改革开放以来广州经济体制改革的基本历程与经验

2018-03-27刘江华

城市观察 2018年4期

关键词：广州市广州改革

◎ 刘江华

改革开放40年来，广州在中央改革开放大政方针的指引下，紧密结合市情，坚持不懈地推进经济体制改革，有效地释放了体制活力，获取了丰厚的制度红利，促进了经济社会的大发展和大跨越。

一、经济体制改革持续不断走向深入

我国的改革开放是史无前例的、异常艰巨的开创性事业。我国经济体制改革开始之初，便面临着改革的经济基础薄弱、传统体制的阻力巨大、缺乏可以借鉴的成功经验等困难。这就决定了我国的经济体制改革只能“摸着石头过河”，分阶段推进。

（一）破冰起航

1978年到1992年，是我国改革开放事业伟大航程的破冰与起航阶段。这一阶段，广州作为实际上的全国改革开放先行一步的试验区，充分利用中央的政策倾斜、毗邻港澳、华侨华人众多和千年商都的开放传统等多种优势，在各个领域进行了改革开放的探索，推动了广州改革开放事业的先行发展。

1.农村经济体制改革

针对低效的、大锅饭式的“政社合一、三级所有、队为基础”的人民公社体制，从1979年开始，广州市根据党的十一届三中全会精神，着手对农村经济体制进行改革。首先是划小生产单位，实行联产到组、联产到劳动力，把农民的劳动报酬同劳动成果联系起来，以调动农民的劳动积极性。接着，在中央精神的指引下，进一步推广了包产到户、包干到户和家庭联产承包责任制。到1983年，建立各种承包制的生产队占总数的98.3%，其中建立家庭承包制的生产队占总数的92.3%。①专业户和开发性承包户也有了发展。国有农场、林场和农村集体企业，以及农业机械、水利工程等部门，都先后建立了不同形式的经济责任制，农业技术承包制也有较大发展。

2.从流通领域打开传统体制的缺口

广州的经济体制改革，从流通领域改革开始，从价格改革开始，从涉及老百姓日常生活利益的难点问题开始。1978年底，党的十一届三中全会刚刚召开，广州就针对市民吃鱼难这一问题②，率先放开了部分水产品市场，实行自由购销，价格随行就市。这一改革打破了长期以来所有商品由政府指令性定价的格局。这一改革逐渐带动了其他农副产品价格的逐步放开。1984年11月，广州全面改革蔬菜产销体制，放开渠道，放开价格，放开上市。1985年初，广州又放开了生猪和全部水产品的经营，彻底取消了指令性计划。

在工业品领域，从1980年开始逐步放开一些小百货、小文具、小五金等小商品的价格。到1984年，日用工业品价格全部放开。1986年9月，广州结束了高档日用工业品凭票供应的历史。同时，大宗工业消费品价格也作了调整，并放开了其中许多品种的价格。

在放开物价的同时，广州逐步进行了一系列的流通经济体制改革和政策创新。这种改革与创新主要表现在三个方面：第一，改革商业所有制结构，允许国有、集体和个体（私营）商业一起上，做到舆论上支持、政策上鼓励、方向上引导、资金和场地上扶持。第二，实行开放政策，打开城门允许外地企业和个人来广州设店经营，并对外地企业和个人来广州经商简化审批手续，提供各种方便。第三，培育和发展市场体系。除了与市民日常生活相关的一般农副产品贸易市场外，广州还特别注重发展了生产资料市场、资金市场、技术市场、信息市场、劳务市场等。

3.确立以外经贸为导向的战略目标

改革开放后，广州较早意识到了必须走外向型经济发展的道路。1980年5月，广州提出了“全党动员，大办外贸，尽快把广州建设成为一个外贸出口基地”的口号。③1986年，广州市制定了《广州经济社会发展战略》，提出从1986年到20世纪末，广州经济社会发展的战略目标是:以对外经贸为导向，以科技、教育为依靠，以工农业为基础，以轻纺工业和第三产业为重点，大力发展能源、交通运输业，为把广州建设成为具有强大内外辐射能力的、多功能的和高度文明、高度民主的社会主义现代化中心城市打下基础。

1984年12月，《国务院关于广州市对外开放工作报告的批复》下发。批复支持广州引进先进技术，同意设立经济技术开发区，同意广州实行计划单列，享有省级经济管理权限。这一批复对促进广州改革开放与发展起了巨大的作用。

在中央和省的支持下，在对外经贸为导向战略指引下，广州充分利用毗邻港澳、华侨华人众多和中央给予的特殊政策与灵活措施等地缘优势、人缘优势、政策优势，积极推进外经贸体制改革，大力引进外资，积极推进广州开发区建设，促进了外经外贸的跨越性大发展。

4.大力发展非公有制经济

1979年10月，中共广州市委、市革委会决定，允许待业人员自筹资金，自带工具，自选场地，自由组合，从事生产和开办生活服务事业，以及从事不剥削他人的个体劳动。1980年8月18日，市革委会召开劳动就业工作会议，决定实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的劳动就业方针。④

1979年，全市个体工商户只有5022户，1990年底已发展到95265户，增加了近18倍，从业人数达151159人。1979年以前，广州市没有一家私营企业，至1990年底，广州市的私营企业已有2905户，投资人数达5708人，雇工人数达32755人。⑤私营经济以它的健康发展和明显作用受到广大市民的充分肯定。

5.不断探索推进国有企业改革

这一时期，广州市国有企业改革走过了若干个不同阶段。一是扩大企业生产经营自主权，增强企业活力。广州市根据中央《进一步扩大企业自主权的规定》等文件的规定，尤其是根据《中共中央关于经济体制改革的决定》的精神，开展了一系列改革，扩大了企业在生产经营、产品购销、价格、资金使用、劳动工资、管理、机构设置、干部任免、固定资产处置、技改和引进项目审批、对外贸易等十个方面的自主权，有效地激活了企业生产经营的活力。二是实施利改税。从1980年下半年开始，逐步推进“独立核算，国家征税，自负盈亏”试点，之后，由“税利并存”推进到“利改税”，比较好地理顺了国家与企业的分配关系。三是实施厂长（经理）承包经营责任制。到1987年，广州企业普遍推行了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包经营责任制。四是组建企业集团。从1985年到1991年，共组建了白云山企业集团、万宝电器集团、南方大厦股份集团等44家企业集团。五是探索企业股份制改造。从1984年开始，广州开始了企业股份制改革的探索和实践，持股形式有三种，即法人持股、企业内部职工持股和社会公众持股。

