我国智慧城市建设困境与破解路径研究

◎ 高 璇

一、问题的提出

党的十八大以来，以集约、智能、绿色、低碳为发展目标的新型城镇化战略的实施，智慧城市建设成为热点。据统计，目前已超过500个城市提出智慧城市建设[1]。面对如火如荼的智慧城市建设，我国智慧城市是否达到了理想的效果？是否陷入了个别学者所说的“智慧城市陷阱”？智慧城市建设困境是什么？尤其是在信息技术迅猛发展和新型城镇化加快推进的大背景下，如何破解当前我国智慧城市建设困境，促进我国智慧城市良性、健康发展？深入研究和科学回答以上问题，对于实现我国智慧城市科学发展，有效推进我国新型城镇化进程，实现“四化”融合发展等具有极其重要的战略意义。本文旨在探寻当前我国智慧城市建设困境以及破解路径，以期为我国智慧城市建设提供重要借鉴。

二、智慧城市建设困境日益凸显：基于文献的简要评论

近年来，面对如火如荼的智慧城市建设，学术界开始关注智慧城市建设热潮下智慧城市面临的发展困境问题。从国内外研究文献来看，学者们意识到诸多发展难题已成为智慧城市建设的最大障碍，破解智慧城市建设困境对于智慧城市建设的重要意义。Andrea Caragliu（2012）认为智慧城市是技术推动下的智慧城市，缺乏“以人为本”的理念和可持续发展理念[2]。辜胜阻（2013）认为目前我国智慧城市建设存在“千城一面、缺乏特色”“重项目、轻规划”“重建设、轻应用”“重模仿、轻研发”“资源整合难度大”等诸多问题[3]。张丙宣（2016）认为智慧城市可能会造成城市治理两极分化，进一步凸显公共部门的安全性和公民个人隐私问题，使城市治理更加碎片化，使城市治理成为计算机官僚主义[4]。张振刚（2015）分析了广州智慧城市建设存在的问题[5]。林园春（2015）提出了智慧城市建设的金融困境，认为金融业逐利性与智慧城市建设的社会性存在矛盾，现有投融资体制难以有效匹配智慧城市建设金融需求，金融生态环境亚健康阻碍智慧城市建设高速发展[6]。楚金华（2017）从利益相关者视角探讨了智慧城市建设存在的问题，认为各利益相关主体价值创造、传递、实现障碍导致智慧城市建设障碍[7]。

综上所述，国内外学者都意识到破解智慧城市建设难题对于智慧城市建设的重要意义，但从现有文献来看，关于智慧城市难题的研究主要集中在碎片化、个别化问题上，缺乏从总体上把握，特别是针对当前面临的这些难题，缺乏对破解路径的分析。有鉴于此，笔者将从破解智慧城市建设困境这一角度分析当前我国智慧城市建设面临的阻碍困境以及破解这些困境的具体路径，保障其可持续健康发展。

三、我国智慧城市建设面临的主要困境

（一）智慧城市缺乏建设个性

自IBM首次提出“智慧城市”概念以来，智慧城市建设历经了不到十年的时间，对城市发展而言，“智慧城市”仍是一新兴事物，智慧城市建设仍处于摸索阶段，全球仍缺乏成熟的经验可供参考。在此背景下，我国智慧城市建设的主导者——政府——容易沿袭传统城市建设思路，最终形成一批内容上大同小异、功能上重复开发、模式上千城一面的智慧城市。究其原因，一是对智慧城市的概念与内涵把握不够。什么是智慧城市，智慧城市的特征是什么，智慧城市功能又是什么？很多城市在推动智慧城市建设时，并没有弄清基本概念，而是沿袭传统城市建设思路，盲目建设，从而导致现在很多所谓的智慧城市并不是真正意义上的智慧城市，如一些城市将信息基础设施建设作为智慧城市建设的主要抓手，将智慧城市建设与信息基础设施建设等同起来，明显局限了智慧城市的概念与内涵，忽略了智慧城市的特征与功能。二是城市建设路径依赖严重。智慧城市建设并不是传统城市建设的智慧化，而是有别于现有城市发展模式，融合新时代新趋势、新要求的城市发展方向。一些智慧城市建设的主导者——政府——往往没有深入探究智慧城市内涵，依旧沿袭传统的城市发展路径，将智慧城市建设与传统城市智慧化过程等同起来，把智慧城市建设与对传统城市改造等同起来，明显忽略了智慧城市内涵所在，城市发展缺乏新意。三是建设规划趋同现象严重。为更好地推动智慧城市建设，几乎所有的城市都制定了智慧城市建设规划或实施方案，从这些方案可以看到，智慧城市建设大都涉及基础设施建设、智慧产业建设、智慧服务体系建设等几个方面，鲜有与城市发展个性结合在一起规划，没有形成与城市人文、社会、经济、环境的有效互动，智慧城市建设趋同化趋势明显。

