全球典型城市供给侧改革与发展经验比较研究——兼论加强粤港澳大湾区要素流动之广州作用

◎ 韩永辉 张 帆 李子文

自改革开放以来，广州持续调整经济发展方式和产业结构，取得了巨大的成就。1978年到2016年，广州GDP从43亿元增长到1.96万亿元，增长了456倍①。随着中国经济发展进入新常态，宏观经济发展形势对广州提出了新的挑战，诸如经济增速放缓、传统经济增长方式不可持续和经济结构亟待优化等（韩永辉等，2017）[1]。中央于2015年提出“供给侧结构性改革”为广州经济转型升级提供了重要的契机。广州积极响应中央号召，抓住战略机遇，积极推动供给侧结构性改革，实施了包括推进产业集群发展、优化产业空间布局和强化科技创新对产业升级主导作用等在内的多种措施。但是，当前广州供给侧改革过程中仍然有许多不足，如产业在全球价值链的位置仍然偏低，落后与过剩产能依然较多，高新科技产业发展动力不足等。实际上，世界许多典型城市都面临过或正在面临供给改革难题，也出台了大量的政策与措施，推动产业结构调整，淘汰落后与过剩产能，提高供给质量和效率，优化城市区域内的生产要素流动。广州有必要从世界众多典型城市的供给改革中汲取经验教训，立足城市间的差异，寻找成功改革的共通之处。近期，粤港澳大湾区发展战略的提出也为广州推进供给侧结构性改革和社会经济发展转型提供了新的契机。受限于制度安排和其他配套措施的滞后，广州还面临着粤港澳大湾区框架下促进区域内要素流动的难题，应对这一挑战和推进供给侧结构性改革密切相关。基于以上背景，本文力图通过归纳分析发达国家、新兴工业化经济体和发展中国家十个典型城市的供给改革经验，结合广州自身的特殊性，兼顾考虑加强粤港澳大湾区供给要素流动目标，辩证地为广州进一步推进供给侧结构性改革提出针对性的政策建议。

一、发达国家典型城市的供给侧改革经验

发达国家进入工业化的时间较早，也最早遇到伴随工业化进程而来的供给侧结构性矛盾。其中，一些典型城市进行了较长时间的供给侧改革实践，积累了较多的可借鉴经验。

（一）美国硅谷

美国硅谷实际上以圣克拉拉为核心，加上旧金山和奥克兰，由三座城市共同组成，是全球知名科技创新中心，也是谷歌、苹果等大批高新科技企业总部的所在地。早在20世纪60年代，硅谷已成为美国重要的科技发展中心之一。然而，进入20世纪70年代后，硅谷的发展遇到了新的挑战。一是企业活力不足，当时的企业强调内部分工，缺乏横向联系，导致少数大企业占有大部分的生产和社会资源；二是与美国国内其他城市的同质化竞争愈演愈烈，如波士顿128大道（Boston Route 128）等；三是受经济大环境“滞涨”的影响，其时美国及全球各国宏观经济形势普遍下行。

硅谷范围内的各市政府积极联合应对挑战，从供给侧方面入手，提出了一系列旨在提升市场活力、优化商业模式、提高企业产品质量和强化科技创新的改革政策。首先是重点鼓励中小型科技企业的发展，推动企业间合作分工模式，鼓励构建“网络型产业体系（Network-based Industry）”而非“基于独立大公司的产业体系（Company-based Industry）”（Saxenian，1994）[2]。其次，建立面向中小企业的金融服务体系，为企业发展提供多种信贷和融资服务，推动风险投资市场的发展。再次，鼓励带有正向知识外溢功能的社会和私人机构发展，如研究机构、商业行会、专业协会等，以促进企业、社会和政府三者之间的互动交流。许多知名的社会机构，如“家酿计算机俱乐部”（Homebrew Computer Club）便是在这时候建立的。最后，硅谷还积极引进龙头科技企业，从20世纪70年代起先后引进了英特尔、思科、惠普和谷歌等高科技龙头企业，发挥了大企业在行业发展中的领军作用。除此之外，硅谷各市还联合制定完善了城市规划，积极扩大土地供应，圣克拉拉政府甚至将原本属于农用的土地划归科技产业用地。在新的划定区域内，政府积极完善以交通为核心的基础设施建设。值得一提的是，硅谷还大力资助高等教育，持续加大了对以斯坦福大学为首的高等院校的教育投入（钟坚，2002）[3]。