6.财政体制改革

这一阶段的财政体制改革的核心内容就是财政包干体制的建立。1980年，广州市在各行政机关和事业单位实行经费包干，年终节余归己的政策。在各县、区试行“划分收支，分级包干”财政管理体制。这一改革大大提高了各县、区财政增收节支的积极性，也提高各行政机关和事业单位财政经费的使用效率。

7.建设新的经济发展区域

建设新的发展区域，是我国为快速建立一种崭新经济体制的尝试。1984年12月28日，广州经济技术开发区奠基。开发区拥有市级经济管理权限以及财政、税收、用工、分配等方面的优惠政策。到1992年，以外资企业为主体的广州经济技术开发区共完成工业总产值24.79亿元⑥。广州经济技术开发区的成功建设，成为了广州市经济体制改革的标杆性区域。

同时期，广州市还建设了其他的新经济功能区，如1984年11月，广州市决定将五山地区定为“五山科学技术开发区”，尽快把它建设成为一个技术密集型的、高水平的科研试验基地和技术经济实体。1991年3月，国家批准设立广州天河高新技术产业开发区。

（二）突破展开阶段

从1992年至2012年，是我国改革开放事业的突破与展开阶段。这一时期，广州市根据邓小平南行讲话精神和中央的统一部署，出台了一系列改革开放文件，包括扩大开放、深化国有企业改革、发展民营经济、深化城市管理体制改革和简政放权等。⑦这一系列改革开放措施的出台，有力地推动了广州经济体制改革的突破与展开。

1.深化企业改革

企业改革仍然是这一阶段经济体制改革的主题，其核心内容主要是探索建立现代企业制度。如果说前一阶段国有企业改革基本上是在传统体制内进行一些改良，在这一阶段就是对原有的企业体制进行一场革命，即建立现代企业制度。

广州认真贯彻《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，把增强企业活力，建立现代企业制度，放在了经济体制改革的核心地位。一是抓好企业的“放开经营，综合改革”。1993年将市属328家预算内国有工业企业全部放开经营，并实施综合改革。在大型企业中建立董事会、监事会等法人治理机构，构建现代企业的治理框架。2009年，取消65个国有企业的行政级别。到2011年，基本完成国有企业的公司制改造。二是实施理顺产权、混合经营改革。1993年10月开始，按“理顺产权、卸掉包袱、转换机制”的思路，试行把单一的公有制经济改革为国有民营、公有私营、公私合营、股份制等多种形式的所有制，逐步建立起产权明晰、经营贴身、风险共担、利益共享的现代企业制度与新机制。三是试行“抓大放小”，从战略上调整国有资产的布局。1998年下发了《关于推进我市公有小企业改革的若干意见的通知》，加大了对小企业改革的引导和支持，市属2200户独立核算公有小企业中已有1100多户进行了多种形式的转制，8区和4个县级市9402户公有小企业，已有5406户实行转制。⑧四是探索建立新型的国有资产监督管理体系。1994年，市国有资产管理委员会和国有资产管理局正式挂牌成立。2003年2月，纺织工贸、珠江啤酒、珠江钢琴、广州百货等六大国有资产授权经营机构正式挂牌并全面启动运作。

2.发展多元化的所有制格局

在调整发展公有制经济的同时，广州积极发展非公有制经济。一是大力发展私营个体经济。1993年制定了《关于加快个体和私营经济发展的决定》，继续鼓励个体和私营经济发展，有效地促进了非公有制经济的健康成长。1998年，又制定并颁布了《关于进一步促进个体、私营经济发展的补充规定》，为非公有制经济创造了良好的发展环境。二是大力引进外资经济。据1997年的统计资料，工业总产值中非公有制经济占48%。在消费品零售总额中，非公有制经济占43%。⑨外资经济、私营经济、个体经济在推进社会主义市场经济发展中起了积极作用。

3.深化流通体制改革

这一时期，市场体系不断发育和发展，资金、劳务、技术、信息、房地产等市场已经基本形成。以市场价格为主导的新机制初步建立，企业定价权基本到位。具体体现在：一是加快了消费品市场和生产资料市场场所建设步伐，一批购物中心、批发市场和集市贸易场所得以建成。二是商业企业组织有了大发展。组建了一批商业企业集团，形成了广州友谊和广州百货两大龙头板块。三是商业业态开始现代化。便利店、超级市场、大卖场、大型专业性超市、购物中心、连锁经营等现代零售业态得到迅速发展，网络购物也迅速普及。四是流通市场秩序更加规范。此时期加大了打击走私贩私、制售假冒伪劣商品的力度，规范和整顿了市场秩序，加强了对标准化、计量和质量工作的监督管理。2011年，在广东全省的统一部署下，开展了“三打两建”行动。⑩

4.财政金融体制改革

这一时期，公共财政体制改革加快推进，并取得实质性成效。部门预算、国库集中支付、政府采购工作全面展开，收支“两条线”管理进一步落实，绩效评价工作全面启动。财政实行了“递增包干”的体制，促进了区、县（市）经济的发展。

这一时期，金融领域的改革也稳步推进。一是银行系统实行全面转制，实行企业化管理。二是大力发展地方商业银行，如广州银行和广州农村商业银行改革重组和改制取得历史性突破，实现了跨区域经营。广东发展银行、深圳发展银行、招商银行等区域性商业银行在广州设立分行并相继营业。三是引进了一批外资银行。同时外汇交易、证券交易、期货交易、租赁等金融业务也稳步发展。