（二）智慧城市建设缺乏自主创新

独立的知识产权、较多的核心技术、完备的技术体系是推动智慧城市建设的重要支撑力量。当前，信息技术领域的核心技术和产品大部分仍被外国公司或研究机构控制，如高端芯片、关键组件、基础软件等大都没有形成自己的知识产权，仍大量依赖进口，据不完全统计，信息技术对外依存度仍超过80%。可以说，我国智慧城市建设自主创新能力还有待进一步提高。究其原因，一是投入严重不足。从统计数据来看，截至2016年底，信息技术领域的企业95%以上都是中小企业，这些企业规模较小，力量单薄，很难获取资金支持，从而导致用于技术研发、人才培养的资金严重缺乏，创新动力明显不足。同时，关于信息领域的创新也没有引起政府的高度重视，从而导致政府投入严重不足，最终影响了智慧城市建设自主创新能力的提升。二是基础研究较为滞后。智慧城市建设离不开基础研究支撑，当前我国的信息技术领域基础研究还较为滞后，如高端芯片、关键组件、基础软件等基础领域还没有较为突出的研究成果，整个研究与国外发达国家相比，处于落后状态。三是成果转化明显不够。成果转化不力、不顺、不畅是困扰智慧城市建设的一个现实课题，当前在信息技术研究领域，还没有形成一套有效的成果转化渠道，转化渠道受阻；在转化手段方面，当前在信息技术研究领域，还缺乏有效的转化手段使科研成果转化为生产力，最终导致了智慧城市建设自主创新能力不强的事实。

（三）智慧城市建设缺乏市场导向

当前，我国智慧城市建设主要依靠政府推动，将智慧城市建设作为地方政府的“政绩工程”“形象工程”，忽略了市场的推动作用，缺乏市场导向，从而导致智慧城市功能不能完全发挥，智慧城市建设仅仅停留在项目建设层面。究其原因，一是政府定位不清。在智慧城市建设过程中，政府既是智慧城市建设规则制定者又是智慧城市建设执行者，既是裁判员又是运动员，忽略了市场的导向作用，从而导致智慧城市建设在诸多方面存在不足。在建设投资方面，当前我国大多数智慧城市建设仍以政府投入为主，而政府投入具有局限性，这就导致智慧城市建设缓慢，特别是在信息基础设施建设、创新能力提升等方面，仅依靠政府投入很难取得较快进展；在运营维护方面，由于政府角色定位存在偏差，技术类、管理类工作均由政府独自承担，缺乏必要的监管，导致智慧城市运营维护效率低下。二是市场积极性不够。智慧城市建设是一项复杂的系统工程，涉及信息基础设施建设、智慧产业发展、智慧服务完善等，而完成这些任务除了需要强大的资金支持，还需要一个漫长的过程，市场是“理性经济人”，是以利益最大化为最优选择标准，显然大量的资金投入和时间成本，在没有其他因素的干预下，市场很难对其作出反应。

（四）智慧城市建设缺乏信息共享

突破信息孤岛，实现资源有效整合是推动智慧城市建设的关键环节。智慧城市概念的提出者IBM公司认为“智慧城市是有意识地、主动地驾驭城市化这一趋势，运用先进的信息和通信技术，将人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统整合起来，从而使整个城市作为一个宏大的“系统之系统”。从我国智慧城市建设来看，形式大于内容，智慧城市建设的核心问题“信息孤岛”现象依然存在。一是破解“信息孤岛”难题的体制机制障碍依然存在。由于历史因素影响和信息技术水平落后，我国信息数据散落于各个领域，数据分块化现象严重，没有建立统一的数据信息平台和数据共享机制，导致信息流通不畅。二是信息标准化尚未建立。受历史因素影响和技术条件制约，我国没有一套完备的数据统计标准，以致同一数据在不同部门具有不同的结果，这无形中增加了数据整合的难度。