硅谷各市政府从供给侧方面入手，以建立“网络型产业体系”和完善金融服务为改革核心，以市场力量为主导，实现了城市经济和产业结构的升级换代，催生了大批富有活力的中小企业和创业公司，培育了包括苹果在内的一批世界领先的大型企业。硅谷依靠其市场活力和先进的科技产能，成为了现今全球科技公司发展的首选之地。

（二）美国底特律

底特律位于密歇根州，地处五大湖区域，是美国乃至全球的汽车工业重镇。著名的通用汽车、福特汽车和克莱斯勒汽车的总部皆设在底特律。进入21世纪后，底特律实体经济发展面临着严重的衰退危机，其原因主要有三：第一，底特律产业结构单一，以传统汽车制造和相关配套产业为主，在汽车产业产能过剩的同时，其他制造业和第三产业发展动力又不足。第二，随着全球价值链体系演化和重构，汽车产业各个生产环节不断外迁，底特律城市空心化严重，失业率居高不下。第三，底特律财政收入减少，而社会福利支出又过高，使得该市财政压力过大，对公共服务和基础设施的支出严重不足。

为振兴经济，重新焕发社会活力，底特律从供给侧入手，对城市经济结构进行了改革。首先，市政府制定了“底特律未来城市”（Detroit Future City）的改革纲领，将改革上升到城市战略层面，为供给侧改革提供了全面的指导②。其次，在产业结构调整方面，底特律抓住了近年来“无人驾驶”的机遇，推进汽车产业向智能化、无人化的换代升级，积极推动上下游相关产业进驻底特律，如大数据处理、人工智能和智能设备制造业等等。这一方面促进了传统汽车工业升级转型，另一方面也推进了产业多元化发展。再次，政府对城市区域发展进行了重新规划，将资源、资本和就业岗位集中在数个核心区域，提高公共服务质量，形成规模效应。政府还将较大的闲置或弃置地皮用于建设文化娱乐区和公园，如底特律河滨走廊（Detroit River Walk）和康普斯马提斯公园（Campus Martius Park）等，对陈旧废弃的建筑也进行了现代化改造翻新，吸引高级酒店、餐厅和企业进驻。在环境改造的同时，底特律政府更加注重“绿色基础设施”建设，优化市民的环境体验（Meerow and Newell，2016）[4]。最后，对城市发展资金进行开源节流。一方面进行社会保障体系的改革，减轻财政负担；另一方面，加强与金融机构和银行的合作，从2014到2017年，底特律从摩根大通（JP Morgan Chase）获得了约2亿美元的资金注入，这为其供给侧改革计划提供了充足资金③。政府将“减负”所得资金用于对进驻底特律市中心的高新科技企业提供税费减免和财政补贴，扶持中小企业发展，增加市场活力。

经过数年供给侧调整，底特律已摆脱了城市破产困扰，财政收入重新出现盈余，GDP呈良好增长态势。底特律的供给侧改革以推进传统汽车产业升级为核心目标，将现代科技、新兴产业和传统产业有机结合，带动了整个“智能汽车”产业链发展，使传统汽车制造业重新焕发了生命力。

（三）德国鲁尔区

德国鲁尔区位于德国西部的北莱茵-威斯特伐利亚地区，地处“欧洲的十字路口”，有丰富且优质的煤炭资源，其经济支柱是能源、钢铁、物流和机械制造业。一直到20世纪60年代为止，鲁尔区发展处于黄金时期，但进入20世纪70年代后，阻碍鲁尔区经济可持续发展的结构性问题纷至沓来。一是产业结构单一，严重依赖资本密集型的钢铁和煤炭产业，技术密集型制造业和第三产业发展动能不足。二是工业化与城市化发展过度饱和，工业聚集出现负效应，基础设施使用紧张，环境污染严重。三是恰逢全球能源结构变革，煤炭的能源战略地位下降，同时由于美国、日本等发达国家的生产竞争，钢铁行业出现了严重的全球性产量过剩。