5.农村改革继续深化

这一时期，进一步稳定完善了家庭联产承包责任制，并逐步推行了农村合作经济股份制。到1995年，农村股份合作制已在大部分地区推开。

6.投融资体制改革

为进一步转变政府职能，促进城市可持续发展，也为了引导社会资金参与经营性公益事业和城市基础设施建设，广州市积极推进投融资体制改革。到2008年，在交通、水务、地铁、燃气、环卫等城市建设领域组建了7个专业投资集团，迈出了城市投融资体制改革的新步伐。

7.行政管理体制改革进一步深化

一是依法行政全面推进。强化了行政立法和监察工作，加强了行政效能建设，制定了一批新的行政规章，在全国率先出台了《广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》。二是精简政府机构，提高办事效率。到2010年，市级政府工作部门由2000年时的55个精简到40个。三是行政审批制度持续简化。到2010年，行政审批事项由816项减少到275项。四是放权强区。按照“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，按照重心下移、权责一致、能放则放的原则，精简放权，扩大了区一级管理权限。五是行政区划得到调整。在2000年番禺、花都撤市设区之后，2005年又将原越秀区与东山区、荔湾区与芳村区合并，新设立萝岗区和南沙区，有效整合了资源，拓展了发展空间。

8.国家级经济功能区进一步发展与完善

一是在继续办好广州经济技术开发区的同时，经国务院批准，设立了天河高新技术产业开发区、南沙经济技术开发区和广州保税区。开始着手规划东南部地区的开发和建设。根据对外经济贸易形势的发展和扶持边远地区发展的需要，加快了从化、增城和花县的开发区、加工区建设。二是在全国率先实行经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区和出口加工区“四区合一”的管理模式。

（三）全面深化阶段

2012年11月，党的十八大召开。我国经济社会发展进入了一个新阶段，改革开放事业全面向深度进军，成效显著。这一时期，广州认真贯彻党的十八大以及历届全会精神，采取了一系列有力有效措施，开启了全面深化经济体制改革的新征程。⑪

特别要提出的是两个有关深化经济体制改革的重要文件：一是2014年1月，广州市颁布了《中共广州市委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》，同时成立了中共广州市委全面深化改革领导小组，并将中央布局的改革事项，结合广州实情逐项分解，逐项部署，分解出13方面226项重点改革事项，目的在于深化重点领域改革，激发市场活力和内生动力，破解制约经济社会发展深层次矛盾和问题。二是2017年2月，广州市颁布《广州市系统推进全面创新改革试验三年行动计划（2016-2018年）》，将需要进行改革创新的领域分解成80项事项，并落实到各个具体的部门。

1.继续深化国有企业改革

一是建立大国有资产管理格局，2013年，将130户市属国有企业全部纳入市国资委统一监管。2014年又将65户直接监管国有企业整合成32户，实现市属经营性国有资产集中统一监管。二是推动国有资产从管资产到管资本转型，建立国有资本运营公司，以其作为国资投资和运营平台。三是继续推动现代企业制度建设，完善公司法人治理结构，推进企业规范董事会建设。四是继续推动国企混合所有制改革，通过推动上市公司重组整合和兼并重组，使国有企业产权更加明晰。

2015年出台的《中共广州市委广州市人民政府关于全面深化国资国企改革的意见》，有力地促进了国企改革的进程。这一国企改革文件对国企改革作出了如下规定：国企负责人薪酬与企业上缴财政的收益挂钩；到2017年将市属国企调整至30户；打造若干国资金融控股平台；大力发展混合所有制；竞争性领域国有企业拟全部整体上市。

2.大力推进供给侧结构性改革

中央提出供给侧结构性改革战略后，广州市便围绕“三去一降一补”这一主题，把提高供给体系质量作为主攻方向，坚定不移加快产业转型升级。2016年，颁布了《广州市供给侧结构性改革总体方案（2016-2018年）》及“三去一降一补”5个行动计划，不断提升供给体系质量和效率，并着力在“补短板”和“降成本”上下工夫，协调推动了280个补短板重大项目建设，补齐创新型经济、城市建设、公共服务等方面短板，开工建设132个项目，完成投资717亿元。全力推进降成本工作，免征21项涉企行政事业性收费，减免8项政府性收费基金，为全市企业减负700多亿元。到2017年“三去一降一补”取得显著成效。落后产能得到积极化解，“地条钢”被全面取缔，完成了466户国有“僵尸企业”的出清重组。⑫

3.加大简政放权力度

一是继续加大放权强区力度，充分发挥各区的能动性。二是动态调整行政审批备案事项，全部取消非行政许可审批事项，优化审批流程。三是推行国际贸易“单一窗口”和口岸管理“三互”机制。四是探索企业投资“三单”管理（负面清单、审批清单、监管清单）。

2015年5月，广州市委办公厅、市政府办公厅联合印发了《广州市推进行政审批“条块结合、四级联动、以区为主、重心下移、集成服务”改革实施方案》。方案提出，通过推进行政审批“集成服务”改革，实现广州市全部行政审批、公共服务事项“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”，建立市、区、街（镇）、社区（村）四级行政审批服务的联动机制，营造审批流程优、审批服务好、审批成本低、审批效率高的政务服务环境。为打造具有广州特色的行政审批服务品牌，重点抓好六项工作：一是全面落实“一窗收件、统一出件”，方便群众办事。二是建立统一的事项目录制度，严格落实标准化规范管理。三是实施受理、审批、监管“三权分离”，严格规范审批裁量权。四是建立后台即时审批和限时办结承诺制，切实提高审批效率。五是打破部门和层级壁垒，推进审批服务重心下移。六是打造全天候、无界限的网上政务服务，努力实现更多事项“全城通办”。⑬

