，2006年制定“U-Japan”战略，2009年升级为“I-Japan”战略，演化轨迹清晰，强调技术创新。2007-2008年开始推动再生能源及电动汽车等智慧城市相关产业；2009年以来，更加注重城市自然能源（太阳能、风能等）开发利用与城市能源消费管理；2010年4月，日本经济产业省制定《新一代能源与社会体系实证计划》，环境改善在建设实践中占据突出位置；2011年，提出“环境示范城市”“环境未来都市”构想，选出的11个环境未来城市中，日本大地震灾区占了6个；日本总务省于2012年6月在《活用信息技术的城市建设与全球化恳谈会报告书》中提出“信息技术智慧城市构想”。智慧城市建设可以细分为3类[10]：（1）部分设施智慧化，比如东京等大城市；（2）部分设施进一步智能化，设施之间相互协作，如丰田市、横滨市等；（3）全部设施智慧化，是智慧城市发展的最终形态。具体主要体现在：不动产开发层面、智慧基础设施层面和生活服务层面。

硬件方面，2010年8月，横滨市、丰田市、京阪奈学研都市及福冈县北九州等相继发布了5年实践计划，整合电力、燃气、热能、交通、水处理及废弃物回收利用等设施或系统，实现互联互通，形成必要的协作效应。软件方面，提供领先技术的产品服务与提供信息服务，比如，产品服务渗透到能源、交通、上下水道、医疗、疗养、婴幼儿教育及老年人服务等各个应用领域，打造民众能够舒适生活的城市环境，开发便于消费者能够掌握的产品[11]。以柏之叶智慧城市、丰田低碳社会系统计划、北九州智慧城市创造项目为典型案例进行梳理：（1）柏之叶智慧城市。柏之叶智慧城市建设基于城市问题解决、居住环境改善及街区功能复合化等三个理念，将环境共生、健康长寿、新产业创造设定为三大建设主体，深入发掘和提出现实与潜在的课题，运用最新技术智能解决能源（建成日本最早的街区电力融通系统）、环境、安全、健康养老等方面的问题。（2）丰田低碳社会系统计划。丰田市致力于电力、燃气、交通设施智能化，一方面，推动太阳能、风能等可再生能源利用、各种节能或蓄能设施普及，同时通过家庭能源管理系统对能源使用进行智能控制；另一方面，配备移动互联设备，完善城市交通设施，倡导新型的交通使用模式。（3）北九州智慧城市创造项目。北九州市部署具有“动态定价”功能的电力收费系统，能够依据气象指标等进行电力供求预测，确定资费价格；设置“地区节电站”，掌握整个地区的电力供需信息，实现对发电总量的有效控制；同时，也积极引入了太阳能、风能等可再生能源。

（二）韩国智慧城市建设实践

2004年，在全球信息产业新一轮“U”化趋势下，韩国政府推出本国政策，提出“U-Korea”战略，并于2006年3月确定“U-Korea”总体政策规划，划分为发展期（2006-2010年）与成熟期（2011-2015年）两个阶段执行。韩国率先发起“UCity”计划，具体举措包括建立U-City论坛、开发U-生态城研发项目、构建U-City制度规范、升级基础设施及扶持U-City产业发展。首尔、釜山及仁川松岛新城等众多城市参与其中，旨在将信息网络融入民众生活中，通过普及化的信息通信技术建设绿色、数字化的智慧城市[12]。

2011年6月，以首尔为试点，发布“智慧首尔2015”计划，体现着“以人为本”：（1）加强ICT基础设施建设，部署宽带网络实现城市全覆盖，为用户安装智能电表实现能源管理、建立社区信息平台反应居民日常诉求等；（2）整合城市管理架构，对各智慧子系统进行整合，使相互之间的协同更为高效；（3）逐步扩大智慧设备使用范围，使城市中各种人群都能够享受到相应的智慧应用服务。2014年5月，韩国政府出台了《物联网基本规划》，提出促进物联网产业参与者相互合作、推动物联网开放创新、开发与扩大物联网服务及实施企业支援等四个战略。