为解决发展瓶颈问题，鲁尔区政府在供给侧改革方面做出了许多举措。首先，以改变对煤炭产业的依赖、开发新的经济增长点为目标，对区域内落后和过剩的煤钢产能进行改造或清理，对生产成本高、技术含量低的煤钢企业进行关停或转型，推动传统产业进行技术改造。通过施行大量引导性和扶持性的产业政策，引导和鼓励技术含量较高的煤钢企业和机械制造企业进行科技创新，提升企业竞争力，抢占国际价值链高地（李晟晖，2003）[5]。其次，区域最高规划机构——鲁尔煤管区开发协会，以改善区域环境为目标，对区域发展进行了重新规划，包括改造工业区和工业厂房，建立公园或科技园区，利用工业区发展旅游业，建设博物馆和艺术馆。在区域改造过程中的环境修复、治理和保护问题也得到了政府的妥善处置。再次，加强产业多元化发展，利用财政补贴和税费减免吸引医疗健康、生物制药、文化旅游等产业进入鲁尔区发展。最后，增加对基础设施建设的公共财政支出，推动以高速公路网为核心的交通网络建设，利用鲁尔区优越的交通位置优势推动物流产业发展。除此之外，鲁尔区政府在区域内兴建的大量技术院校也对其经济结构转型发挥了重要作用。

面对传统煤炭和钢铁产业的衰退，鲁尔区以“转变经济增长点”和“环境治理”为供给侧改革的核心，成功实现了区域经济和城市发展的转型升级。转型后的德国鲁尔区，国民生产总值占到了德国的1/3，被誉为欧洲的“花园工业区”，在世界“工业4.0”进程中扮演着重要的角色。

（四）英国曼彻斯特

曼彻斯特是传统港口城市，自工业革命开始，其依托港口贸易和纺织业发展为英国西部的工业重镇。进入20世纪70年代，曼彻斯特的发展遭遇了瓶颈。一是由于纺织业和港口航运业的衰退，曼彻斯特加工贸易的竞争力下降，制造业出现流失。这种状况进而引起了城市空心化，失业率持续上升，人口严重流失。三是大量城市内部土地被弃置，房地产市场衰落，阻碍了城市金融和工商业发展，形成恶性循环。

曼彻斯特政府秉承当时盛行的“撒切尔主义”，采取了一系列供给侧改革措施。首先，曼彻斯特以房地产开发为导向，通过高端概念定位和地产运营新模式，重新集聚商业活动，增加就业，实现经济复苏（曹晟和唐子来，2013）[6]。为此，曼彻斯特重新制定了城市发展规划，设立专门的城市开发公司和机构，如UDCs（Urban Development Corporations）、URAs（Urban Regeneration Agency）和Eps（English Partnerships）。通过设置工业区、企业园区等特殊政策区域，吸引工商业集聚，以点带面形成规模效应。其次，曼彻斯特以房地产开发引导资本和资源重新流入市中心，促进商业活动和工作岗位聚集，其中最著名的案例是索尔福德码头的开发，市政府将码头地区整体购买后，拿出2500万英镑对其进行彻底的环境和基础设施改造，进而引进大量服务业企业落户，盘活区域经济。再次，曼彻斯特还加强了公共财政对城市振兴计划的支持，如城市开发基金UDG、城市更新基金URG和城市基金CG，吸引私人企业参与城市更新项目，优化私人和公共投资比例。最后，曼彻斯特着力推动产业结构从第二产业向第三产业转型，大力发展商务、零售、金融、文化创意、体育和媒体等现代服务业。除此之外，曼彻斯特还举办各种展会活动，促进城市转型升级，如将中央火车站区域改造为G-Mex展览中心、积极申办奥运会举办城市等。

经过历时30年、前后三轮的持续改革，曾占曼彻斯特国民经济生产总值70%的制造业，如今占比已下降至10%左右④。曼彻斯特的供给侧改革以房地产开发为核心，更新了供给结构，成功地实现了从第二产业为主向第三产业占主导的转变，摆脱了工业城市的帽子，成为仅次于伦敦的英国金融和服务业中心。