4.推动市场监管制度改革

2014年8月，广州市颁发《广州市市场监管体系建设规划(2012-2016年)》；2014年12月，广州市颁发《广州市社会信用体系建设规划》。按照规划，广州将发挥市场配置资源的决定性作用与加强政府市场监管职能结合起来，加快政府职能转变，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。一是开展了商事制度改革。推行工商登记“三证合一、一照一码”和全程电子化商事登记模式。加强市场监管体系和社会信用体系建设，注重事中事后监管，推进“放管服”改革。二是开展“两建”专项行动，成立市公安局食品药品犯罪侦查支队，实施建设社会信用体系、市场监管体系五年行动计划，进一步规范了市场秩序。

5.进一步加快投融资体制改革

这一期间，广州加快了投融资体制改革步伐。2015年7月，广州市颁布《广州市人民政府关于进一步发展和利用资本市场的若干意见》，目的在于加快建设多层次资本市场体系，进一步增强全市各级政府、企业利用多层次资本市场的自觉性和主动性，进一步优化投融资结构，提高直接融资和资产证券化比例，提升资本运作水平，增强风险管理能力，推进企业上市“双百工程”，加快市属金融机构及竞争性国有企业上市、挂牌步伐，推动广州发展和利用多层次资本市场再上新台阶。

2017年1月，广州市颁布《广州市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，旨在建立公平开放透明的市场规则，突出企业投融资主体地位，优化政府投资使用方向和方式，形成可复制推广的投融资机制。

在此期间，广州创建了民间金融街等6大金融功能区，设立广州碳排放权交易所等5大金融交易平台，组建了广州产业投资基金管理有限公司（简称广州基金）这一投融资平台。与中国人寿、新华人寿合作设立了产业投资基金。创建了一批社区及农村金融服务站、小额贷款公司、村镇银行和资金互助合作社等普惠金融机构。南沙新区金融改革创新15条政策获得批准实施。积极推动企业上市企业，积极推动企业到广州股权交易中心挂牌。

6.深化财税体制改革

建立全口径政府预决算编报体系，率先全国公开三级政府“三公”经费及会议费。落实“营改增”和小微企业税费优惠政策，停征堤围防护费和停征或取消行政事业性收费。

7.深化农村综合改革

这一时期，广州的农村农业改革，主要是体现在农业生产经营的专业化、协作化。通过土地流转实现了农产品的规模化经营，出现了一批农业龙头企业。农村股份制经济得到进一步发展。

这一时期也推进了集体建设用地使用权流转，建成集体经济“三资”交易管理平台，启动农村土地承包经营权确权工作，农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记发证率达99.6%以上。

8.推进各类新型产业功能区建设和转型升级

一是加快南沙自贸试验区建设。广州把南沙自贸试验区作为深化改革开放的试验田，希望通过自贸区建设带动南沙新区和全市创新发展。因此，广州大力推进自贸区体制机制创新，包括推行“一口受理”新模式，实施负面清单管理，推动穗港澳服务贸易自由化，组建国际航运仲裁院，首创“智检口岸”模式和政府购买查验服务等。二是推动原有各类经济技术功能区转型升级。经过30多年的发展，各类园区的产业和功能普遍面临转型升级的紧迫性。广州市采取了系列措施，促进这些园区逐渐淘汰落后产能，发展包括先进制造业和现代服务业在内的新兴产业。如黄埔区（广州开发区）于2017年2月出台四个“黄金十条”⑭，大力促进产业升级换代。三是创建一批价值创新园区。通过价值创新园区，快速发展新一代战略性产业，抢占产业制高点。在此战略指引下，广州聚焦新一代信息技术、人工智能与生物医药产业（IAB）和新能源、新材料产业（NEM），着力打造富士康、思科、通用医疗、百济神州、广汽智能网联产业园、琶洲互联网创新集聚区等10个左右价值创新园区，并力争从2017年起3年内引进500个高精尖技术项目。

二、市场经济制度在改革中基本确立

历经40年的经济体制改革，广州的生产关系得到了革命性的调整，多种所有制经济共同发展的局面基本形成，市场在资源配置中逐步成为决定性力量，兼顾公平与效率的社会财富分配体制基本形成，以政府职能转变和宏观调控体系建立为核心的营商环境不断完善，农村改革不断向纵深开展等等，这些以建立社会主义市场经济为根本目标的体制机制基本确立，释放出了巨大的制度性能量和红利，激发出巨大城市发展活力，促进了广州经济社会发展水平的极大提高。

（一）多种所有制经济共同发展的局面基本形成

1.国有资产在战略性领域不断增值并起主导作用

通过国有企业改革的不断深化，广州的国有资产不断增值保值，国有资本不断变强变大变优，在国民经济中的主导作用不断增强。一是国有资本持续保值增值，实力不断强大。到2016年，广州公有制经济创造的增加值高达7949.7亿元，是2000年的5倍。⑮截至2017年3月末，广州市属国有企业资产总额2.75万亿元，国有净资产5068.7亿元，资产规模仅位居北京、上海、天津和重庆四大直辖市之后，在副省级城市中排名第一。⑯二是通过对国有资产进行战略性调整，如抓大放小、兼并重组、实施供给侧结构性改革等，广州的国有资产大部分集中在城市基础设施领域、公共服务领域、战略性产业领域和具有鲜明优势的产业领域，对广州国民经济发展起着主导型作用。三是通过实施以建立现代企业制度为核心的改革，广州的国有企业活力不断增强。到2017年，近七成市属国企完成混合所有制改造，国有企业资产总额、利润总额年均保持两位数增长。

2.民营经济逐步发展壮大

一是民营经济规模不断壮大。到2017年，广州民营经济市场主体达到150多万户，民营经济创造的GDP占全市的GDP的40%。2016年，民营企业出口2340.7亿元，占出口总值的45.1%，出口份额跃居首位。二是民营经济发展质量比较高。全市科技型中小企业中90%以上是民营企业，高新企业中97%是民营企业，达4600家，企业发明专利申请量的98%来自民营企业，新三板挂牌企业中95%是民营企业，超过400家。⑰