韩国最具代表性的“U-City”计划示范城市有仁川松岛未来城、首尔数字媒体城等。（1）仁川松岛未来城。松岛未来城位于距离首尔50公里的仁川市，是韩国“U-City”开发落实的示范地区之一。在三星、LG、韩国电信等韩国企业以及美国地产商盖尔（Gale）、网络解决方案供应商思科（Cisco）的共同参与开发下，数以百万计的感测器被嵌入在道路、建筑物、输电网路、水利系统与废弃物系统中，加上摄像机的图像传输监控，城市里的道路车流量、交通状况、用电状况、室内外温度等信息都可传送到中央控制系统，中央系统因此可以开始调节路灯的亮度、执行交通警示或其他智慧便民的应变调节。聚焦于交通、能源、楼宇及工作空间等的智慧化改造，推动信息技术、感测技术融入行政、医疗、教育等中。（2）首尔数字媒体城。作为韩国最先进的数字媒体娱乐圈，政府期望创造一个与信息、环境及文化和谐共生的数字媒体商业圈，成为全球信息媒体产业的中心。在基础设施部分，数字媒体城里具有一个独立的光纤宽带，提供无线宽带系统和卫星通讯服务，在数字媒体城的数字宣传馆中，则以数字展览的方式展现物联感测的互动体验。数字媒体城的空间主题配置分为两大主轴：①数字媒体城，包含众多媒体、信息软件业和有关单位的进驻，而DMC新技术产业中心以及产学合作研究中心同时也驻点于其中；②数字媒体街，街上提供高科技产业入驻后可用来展示产品的活动空间展场，也有通过数字化方式展现图像艺术、灯光艺术、IT展品的艺术公园。

二、日韩智慧城市建设的经验

（一）发挥政策和规划的引导作用

日本、韩国智慧城市的政策和规划体现着稳步升级、有序衔接、整体规划、顶层设计，通过立法模式促进中央政府与地方政府推动宽带网络建设，为打造“智慧城市”奠定基础。以韩国为例，信息通信振兴基金（1993年）、《促进信息化基本法》（1995年）、《促进信息化基本规划》（1996年）、“Cyber Korea 21”政策（1999年）、“e-Korea Vision 2006”（2002年）、“Broadband IT Korea Vision 2007”（2003年）、“IT839策略”（2004年）、“U-Korea基本规划”（2006年）、“国家信息化基本规划”（2008年）、“物联通信基础设施构建规划”（2009年）、“物联网基本规划”（2014年）……U-City的规划内涵持续以“U化”贯彻政策主轴，包括城市宽带信息网综合规划、部署指南、融合技术指南、网络运营指南、应用服务标准及分类标准指南等。每个参与的市政府将向韩国信息和通信部提交最终的规划，韩国信息和通信部最后批准最终的市政规划。不过，韩国政府主导智慧城市建设，信息和通信部的权力过大对智慧城市建设其他各参与方造成一定程度的负面影响。随着信息和通信部于2008年3月被裁撤，其行政职能被转移到其他相关部门，政策连续性受到一定程度的影响，智慧城市建设出现了短暂的消退现象。

（二）通过试点与实践提升建设成效

日韩智慧城市建设体现着“分步推进、循序渐进、重点建设、示范引领”，政府部门与企事业组织协作，在顶层设计、政策制定及组织协调上发挥显著作用，智慧城市的规划与建设体现着系统性，避免局部改造带来的其他配套滞后。日本有“未来城市环境构想”“智慧社区构想”和“ICT智慧城镇构想”三个智慧城市类型可供选择，不同城市的选择不同：有的城市仅选择其中一个类型，如下川町选择“未来城市环境构想”，北见市选择了“ICT智慧城市构想”；也有城市同时选择其中的两个类型，如釜石市选择“未来城市环境构想”和“智慧社区构想”，横滨市和北九州市选择了“未来城市环境构想”和“智慧社区构想”。横滨智慧型城市计划、丰田低碳社会系统实证计划、关西科学城—下一世代能源与社会系统实证计划、北九州智慧型社区建置计划，按照不同的模式进行试验，试验的重点在于用户的能源消费管理与节约利用。韩国试点实践体现着阶段性：在互联互通阶段侧重于ICT基础设施建设，在进一步发展阶段偏重应用服务供给，在建设成熟阶段加强推动管控一体化。