（五）日本东京

东京是日本的首都和工商业中心，在20世纪日本经济崛起成为世界一极的过程中发挥了核心作用。进入20世纪70年代，东京经济的发展环境发生了根本性变化。一是由于原有的粗犷型和劳动密集型产业结构不具有发展的可持续性，劳动力成本持续攀升，制造业用人缺口不断扩大。二是由于工商业和人口过度集中，土地供应不足，价格暴涨，基础设施压力大，对城市规模经济产生了不良影响。三是面临周边新兴城市的后发竞争，如神奈川、琦玉和千叶等相继建立了工业园区并吸引了大量先进制造业企业进驻。四是由于国际经济环境和能源格局变化，东京面临着石油危机、日元升值、新兴工业化经济体的国际市场竞争等问题。

为解决以上问题，东京政府在供给侧方面进行了深度改革。首先，明确了以“东京都市圈”为基础的城市群发展战略，将周边市县划入“大东京”范围内，制定了基于长期的城市发展综合规划，确定了都市圈体系内各地区发展的方向、具体步骤和修改更新机制（雷新军和春燕，2010）[7]。其次，以发展第三产业为核心目标，推动产业结构根本性转变。对传统制造业，政府积极鼓励其向广域首都圈腹地延伸，不再集中在东京都市圈的核心区域；针对现代服务业和技术密集型产业，市政府则鼓励其向东京核心区域集聚发展。同时，市政府通过产业政策引导第二产业由劳动密集型向深加工型转型，由高耗能产业向节能型产业转型，引导各产业以科技创新为导向，鼓励自主创新，提高产业和产品的附加值。再次，制定产业振兴政策，加强对中小企业的金融服务支持，推进都市型制造业的专业化分工和专门化生产。最后，重点攻关以交通运输为核心的基础设施建设，修建和完善以轨道交通为主、公路运输为辅的城市交通网络。

东京以构建现代大型都市圈为核心，以产业结构调整为目标，供给侧改革取得了巨大的成功。如今，东京都市圈的国民生产总值排名全世界大型都市圈首位，成为日本乃至全球的金融、科技和现代服务业中心。东京通过调整都市圈内的产能分工与合作，促使核心地区产业结构改善，也带动了周边地区的发展，避免了区域内同质化竞争和资源浪费。

（六）小结

发达国家典型城市的供给侧改革经验可以总结为四点：一是充分发挥所在国家的科技优势，强调高新技术产业对经济的带动作用；二是积极调整产业结构比例，以第三产业为发展主体；三是以高质量的城市规划和“城市群”模式引领城市发展转型（如鲁尔区、曼彻斯特和东京）；四是注重城市环境改善，如对城市景观进行美化和现代化、对受污染和破坏区域进行修复和治理等。发达国家城市的发展经验对广州经济的供给侧改革有重要的借鉴价值，但是，除了学习拥有优质科技资源和成熟法律制度环境的发达国家城市之外，我们还可关注要素禀赋与广州更相近的新兴工业化经济体典型城市的改革经验。

二、新兴工业化经济体典型城市的供给侧改革经验

新兴工业化经济体已基本完成了城市化和工业化，经济水平跻身发达国家行列，包括新加坡和韩国等国家。这些地区有后起发展和面积较小等特点，其供给侧改革经验对广州来说有重要的参考价值。

（一）新加坡

新加坡的发展历程对后发地区而言，可谓是教科书般的典范。20世纪60年代独立建国后，新加坡开始利用人口优势和地理位置，发展劳动密集型产业、出口加工业和转口贸易，经济得以迅速发展，人民生活水平普遍提高。进入20世纪80年代后，新加坡经济开始面临严重的结构性调整压力。一是劳动密集型制造业停滞，雇佣成本持续攀升，劳动力供应不足。二是产能结构升级滞后，被“锁定”于全球价值链中低端位置。三是科研创新能力不足，导致产业与产品附加值低，高端人才严重短缺。四是面临周边愈发激烈的竞争，东南亚国家和其他新兴工业化经济体纷纷出台招商引资产业政策，发展出口导向型经济，瓜分国际贸易和投资市场。