3.外资经济成为生力军

外资经济在广州改革开放40年来的经济发展中，起了生力军的作用。广州的外资经济已经从“三来一补”等初级形式，向今天的知识密集型、资本与技术密集型、科技创新型、总部型方向发展延伸。2016年，广州引进外商直接投资项目1757个，实际利用外资达570120万美元。分别是1990年的4.5倍和30倍。⑱到2017年底，世界500强企业中已有297家在广州投资落户，累计投资设立项目共921个。这297家企业中，有120家以上在广州设立总部或地区总部。⑲

4.混合所有制成为最为重要的产权组合模式

混合所有制是现代产权制度的重要实现形式，也是国有企业改革和国有资产配置的重要途径。广州在建设现代企业制度进程中，十分重视利用这一产权配置形式。通过兼并重组、企业上市，到2017年，广州市属国有企业超过70%已经完成混合所有制改造。⑳

（二）市场在资源配置中逐步成为决定性力量

1.建立起以价格为主要信号的市场资源流通体系

价格是市场经济最重要的信号。广州已经建立起了比较成熟的以价格为主要信号的市场资源流通体系。除了少部分关系到国计民生的、并带有自然垄断的产品和服务外，市场产品与服务价格一律由市场调节。通过价格信号，市场自动调节生产、流通与消费。

2.统一市场体系基本建立，区域商品流通中心地位稳固

广州通过减少流通审批环节、打破各种行业与区域垄断、提供各种便利等方面的流通体制改革，建立起了一个统一的大市场体系。不分国别、不分区域，所有的合法产品都可以在广州经营。

经过40年的快速发展，广州已是国内名列前茅的商贸中心城市，是连接国内国际两个市场的桥梁和枢纽。一是广州形成了数量巨大的专业市场群。据广州专业市场商会的调研，广州有近千个各类专业市场，成交额突破万亿，约占全国的1/7。60%以上的专业市场的辐射力超越华南地区，有160多个专业市场具有全球辐射力。二是形成了一批“广州价格”。一批专业市场已成为国内主流货物的集散地。超过40%的广州专业市场不仅影响中国价格，还影响国际价格。其中，纺织服装、中药材、塑料、木材、水产品等行业已形成了“广州价格”，影响全国乃至全球。三是形成了一批实力雄厚的商贸流通企业，如广百股份、广州友谊、天河城百货、摩登百货、华润万家、唯品会等。㉑

3．网络商都建设大见成效，跨境电商业务位居全国前列

广州依托方便快捷的对外交通系统和市内发达的快递物流系统，并通过在政策上的全面支持，在网络商都建设方面大见成效。2017年，日均快递业务量达729万件，排名全国第一㉒。跨境电商进出口总值达146.8亿元人民币，占同期全国的29.4%，占全省的64%。㉓

4.各类要素市场蓬勃发展

在改革开放过程中，广州的各类要素市场也在快速发展。一是市场类型齐全。从物资市场、资本市场到人力资源市场、技术市场、信息市场等，一应俱全。如1985年12月18日成立的南方市场信息中心信息交易所，是全国第一家信息交易所。㉔二是市场的辐射力强大。如1995年成立的中国南方人才市场，是国家人力资源与社会保障部共同成立的全国性七大区域性人才市场之一，是华南地区最成熟、最权威、规模最大的人力资源专业服务机构。又如中国海外人才交流大会暨中国留学人员广州科技交流会（简称“海交会”）是全国最大的海外人才交流平台。

5．流通竞争力和现代物流发展水平全国领先

经过40年的改革发展，广州的批发、零售、餐饮、住宿、物流等各行业形成的流通综合竞争力，处于全国领先水平。2016年，国家商务部中国国际电子商务中心发布《2015-2016年城市流通竞争力》报告，广州的流通综合竞争力超越上海，位居全国第一。

广州的现代物流竞争力也处于全国首位。2014年10月，北京、上海、广州三个城市被认定为国家物流标准化试点城市，并获得中央财政资金扶持。之后，广州的现代物流业发展水平得到大提升。到2015年，广州的社会物流总成本占地区生产总值的比重下降至14.7%，比全国平均水平低1.3个百分点，首次超越上海位居全国城市领先地位。㉕

（三）兼顾公平与效率的社会财富分配体制基本形成

1.贯彻按劳分配原则以打破大锅饭制度

按劳分配是社会主义社会最基本的分配制度。广州通过制度改革，比较好地贯彻了这一原则。一是采取措施使国民财富初次分配向劳动者倾斜，如设立最低工资制度，并根据经济发展水平适时提高标准。二是通过打破平均主义，打破铁饭碗，“多劳多得，少劳少得，不劳不得”的社会主义基本分配原则得到了较好贯彻，广大劳动者的劳动积极性得到了较好的发挥。

2.贯彻按要素分配原则以调动各方面积极性

按要素分配是调动各方面的积极性参与中国特色社会主义建设事业的有效体制机制。广州确立了一系列体制机制来落实按要素分配，除存款利息、股票分红、理财收益等常规性财产收益外，还通过设立了许多制度性政策，如鼓励投资创业、允许技术入股、允许管理人才入股等。

3.建立健全社会保障制度以增强人民群众安全感

社会保障制度实际上也是社会财富分配和再分配的另一种形式。改革开放以来，广州建立起了全覆盖的社会保障制度，社会保险、社会救济、社会福利等方面的保障水平走在全国前列，整个社会的安全感有了极大提高。

4.推进公共服务均等化以增强人民群众平等感

社会公共服务也是社会财富分配和再分配的重要形式。随着城市财政收入的高速增长，广州用于公共服务的支出也相应快速提高。教育、医疗、文化、科技、体育、休闲等改革服务设施大幅度地增加和改善，城乡与区域的公共服务差别在大幅缩小。有效地增强了人民群众的平等感。