四、破解我国智慧城市建设困境的主要路径

面对我国智慧城市特色不突出、市场导向不足、创新能力不强、信息壁垒严重等诸多困难，需要建立具体的破解路径，通过双调节破解规划引导不够、市场导向不足难题，通过双带动破解创新能力不强、示范效果不明显困境，通过双共享破解“信息孤岛”问题。

（一）双调节：市场调节、政府调控

正确处理好政府与市场的关系是推动智慧城市建设的重点所在。智慧城市建设是一项复杂的系统工程，仅仅依靠政府力量或者市场力量推动都不能达到理想效果，比如在推动智慧城市建设的积极性上，政府力量远远大于市场的作用，而在智慧城市的创新方面，市场力量又远远优于政府的力量，可以说，在智慧城市建设上政府与市场各有优势。因此，在推进智慧城市建设中需要同时充分调动政府和市场的积极性，通过构建市场调节与政府调控相结合的双调节机制，最大限度地发挥政府和市场的作用。

智慧城市建设离不开政府调控。当前我国智慧城市建设还面临规划引导不够、基础设施落后、城市特色不突出、“信息孤岛”等诸多困难，而要破解这些困难需要充分调动政府积极性，一方面通过宏观调控和微观监管，充分发挥政府在资源配置以及市场监管方面的积极作用；另一方面通过政府作用，保障公共物品和公共服务的数量和质量。在宏观调控和微观监管方面，一是要明确智慧城市建设的需要，在充分考虑城市发展特色和城市资源禀赋的基础上做出符合城市发展特色的规划，有效避免智慧城市趋同化问题；二是要利用产业政策、财税政策、金融政策等为智慧城市建设提供良好的政策环境。在产业政策方面，要出台有利于智慧产业发展的相关政策，通过产业政策引导智慧产业发展，完善智慧产业链条，构建生态化的产业结构；在财税政策方面，可以通过出台降税免税以及财政扶持等政策吸引更多社会资本参与到智慧城市建设中来；在金融政策方面，可以通过发展风投基金、私募基金等方式构建起智慧城市建设的资金链，切实解决智慧城市建设过程中的资金短缺问题。在民生建设方面，一是要完善相关法律法规。首先是要建立统一标准，智慧城市是新兴事物，从全球智慧城市建设情况来看，智慧城市仍处于发展初期，缺乏成熟的范本可供参考，因此，在推动智慧城市建设过程中要制定一个统一标准，通过统一标准来衡量建设情况；其次是要营造良好法治环境，通过健全法律法规，为智慧城市发展提供法治保障。二是要优化公共服务平台。通过“互联网+”智慧政务整合城市信息资源，实现城市信息网络化、系统化，从而为市民生活带来方便。三是要加快智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等建设。在智慧交通方面，通过健全智能交通服务系统、车辆智能管理系统、电子收费系统等，全面提高城市交通治理能力和城市交通运行能力；在智慧医疗方面，通过建立电子处方系统、远程医疗系统等，全面提高诊疗水平，有效缓解看病难、看病贵等难题；在智慧教育方面，通过建立远程教育系统、智慧管理系统等，不断提高学校教学水平和管理水平，有效缓解教育不公问题；在智慧社区方面，通过发展电子政务，为市民提供快捷方便的政务服务。

智慧城市建设还需要充分发挥市场的作用。当前我国智慧城市建设还存在仅仅依靠政府力量不能解决的问题，如创新能力不强、资金短缺等，这就需要发挥市场的作用，利用价格、供求、风险、竞争等机制优化资源配置，推动信息应用技术不断创新，支持更多资金投入到智慧城市建设中来。一是要利用市场竞争机制加快创新。应对市场竞争是推动企业发展的动力所在，良性的市场竞争能倒逼市场主体发挥主动性、创造性，形成一批新技术、新模式、新业态，等等。智慧城市建设中，市场竞争将倒逼更多企业加入创新，从而推动智慧城市领域新一轮信息技术发展。二是要利用市场价格机制实现集约节约发展。以市场为导向推动智慧城市建设除了可以集聚更多的资源参与建设中来，还可以推动资源反复利用，通过资源反复利用和重新组合，实现智慧城市集约节约发展。三是要利用市场风险机制推动包容性发展。在实际建设过程中不确定性因素大，而在市场风险机制的推动下，市场主体能“循果治因”，从而有效规避多方风险，推动智慧城市实现包容性增长。四是要利用市场供求机制吸引更多参与者。智慧城市建设是一项复杂的系统工程，仅仅依靠政府的投资显然是不够的，而发挥市场供求机制，能够吸引更多的资本参与到智慧城市建设中来，有效缓解资金难题。