面对国内外各种经济问题和挑战，新加坡政府将供给侧改革作为重要的战略方向。首先，发挥政府在供给改革中的根本性指导地位，对经济转型的各个环节加以调控。政府对市场的强力干预是新加坡供给改革的显著特征之一。在强势干预市场的同时，新加坡政府也加强了自身改革，推动建立廉洁而高效的专家型和服务型政府。其次，确立了对制造业进行升级转型和加快现代服务业发展的目标。考虑到国家安全、经济结构的良性比例分布、居民收入以及市场就业等因素，新加坡坚持了对制造业发展的政策支持。政府一方面推动淘汰包括劳动密集型产业在内的落后产能，另一方面大力发展资本密集型和技术密集型的战略新兴产业，如电子制造、船舶维修、航空维修和石油炼化等，同时通过培育IT和软件等高科技产业，进一步提高制造业的科技含量，提升产品附加值（刘冉等，2008）[8]。再次，优化城市规划，划出工业区、港口区、金融及服务业发展区等，促进生产要素合理地分区域发展，发挥集群效益，同时利用地理优势，进一步发展港口贸易、物流运输及配套产业。最著名的裕廊工业区，新加坡政府通过填海的方式扩大了裕廊岛的面积，完善基础设施配套，然后在此集中发展化工、机械制造和石油等工业，形成了良好的规模效益。除此之外，投资建立大批技术院校和实验室，加大对高等院校的教育投入，培养本土高端人才，在国际范围内招揽各国人才，为新加坡技术创新发展增加动能。

新加坡的供给侧改革有两大特点，一是政府发挥了基础性的指导作用，二是先进制造业与现代服务业的齐头并进。通过有效的供给侧改革措施，新加坡实现了经济结构和出口结构的转型和优化，高端制造业蓬勃发展，金融服务业跻身世界一流水平，成为了东南亚的经济中心。近年，新加坡GDP超越了香港⑤，有望取代香港成为新的亚洲国际金融中心。

（二）韩国首尔

20世纪60年代韩国开始了工业化进程，首尔作为首都和经济中心，主要以纺织业和重化工业为经济支柱，城市迅速发展和扩张。进入20世纪70年代中期后，首尔的传统经济增长模式结束了发展的黄金期，面临着许多新的挑战。一是产业结构失衡，制造业比重过高。以纺织业为主的轻工业产业集聚过于饱和，政府主导的重化工业投资过多，出现了严重的产能过剩。二是城市用地紧张，土地供应不足，基础设施压力大。三是受国家宏观经济波动影响，20世纪80年代初期出现了较为严重的通货膨胀，首尔的中小企业纷纷倒闭。

面对严峻的城市发展形势，首尔市政府在供给改革做出了以下举措：首先，以优化产业结构为目标，培育有竞争力的文化、体育、娱乐和时装等服务行业，减少制造业的比重，淘汰落后产能。通过设立功能性的产业园区，推动汽车、电子、半导体等先进技术密集型产业集群化发展。其次，让大型财阀企业集团扮演领导城市经济转型的核心角色。政府利用LG和三星等大型集团较为雄厚的实力，通过信贷融资优惠和产业政策，推动其率先发展新兴产业，让它们成为城市传统经济困局的破局者。再次，构建以首尔为核心的“首尔都市圈”，加强城市规划，设立工业区、金融保险区和文化产业区，完善城市基础设施建设，引导工商业合理集聚（申润秀等，2012）[9]。除此以外，首尔还加强了政府对供给要素的干预。例如，进行了有力的人口控制，限制人口过快、过多地流入首尔地区；介入市场管理，整顿企业不合理集聚，鼓励企业外迁，对擅自在非工业区开设工厂的企业进行严惩；敦促财阀加大土地供应，打击企业土地囤积行为。

充分发挥“大企业集团”的领军作用，是首尔供给改革中最有特色的一点。加上成功的都市圈规划、强有力的政府干预和行之有效的产业政策，首尔成功地实现了城市转型升级。如今，在首尔整体产业结构中，第三产业对经济的贡献达80%以上，实现了第二产业为主向第三产业为主的转变⑥。其中，在第二产业方面，淘汰了落后和过剩产能，促进了以半导体、汽车制造等为主的技术密集型产业的蓬勃发展。