（四）高效透明的营商环境建设成效显著

广州在营商环境建设方面取得了公认的成就，国际知名机构对广州的效率和营商环境高度认可。《福布斯》中文网五次将广州评为“中国大陆最佳商业城市”第一名，普华永道与中国发展研究基金会连续两年将广州评为中国“机遇之城”第一名，联合国相关机构去年底将广州评为全球发展最快的超大型城市和中国城市人类发展指数第一名。㉖

1.行政审批制度改革

改革开放以来，广州分别在1999年、2002年、2006 年、2009年、2012年实行了五轮简政放权，大幅度取消和调整审批事项，有力地促进政府职能转变。

2.商事制度改革

按照国家、省的统一部署，广州市深化了商事制度改革，通过推行工商登记“三证合一、一照一码”，推行全程电子化商事登记模式，推进市场监管体系和社会信用体系建设，加强事中事后监管，有效地提高了整体的营商效率。

3.财政体制改革

2015年3月。广州市颁发《广州市全面深化财政体制改革总体方案》。在改革方案的指引下，广州市在探索建立市以下政府权责清单，明确市、区财权与事权相配套、规范财政预算管理与监督、公开财政信息、加强财政绩效管理、防控财政风险以及落实税收优惠政策助力企业减负等方面，都取得了显著成效。如广州的政府负债率始终控制在可控风险线以下，财政的透明度名列全国地级以上城市第二。㉗

4.投融资体制改革

广州在经济体制改革实践中，摸索建立了一套行之有效的投融资体制，有力地促进了城市建设和产业发展。一是形成了投资主体多元化组合。在体现政府发展规划意图的建设项目上，改变了政府作为单一投资主体的格局，形成了企业、投资者广泛参与的主体多元化的格局。二是拓展了投融资渠道和方式。改变以往城市建设与产业发展以财政资金和银行信贷为主的格局，通过债券融资、股权融资、BOT、PPP等方式，广泛吸纳社会资本参与，拓展了投融资渠道和方式。三是设立投融资平台。为了加快城市发展，在城建、水务、交通等领域设了企业化、市场化运作的投融资运作平台，也设立广州基金等综合性政府引导性基金。四是加强了投融资的效益与风险管理。

（五）以家庭承包为基础的农村合作经济体制日益完善

1.联产承包责任制

1980年代初，我国开始了农村改革的历史进程。以联产承包为核心的农村改革在广州广泛展开。到1982年全市有96%的生产队实行了联产承包责任制。到1983年，这一数据上升到了98.3%，其中建立家庭承包制的生产队占总数的92.3%，基本上确立了这一农村改革大局。此后，家庭联产承包的承包期陆续得到延长和巩固。

2.农村股份制改造

作为特大城市郊区的农村，广州的农村地区受益于改革开放后城市的快速发展，农村的集体资产也在快速增值。这些集体资产的收益如何分配，是必须解决好的一大课题。广州创造性地采用了股份制形式，收到了较好的效果。1987年7月，全国第一个股份制农村经济组织——杨箕村股份制合作经济联社，在广州市天河区沙河镇杨箕村成立。这一行动既得到了群众的拥护，又得到了市、省和中央的肯定。随后，农村股份制改造在全市得到了较为普遍的推广。㉘

3.农业规模化生产

广州通过体制机制改革和政策支持，农业生产的集约化、规模化和专业化水平大幅提高，形成了大批农业龙头企业。早在1980年代初，广州就产生了闻名全国的“江高模式”㉙。到2017年，仅加入广州市农业龙头企业协会的会员就超过200家，产值超过2000亿。

4.农村土地流转

农村土地合法有序流转，是农业规模化经营和农业现代化的重要条件。广州通过深化农村改革，在这一方面取得了突出成效。一是推进了农村集体产权制度改革，基本完成了农村土地承包经营权确权登记颁证。二是通过发展农村社区股份合作经济，引导有条件的农村企业逐步建立现代企业制度，转变了农村集体经济传统管理模式。三是通过完善承包地“三权分置”制度，建立起农村土地信息系统数据库，推进数据库与农村集体“三资”交易管理平台结合，开展农村土地流转竞价交易，引导土地经营权有序流转。四是推进了农业补贴政策改革，农民财产权益更有保障，集体经济更加壮大。

三、改革实践结出丰硕经验之果

40年来，广州市紧跟中央改革开放的战略部署，紧密联系广州市情，实事求是，解放思想，创造性开展经济体制改革，积累了丰富的、具有广州特色的经验。

（一）解放生产力始终是改革的基本方向

一是始终坚持建设现代化中心城市的战略目标。1979年2月，党的十一届三中全会召开后不久，广州市就研究和部署把广州市的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1980年11月广州市明确提出，要努力把广州市建设成为一个经济繁荣、高度文明、优美整洁的社会主义现代化城市，成为广东和华南的经济中心、外贸中心、旅游中心和科技中心。这里第一次比较明确涉及建设现代化中心城市的内涵。1986年初，广州市在“七五”规划中明确提出：到本世纪末，广州市经济社会发展的战略目标是：以外经外贸为导向，以工农业为依托，以轻纺工业和第三产业为重点，把广州建设成为具有强大的内外辐射能力、高度文明、多功能的社会主义现代化中心城市。至此，广州市第一次明确提出了建设现代化中心城市的战略目标。

此后，尽管各个时期对城市发展战略的目标的表述有所不同，但基本的内涵还是围绕建设现代化中心城市这一基本目标来展开。

二是始终把建设现代化产业体系作为工作的重中之重。产业始终是城市发展的根本动力。广州市在建设现代化中心城市的进程中，始终把握以经济建设为中心，并将其落实为现代化产业体系建设，落实为建设一批生产力骨干项目。围绕建设现代化产业体系这一战略目标，广州以产业政策为导引，在机构设置、经济管理权力配置、重要资源分配、市属大型企业整合、重点招商引资等方面，进行了一系列体制机制改革与建设。