（二）双带动：创新带动、示范带动

我国智慧城市建设是基于当前正处于城镇化快速推进阶段，基于正处于新一代科技革命和产业变革时期，基于正处于城市交通拥挤、住房困难、环境恶化、资金紧张等城市问题凸显期。显然，为适应城市发展阶段的变化、破解城市发展难题，仅仅依靠传统推动城市发展的路径是行不通的，迫切需要通过创新带动智慧城市建设，以技术创新、治理创新更好满足智慧城市建设的技术要求和管理要求。从全球智慧城市发展现状来看，智慧城市还是一新事物，全球还没有成熟的范本可供参考，这就需要打造一批具有较强示范意义的智慧城市，以示范带动更多的城市参与到智慧城市建设中来。

智慧城市建设离不开创新。当前我国智慧城市建设面临的创新能力不强问题需要通过加快创新加以解决。创新带动智慧城市建设一方面通过制度创新实现资源有效配置，另一方面通过技术创新、模式创新等提高发展效率和质量。在我国传统智慧城市建设中，更多强调现有技术、现有模式、现有制度的应用，缺乏创新驱动，从而导致智慧城市建设依赖传统路径的情况较为严重，技术依存度较高。为破解智慧城市建设面临的现实困境，应重点突出创新驱动，通过技术创新为智慧城市建设提供技术支撑，通过制度、管理、模式创新为智慧城市建设提供良好发展环境。一是要进一步推动技术传统，加快发展信息技术，通过发展数据采集的传感技术、数据传输的网络宽带技术、数据处理的云计算技术、数据存储的云存储技术、数据共享的云平台技术、网络信息安全的量子通信和加密技术等，将智慧城市建设的核心技术掌握在自己手里，持续降低技术依存度。二是进一步推动制度创新，通过建立一整套有利于智慧城市建设的制度体系，如激励体系、评价体系、监测体系等，从源头上彻底摆脱传统城市建设的路径依赖。三是进一步推动模式创新，通过创新投入模式、创新收益模式、创新运营模式、创新建设模式等，为智慧城市建设保驾护航。

智慧城市建设还需要充分发挥示范带动作用。要打造一批具有较强示范意义的智慧城市，通过推进重点领域的试点工作，以示范带动智慧城市建设。比如通过在医疗卫生、食品药品安全监管等民生领域试点示范，大力推进智慧社会民生，使民生服务更加便捷；通过在综合治理、市政、运输、交通等领域试点示范，大力推进智慧城市管理，使城市管理更加高效；通过在社会公共服务领域试点示范，大力推进智慧公共服务，使城市公共服务更加有效。

（三）双共享：信息开放共享、利益共创共享

当前我国智慧城市建设还面临着“信息孤岛”、市场主体参与不积极等问题，这就需要构建双共享机制，通过建立信息开放共享机制，打破各行业、各领域相互分割、碎片化架构，实现信息开放、融合；通过建立利益共创共享机制，吸引更多市场主体参与到智慧城市建设中来，缓解智慧城市建设技术、资金难题。

“信息孤岛”“信息烟囱”是我国智慧城市建设面临的最大难题，这就需要打破各行业、各领域相互分割、碎片化的架构，以共享心态实现数据的开放、融合，为城市运营中所遇到的难题提出解决方案，推动智慧城市科学合理建设。一是要构造统一数据底盘。信息开放共享是智慧城市建设的核心与关键，数据基础设施建设则是智慧城市建设关键的关键、核心的核心，这就需要形成一个开放的数据底盘，以此为架构核心，合理调配资源。通过加快建设国家电子政务内网数据共享交换平台，构建多层级互联的数据共享交换平台体系，实现重点领域政府部门间信息共享；通过整合分散隔离的政务信息系统，建立一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，让更多的信息资源实现共享。二是要完善城市信息安全体系。智慧城市建设是一个涉及多环节、多领域、跨部门的复杂系统工程，信息开放共享涉及面广、涉及主体多，这就需要更加重视城市信息安全问题，通过建立城市信息安全体系，保障城市各类信息资源安全。