（三）小结

新兴工业化经济体典型城市的供给改革方向与发达国家较为相似，主要包括发展高新科技产业、提高现代服务业比例、优化城市规划布局等等。有所不同的是，发达国家城市一般秉承“小政府，大市场”的理念，将推动改革的主角身份交给市场，而新兴工业化经济体城市更注重“有为政府”在供给改革干预的作用。例如新加坡和韩国首尔，政府在供给改革过程中一直扮演着主导角色，对要素市场进行了强有力的调节，较好地弥补了相较发达国家城市在科技和法律制度等方面的后发劣势。

新兴工业化经济体典型城市的供给改革经验对广州有较大参考价值，但是也不应忽略其他发展中国家城市的经验。它们在经济转型和供给改革做出的一些有益尝试，值得广州批判性地借鉴学习。

三、发展中国家典型城市的供给侧改革经验

发展中国家数量较多，各国人口、资源禀赋、政府治理能力和经济科技发展水平不尽相同，在供给改革措施上也有所差异，改革成果喜忧参半。无论是成功还是失败，其他发展中国家典型城市的供给改革措施对广州发展转型来说，都是有益的参考。

（一）印度班加罗尔

班加罗尔是印度的科技中心，被誉为“印度硅谷”。早在20世纪70年代，班加罗尔市政府就计划发展电子与IT产业，开始自建科技产业园和扶持本土企业。但一直到20世纪80年代，班加罗尔的发展都处在较为艰难的状态，其主要有四个原因：第一，班加罗尔城市规划落后，基础设施严重不足，尤其是缺水和缺电问题较为致命。第二，本土科技企业发展零散，原有的“电子城”（Electronic City）科技园园区设施无法满足企业技术需求，导致电子信息产业的集群发展效益不明显。第三，本土企业以中小型为主，技术力量和资本不足，无法推动颠覆性技术创新。第四，发展战略和定位模糊，未能找准全球价值链中适合班加罗尔电子信息产业发展的切入口，同时由于国内市场狭窄，企业难以做大做强。

为突破发展瓶颈，班加罗尔市政府从要素市场供给入手，试图为电子信息产业提供动能。首先，以发展科技园区为战略核心，集中资源，加大投入，带动整市的信息产业发展。市政府完善了“电子城”的配套服务，同时规划和建立新的科技发展区域，如位于怀特菲尔德（Whitefield）的“国际科技园”（International Tech Park）。在引导本地企业进驻的同时大力吸引外资大企业落户，形成聚集效应，如引进美国德州仪器公司使其成为首个落户班加罗尔的跨国集团。政府在新园区内强化基础设施建设，集中供水供电，建设卫星地面站，提供高速网络接口等（陈平，2007）[10]。其次，班加罗尔通过引进外国资本联合建立科技园区的方式，提升科技产业园的建设、维护和管理水平。如“国际科技园”便是印度和新加坡在1994年共同投资开发的（Vaidyanath等，2004）[11]。这种方式也可以有效地拓宽招商引资渠道，吸引先进产能落户。再次，班加罗尔鼓励企业通过“软件外包服务”切入发达国家市场。在推动外包服务发展方面，除了依靠低廉的劳动力价格，班加罗尔还积极发挥自身在英语教育和IT技能教育上的优势，再加上班加罗尔和美国的时差刚好是半天左右，因此能够在美国企业下班的时候接替完成一些非核心工作，并于下班后，也就是美国的上班时间，将工作通过网络传送回美国总部。如此，跨国企业的研发与运营工作便能够全天24小时运作，极大地提高了工作效率，西方企业也因此纷纷落户班加罗尔投资建立分公司。还有，班加罗尔市政府还积极围绕IT和电子产业，发展包括生物科技和航空工业等在内的高端科技产业，大力推动产业多元化发展。最后，班加罗尔市政府还积极加大科研教育投入，建立信息技术院校和实验室，完善教育培训体系（林元旦和郭中原，2001）[12]，积极利用“印侨”和“海归”，为信息技术产业发展提供充足的高端人才资本。

班加罗尔的供给改革以“产业园”和“外包服务”为核心，一方面通过完善的产业园吸引产业集聚，推动信息产业规模经济发展；另一方面通过推动软件外包，打通进入发达国家市场的渠道。20世纪90年代后，班加罗尔成功吸引了大批国际知名企业进驻，如甲骨文、通用电气、微软等。除此之外，还培育了一批具有领军能力的本土企业，如印孚瑟斯（Infosys）和威普罗（Wipro）⑦，此时的班加罗尔才真正被国际市场接纳为“印度硅谷”。