（三）注重城市基础设施可持续建设

日本的智慧城市试点体现了其基础设施智慧化建设的踏实态度——通过政府部门的政策支持、企业的资金投入，切实将信息技术、感测技术融入到城市基础设施更新换代中。日本ICT基础设施建构完备目标在“E-Japan战略”“E-Japan 2002重点计划”及“E-Japan战略II”等战略的支持下得以实现。严格推行“分区分质”供水，在城市供水系统、排水系统上安装感测设施，实现对用户给排水需求的监测控制与统计分析；自上而下推动，由小范围到大区域、进而全面多元地对城市电网、城市防灾、城市交通等进行改造与建设。韩国在其智慧城市建设中，强调对能源、交通、医疗、通信等基础设施的升级改造（保持技术先进，同时融入信息技术），例如，首尔数字媒体城展现了对媒体与IT产业结合的深耕，松岛未来城体现了对物联网科技特性的发挥。日韩的共同之处在于：（1）科学审视城市的具体状况、预测城市发展需要，结合不动产开发、基础设施改造循序渐进建设；（2）采用整体优化的形式进行道路、供水、能源、电力及通信等的建设；（3）整合各种系统平台，实现高效的智慧城市管理服务；（4）创造高品质生活服务，打造与普及新的文化艺术。

（四）重视推动智慧城市应用服务发展

日韩智慧城市建设基于公众的需求，嵌入到社会和文化结构中。不同城市的基本条件不同，能源环境、健康养老问题和产业创新在各个城市的表现形式不同，智慧城市建设重点和先后次序确定的针对性不同。居民通过参与规划制定与实施智慧城市，增强对智慧城市的实感，建立起经济可持续和生活可持续的城市发展体系。“I-Japan战略”将政策目标聚焦于电子政务、智慧医疗、在线教育等具体的应用服务，达成以民众为主体的“数字安心与活力社会”，所有人都可得到数字技术的益处。首尔运用物联网感测器搜罗数据，并进行数据连接、管理、运算并分析的科技能力，同时达成交通运输等便民政策制定的城市责任。韩国政府在试点建设过程中发现：不能忽视民众（参与和互动），民众生活环境改善、民主建设加强应是智慧城市建设的根本目标；如果民众缺席智慧城市建设，无论建设方案与建设内容看上去多么完美，由于制度不完善、应用服务未普及，民众都难以真正从中受益。

三、对我国智慧城市建设的启示

近几年，我国智慧城市的战略性部署相继出台，从新型城镇化、宽带网络、城市经济、民生应用、云平台建设及信息安全等，不一而足。据不完全统计，自2012年，国家层面与“智慧城市”相关的发文有18个。2012年12月，住房和城乡建设部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，同时配套印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个文件，正式启动国家智慧城市试点项目申报工作；2014年8月，经国务院同意，国家发展改革委员会、工业和信息化部等八部委联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，提出在2020年建成一批特色鲜明的智慧城市，发挥试点工作对整体智慧城市建设的聚集和辐射带动作用；2015年11月，国家标准委联合中央网信办、国家发展改革委印发《关于开展智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施的指导意见》，以推动建设的标准体系和评价指标体系形成。地方各级政府结合本地发展实际与需求，颁发了智慧城市建设规划方案，如《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》《天津市智慧城市建设“十三五”规划》《武汉市智慧城市总体规划》《深圳市新型智慧城市建设工作方案（2016-2020年）》等。当前，我国智慧城市建设存在的问题包括：建设目标和路径认识不足[13]、基础设施的问题解决能力薄弱、信息共享和集成运用有待加强[14]、技术标准和法律规范不健全[15]、社区综合服务平台未达到运转应用阶段等。基于日本、韩国智慧城市建设经验总结，结合我国智慧城市建设面临的问题，以下几点启示值得重视与参考：