三是始终以“三个有利于”为标准来衡量体制改革的取舍与成效，只要符合“三个有利于”标准，就大胆地去干，抓紧时间去干。为了有利于建设现代化中心城市和区域平衡发展，广州市冲破阻力，大幅调整行政区划，设置南沙区，为广州建设国际航运中心、自贸区南沙片区、南沙新区等改革开放与发展平台，奠定了空间基础。为了降低营商成本，提高办事效率，广州市一直以来都致力于精简行政审批事项，下放权力，实行窗口式行政服务。1980年代中期，广州就率先创办了“外经贸一条街”，实行相关部门集中办公，展现了广州高效率服务的对外形象。㉚为了改善民生，广州市出台了《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（惠民66条）和《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的补充意见》（补充17条），市民生活质量和幸福感明显提升。

（二）厘清政府与市场的边界始终是改革的重点

在经济体制改革的初期，广州就清楚地认识到，长期的计划经济体制，压抑了生产力的发展，政府管得过宽过死，造成了普遍资源无效低效配置。因此，在大力发展商品经济的目标下，必须以“放”为主。广州选择了以放开鱼肉蔬菜等农副产品的生产、流通、销售为突破口，让市场价格自动调节供给与需求，取得了良好的效果，并由此开始逐步扩展了其他领域。40年来，广州一直秉承“市场能够解决的就交给市场”这一理念，使市场成为了资源配置的决定性力量，市场机制发育程度，一直走在全国前列。

在充分发挥市场机制调节经济运行的作用的同时，广州市也充分认识到，市场不是万能的，在发挥好市场调节机制的同时，也要结合中国国情和广州市情。发挥好政府在经济发展领域中的主导、引导和监控作用。其一，在经济社会发展的关键领域，坚定不移地发挥政府的主导作用。40年来，广州市政府通过在现代化城市基础设施建设、集聚型产业发展功能区建设、战略性建设和生产力骨干项目建设等发展关键领域，发挥主导作用，实现了城市的跨越发展。其二，在经济社会发展的重要领域，适时地发挥政府的引导作用。政府通过产业政策、公共财政投入、产业引导基金、土地等关键资源配置等手段，引导高新技术产业、民生服务领域等经济社会重要领域的发展。其三，在经济社会发展的全领域和全过程，特别是一些重点领域和环节，利用各种形式和手段，充分发挥政府的依法监管作用。如推行综合执法改革、建立食品药品监管公安支队、推进社会信用体系建设、推进商事制度改革、加强事中事后监管等，对保障消费者权益、维护市场公平竞争、打击市场违法犯罪等方面，起了巨大的作用。

（三）建立现代企业制度始终是改革的核心

企业是市场经济运行中的主体，是构成现代经济体系的细胞。这一经济细胞是否具有健全的架构，是否具有生生不息的活力，从根本上决定了经济体制的生命力。当改革大潮推动计划经济体制向市场经济体制转型之际，建立新型的现代企业制度，就成了城市经济体制改革的核心所在。

广州在建立现代企业制度方面，有如下经验值得总结：一是自始至终将搞活企业作为经济体制改革的核心目标。改革开放之初，广州从允许企业根据业绩发放奖金，打破企业利益分配上的平均主义开始，开启了企业制度改革的历程。此后，经过逐步实施放开企业的生产计划、放开原材料采购、放开产品销售价格、放开用工管理权限、承包经营、引进外资、兼并破产等措施，使企业活力大幅提升，并逐步走上了自主经营、自负盈亏的道路。

二是要让企业在市场竞争中成长。传统的公有制企业多是在政府的庇护下生存，即政府对企业具有天然的“父爱主义”。这种企业从内到外都缺乏生存压力。广州从企业改革一开始，就比较清楚这种体制机制的弊端，通过利益分配上的与业绩挂钩、企业整顿上的优胜劣汰，将企业推向市场，让企业在竞争环境中成长壮大。通过市场竞争，广州一批经营管理不善、缺乏市场前景的企业陆续退出市场，同时，也崛起了一批具有强大竞争力的企业集团。

三是构建现代产权制度。现代产权制度是现代企业制度的核心，是现代市场经济运行的重要基础。现代产权制度是以所有权为核心的一组权力的组合，包括占有权、使用权、收益权、支配权等。现代产权制度有若干基本特征，如产权多元、归属清楚，权责分明，保护严格，流转顺畅等。在经济体制改革之初，广州通过“以税代利”“承包经营”等措施，就对国有资产的所有权和经营权进行了分离，这些改革措施不仅保证了国有资产的保值增值，也兼顾了国家、企业在分配上的利益。随着改革的深入，广州通过实施混合所有制改革，通过推动企业上市，是企业股权形成多元化格局。通过从战略上调整国有资产布局、组建企业集团、实施国有资产授权经营、组建国有资产投资控股公司等措施，使国有资产从管资产转变为管资本，使国有资本的保值增值进入了良性循环轨道。

最后是鼓励企业走向国际市场。在全球化时代，企业国际化发展是现代企业制度的重要内容。国际化与现代化紧密相连。现代企业制度的建立，需要注入国际化的内容。2009年，出台了《广州市关于加快实施“走出去”战略若干意见》。截至2016年底，广州市企业累计向全球80个国家(地区)投资设立了1208家非金融类境外企业(机构)，中方协议投资额达171.7亿美元。㉛广州积极响应国家“一带一路”倡议，到2017年中，已累计在沿线国家设立166家企业，中方协议投资额21亿美元。㉜通过“走出去”，广州企业的国际化程度得到了很大提高。

（四）开放与改革的相互促进是改革取得成功的有效途径

开放带来进步，封闭必然落后。在经济全球化背景下，我国实行以建立社会主义市场经济体制为取向的改革，必须与打开国门实行对外开放同时进行。广州正是在这一大背景下，拉开了改革与开放相互促进的序幕。

一是通过对外开放形成了最初的改革效应。广州充分利用开放的历史传统和毗邻港澳的优势条件，在中央的支持下，最早向港澳打开了城门。港澳地区发达的市场经济、高度的国际化水平、先进的城市基础设施，使人们耳目一新。广州从当时急需改进的高档酒店、出租车等城市基本设施与服务领域开始，引进了港澳资本，以及相应的管理制度。这些先进的管理制度，为广州推进各个领域的改革带来了示范效应。