（二）马来西亚吉隆坡

作为亚洲“四小虎”之一的马来西亚，于20世纪90年代就跻身中等收入国家行列，吉隆坡作为马来西亚最发达的地区，其经济也在亚洲金融危机前到达了顶峰。然而，近20年来，吉隆坡在世界经济的舞台上并无多大建树，反而陷入了缓慢且不稳定的增长当中，面临着多种经济结构性难题。一是遭遇中等收入陷阱，经济发展缺乏新的增长点和动能，人均收入持续长时间无明显增长。二是西方国家金融危机后，国际市场需求低迷，吉隆坡的出口导向型经济严重受挫。三是出口结构偏低端，技术含量较高的电子产品出口份额持续下滑，原材料及资源矿产出口份额持续攀升，反映出产业结构“去工业化”和“荷兰病”倾向愈发严重⑨。四是私人投资占社会总投资的比例持续下降，市场对经济发展前景信心不足。

为振兴经济，改善产业结构，寻找新的发展动力，摆脱中等收入陷阱，吉隆坡政府制定了一系列供给政策。首先，制定了“大吉隆坡计划”，推进建立吉隆坡都市圈和推行新城市规划。吉隆坡政府借鉴首尔和东京都市圈经验，扩展经济腹地，推动都市圈内各地区的专业分工和协同发展。在城市规划方面，增加公共财政支出和加强基础设施建设。例如，“大吉隆坡计划”中很重要的一环便是拨款260亿林吉特修建吉隆坡国际金融区。其次，以振兴制造业为产业结构调整的核心，为包括电子产品和机械制造在内的制造业企业提供了一揽子激励措施，通过财税政策，推动制造业提高产品附加值，优化制造业结构。针对原材料和资源矿产行业，则引导其延长产业链，推动其向全球价值链上游位置发展。例如，限制未经加工的天然橡胶直接出口，对天然橡胶深加工产品则提供出口补贴和退税等等。再有，联合公共和私人部门共同管理为中小企业服务的投资基金，出台各种针对私人投资的财政补贴和税收减免政策。最后，积极推进“公共人才促进计划”和“吸引及留住奖学金人才计划”，转变人才外流的状况，为经济转型提供有力的人力资源要素支持（闫森，2012）[13]。

在供给改革中，吉隆坡以“都市圈”和“制造业”为核心，一方面通过建立“大吉隆坡”城市圈优化产业空间布局，另一方面通过振兴制造业为经济发展提供新的增长点。吉隆坡供给改革虽仍处于实施阶段，但近两年吉隆坡在供给侧结构性转变方面已取得了不少成效。

（三）巴西里约热内卢

里约热内卢是巴西GDP排名第二大城市，拥有南半球最多的旅客人数，也是2016夏季奥运会的举办城市⑧。自从葡萄牙人在此处建立殖民地开始，就一直是重要的工商业中心。但是里约热内卢经济一直有着严重的结构性问题，可持续发展面临着巨大的挑战。一是城市发展环境恶劣，如贫富差距巨大、贫民窟泛滥，治安问题严重，犯罪率居高不下。政府对基础设施建设的支出不足，无法满足工商业的发展需求。二是第三产业比重过高，制造业发展滞后且以资源密集型产业为主，陷入工业化陷落困境（张勇，2015）[14]。三是出口结构单一，严重依赖石油、金属矿产和畜牧品等初级产品。四是经济过于依赖个人消费，投资和出口的拉动作用不明显，经济发展不具有可持续性。五是工会力量过强，导致企业活力下降。

为解决以上问题，里约热内卢政府近年在供给侧方面做了一系列改革。首先，以“再工业化”为目标，制定产业政策、加大政府投资和提供财税优惠，振兴制造业发展。同时鼓励初级产品生产企业精加工，延长初级产品价值链，提升附加值，优化出口结构。其次，降低区域内的工商业投资门槛，优化公共投资与私人投资的比例。再次，加强城市规划，在城市郊区划出工业地块，建立工业园区，吸引制造业企业进驻，形成工业发展规模效益。同时改善居民区规划，加强对贫民窟的治安和环境管理，强化基础设施建设。最后，积极推进工会及劳动法案改革，营造有利于制造业企业发展的商业环境。