（一）加强智慧城市顶层设计

日本、韩国在探寻智慧城市建设路径时注重从宏观视角对智慧城市建设进行把握，深刻认识城市发展内涵与外延，明确预期发展目标，扎实推进城市智能化建设进程，做到结合城市特色，实现对城市结构的完善——在城市管理、服务及运行中体现智慧性创新。智慧城市顶层设计需要更加注重融合化、移动化、互动化、数字化、智能化，建设紧扣区域主旋律，顺应市场需求，充分发挥地区城市特色，具体可以从以下几点着手：（1）从国家战略层面制定智慧城市规划、可供选择的建设方案；（2）设立智慧城市领导机构，实现对智慧城市建设试点工作统一部署；（3）智慧城市建设是复杂的系统工程，建设规划既需要注重长远性，又需要体现动态性；（4）促进城市之间的交流学习，可以借助大数据平台实现资源分享，使智慧城市建设更具精准性；（5）将宽带网络部署作为智慧城市建设的基础，扎实推进，完善城市公交系统，改善民众生活、出行环境。

（二）完善智慧城市政策法规体系

从现行智慧城市政策法规体系看，存在国家层面的指导略显不足、建设试点存在多头管理情形、试点建设机制创新不足、智慧城市建设标准缺失、信息安全隐患等问题。智慧城市政策法规需要超越电信技术政策法规，全方位涉及包括电力、燃气、交通设施、医疗、建筑等，从本城市的实际需要出发构建智慧城市建设的政策法规体系。需要保持智慧城市建设相关政策法规的连续性、稳定性与可预期性，并且需要尽可能减少政府部门调整给智慧城市建设带来的不确定性影响[16]。（1）在智慧城市较为全面、清晰的建设路线下，保持相关政策法规之间的内在一致性；（2）增强智慧城市建设相关的企事业单位、科技人员及民众对建设政策的信任感，确保智慧城市建设项目的可持续性；（3）完善政府官员的考核机制，减少官员个人因素可能对智慧城市建设政策法规连续性形成的负面影响。

（三）明晰智慧城市试点建设目标

在具备基本条件的城市开展先行先试，例如，贵州省云上贵州“7＋N”系统平台、无锡市国家传感网创新示范区等。但是，不容忽视的是，城市政府可能为了追求政绩而跟风建设，导致智慧城市建设脱离城市实际资源条件，最终达不到建设预期，而带来新的“城市病”。日本、韩国通过各标明区域与不同面向示范项目进行多元且交错的试验示范，通过各区域不同项目的试验示范，交融政策方向、技术与环境发展、使用端意见等层面，提升民众参与及应用率，通过厂商补助与民众奖励诱因等策略，并以量化的试验成果，进一步衍生新商业模式与新的生活业态。应厘清不同利益相关者的需求，激活社会资本，促进互惠：（1）建立智慧城市建设创新平台，构建服务于智慧城市建设的社会化网络；（2）参与其中的企事业单位、专家学者及社会公众具有知情权与表达权，使试点工作更符合民众利益、更具合理性；（3）积极培育民众的共享理念，逐步实现“政府—企业—民众”协同建设框架；（4）协调各参与主体的利益关系，为智慧城市试点建设达成一致的利益关系。

（四）注重推动智慧城市应用服务发展

智慧城市建立在数据化与信息化的基础上，建设内涵是“推动实体设施与信息基础设施融合发展，形成城市智慧基础设施”。而数据化与信息化的发展必须解决城市发展与相关部门、行业、群体之间的数据开发、整合、融合、共享问题。目前城市间不仅存在数据相互独立、隔离的状态，连同在城市内数据在不同类别、行业、部门之间的统计也各行其是。在日本、韩国智慧城市试点中，也出现了一些有待解决的议题。例如，松岛未来城整体智慧城市环境的建构虽已逐渐完备，但企业、居民的入驻数不如预期，表明一个城市动态系统的建立需要“智慧居民”更积极主动参与。应注重从小处着手，从市政、交通、公共服务、医疗、电力和水利等基础设施的智慧化做起，通过统筹规划、应用服务标准化，自下而上地完善城市应用服务的基础体系。为保护民众利益和实现智慧应用服务的提供，政府部门有必要主导、监管智慧应用服务的运营，通过对供给端、需求端补贴及企业经营模式创新促进民众共享智慧应用服务；规划协调，制定智慧城市应用服务标准，结合各参与主体的实际情况，促进智慧城市应用服务机制的形成，推进智慧城市应用服务提供的稳定性、长期性。