二是通过对外开放建立的新型经济实体，为新旧体制的转换奠定了经济实力基础。计划经济时代形成的公有制经济及其管理体制，不可能在短时期内实行变革。通过对外开放引进外资，通过发展民营经济，通过对原有经济体系进行剥离改造，在旧体制和旧经济体系之外，迅速发展出一个崭新的经济体系，并逐渐取代旧的经济体系，是新旧经济体制平稳转换的最佳途径。

三是体制改革的深化促进了对外开放的扩大。不断深入开展的经济体制改革，反过来又促进了对外开放的进一步扩大和提升。改革的深化，促使市场经济体制机制的日益成熟，市场化、法治化和国际化的营商环境不断改善，对外开放的条件越来越优越，因此，吸引了越来越高端的资源进入广州。同时，广州的本土企业也越来越多地走向国际市场。

（五）建设好先行先试试验区是探索改革之路的重要举措

在局部先行试点取得成功后，以其样板效应带动全局发展，这是中国改革开放的一条最基本的经验。广州在经济体制改革过程中，十分重视新型区域的建设。通过积极争取并在国家的支持下，先后建成了广州经济技术开发区（1984）、南沙经济技术开发区（1993）、增城经济技术开发区（2010）等三个国家级经济技术开发区。广州高新技术产业开发区（1991）也成为首批国家级高新区之一。之后，南沙新区作为国家新区、广东自贸区南沙片区也获得国家批准。通过在新型区域先行先试新的经济管理体制，为全市经济体制改革树立样板，积累经验。

在实践中，广州将各类新型经济区域建设置于改革开放的战略关键地位。在管理权限上，赋予了这些新兴区域市一级审批权限。在管理机构设置上，允许其按照实际需要，实行精兵简政。在财政体制上赋予了更多的自主权限。由于实施了一系列崭新的管理体制，使这些新兴区域获得了超常发展，成为了广州财富创造的明星区、对外开放的新高地、先进产业的集聚区、创新发展的示范区。有效地推动了广州经济体制改革的深入开展。

注释：

①叶选平.1983年广州市人民政府工作报告.广州年鉴,1984.

②亲历改革开放.中共广州市委党史研究室编,第101页.

③广州经济年鉴(1983年),第719页.

④广州经济年鉴(1983年),经济大事记.

⑤王焰军,郑元泉.广州个体私营经济在改革、开放中顺利开展.南方经济,1991,5.

⑥广州年鉴(1993年).

⑦这些文件主要有：《关于进一步深化改革、扩大开放的若干决定》（1992年）、《广州市贯彻〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉实施办法》（1993年）、《广州市私营企业权益保护条例》（1997年10月）、《中共广州市委、广州市人民政府关于鼓励和吸引国内各地来穗投资办企业的若干规定》（1998年9月）、《中共广州市委、广州市人民政府关于深化城市管理体制改革的决定》（1998年12月）《中共广州市委广州市人民政府关于进一步扩大对外开放的若干意见》（1999年2月）、中共广州市委关于国有企业改革和发展的若干意见（1999年11月）、《中共广州市委、广州市人民政府关于加强个体私营经济工作的若干意见》（2000年）、《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展民营经济的实施意见》（2010年10月）、《广州市关于简政强区(县级市)事权改革的决定》（2011年1月）、《广州市人民政府关于促进我市国有经济又好又快发展的实施意见》（2011年11月）等.

⑧1999年广州市人民政府工作报告.广州年鉴(1999年).

⑨广州统计年鉴(1998年).

⑩指打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂、建设社会信用体系、建设市场监管体系。2011年初开始在广东全省展开行动。

⑪《广州市科技创新促进条例》（2013年7月）、《中共广州市委广州市人民政府关于进一步加快发展民营经济的实施意见（穗字〔2013〕9号）》、《中共广州市委广州市人民政府关于全面建设广州区域金融中心的决定》（2013年11月）、《中共广州市委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》（2014年）、《广州市人民政府关于印发广州市市场监管体系建设规划》（2014年8月）、《广州市人民政府关于印发广州市社会信用体系建设规划》（2014年12月）、《中共广州市委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》（2015年2月）、《中共广州市委广州市人民政府关于全面深化国资国企改革的意见》（2015年5月）、《广州市人民政府关于进一步发展和利用资本市场的若干意见》（2015年7月）、《中共广州市委广州市人民政府关于加快实施创新驱动发展战略的决定》（2015年9月）、《广州市人民政府关于印发广州市供给侧结构性改革总体方案及5个行动计划的通知》（2016年4月）、《广州市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（2017年1月）、《广州市系统推进全面创新改革试验三年行动计划（2016-2018年）》（2017年2月）.

⑫参见2016年与2017年广州市政府工作报告,广州市人民政府网站.

⑬张西陆.广州推进改革:行政审批“一窗收件统一出件”.南方日报,2015-5-27.

⑭广州市黄埔区广州开发区：《促进先进制造业发展办法》《促进现代服务业发展办法》《促进总部经济发展办法》《促进高新技术产业发展办法》.

⑮广州统计年鉴(2017年).

⑯耿旭静.穗国资家底稳居副省城第一,广州日报,2017-5-12.

⑰许可,陈思勤,黄伟.新兴科技企业成民营经济新力量.南方日报,2017-10-24.

⑱数据来自相应年份的《广州统计年鉴》.

⑲杜弘禹.世界500强企业竞相布局:外资巨头“加持”广东产业升级.21世纪经济报道, 2017-12-5.

⑳参见2018年广州市政府工作报告,广州市人民政府网站.

㉑刘幸.广州专业市场做成万亿买卖家大业大让人惊叹.广州日报,2016-5-17.

㉒详见2017年11月20日《南方日报》.

㉓李天研.广州2016年跨境电商进出口总值全国第一,将打造网络商都.广州日报,2017-2-27.