里约热内卢的供给改革核心和整个巴西经济转型战略核心是一致的，即“再工业化”，推动第二产业成为经济的新增长点。里约热内卢政府近期实施以上提到的供给改革措施效果并不明显，主要原因有三：第一，政治动荡，民粹主义把持各级政治，使得产业政策和工会改革无法持续稳定推行（王飞，2016）[15]；第二，技术创新能力不足，导致制造业发展始终缺乏动能，进而使得发展资源进一步流向第三产业；第三，“荷兰病”严重，对初级产品的生产和出口依赖程度较深，加上西方“殖民经济”根深蒂固，扭转“去工业化”趋势的尝试寸步难行。

（四）小结

发展中国家城市在供给改革中所采取的措施大量借鉴了发达国家和新兴工业化经济体经验，如加强科技创新和发展现代服务业等。但由于发展中国家自身特点，其城市层面的供给改革也有着特殊性，如面临较为严重的“荷兰病”、工业发展疲软和政治动荡等。加上发展中国家普遍缺乏先进生产技术和成熟法律制度，其政府的干预能力往往成为改革是否能够成功的关键。班加罗尔政府由于有较好的执行力，成功地实现了城市转型发展，而吉隆坡和里约热内卢政府管理和干预能力相较滞后，导致供给改革收效甚微。

四、广州供给侧改革与“粤港澳大湾区”供给要素流动

珠三角各城市的融合和发展自20世纪90年代以来不断加速，但一直缺乏完善的制度安排以上升到城市群的发展层次。2017年第十二届全国人大五次会议上，中央明确提出了粤港澳大湾区的发展规划，为将珠三角地区建设为世界级湾区奠定了重要的制度基础⑩。粤港澳大湾区有巨大的发展潜力：首先，区域覆盖了6600万人口，对比之下，作为世界三大湾区之一的东京湾区只有4383万人口；其次，区域内各城市分工有较强的互补性，如香港是国际性金融中心，深圳是国内科技创新中心，广州则是综合性产业基地和商贸中心；再有，区域内基础设施建设世界领先，拥有深圳港、南沙港及香港港三个世界排名前十的港口，两座国际性航空枢纽（广州白云国际机场和香港国际机场），以及发达的公路和铁路网。

从供给侧角度看，广州目前仍处于全球价值链的中低端，落后与过剩产能依然较多，高新科技产业发展动力不足，中小企业缺少资金和技术支持，高端人才缺乏，外经贸效益有待进一步提高。而广州的供给侧改革，便是力求优化供给质量，提高资源配置的效率，推动产业结构调整和升级，淘汰落后与过剩产能。另一方面，由于当前制度安排上的滞后以及配套设施的不足，粤港澳大湾区区域内部各城市的生产要素流动并不畅通，这对整个湾区的融合发展造成了较大的阻碍。就广州而言，在推动生产要素在区域内有序、合理及高效流动方面存在着以下三个问题：一是连接区域内各城市的公共交通建设不足（如跨城公交、地铁等），劳动力跨城流动的便利程度尚有较大的改进空间且流动成本较高；二是金融服务和资本流动不足，具体表现为中小企业融资仍较为困难，在本地银行与金融行业不能提供充足支持的同时，无法为中小企业对接优质且有能力的金融服务体系；三是由于与区域内各城市缺乏协调机制，出现了一定程度的恶性竞争，阻碍了生产要素按市场规律合理流动，导致资源配置领域效率较低，如产业项目的重复投资和产能过剩。这些影响生产要素流动的问题，也是当前宏观经济新常态下，广州在社会经济发展中推进供给侧结构性改革所面临的困难。因此，广州的供给侧结构性改革与广州在粤港澳大湾区框架内优化生产要素流动的目标是一致的。

对于区域核心城市广州而言，粤港澳大湾区战略对广州供给侧结构性改革有重要意义。一是广州可更轻松地对接区域内优质要素资源供给，如深圳的互联网科技人才和香港成熟的金融资本。二是通过与区域内各城市的供给策略协调发展，广州可避免在某些产业的重复投资，减少要素资源浪费。三是通过完善大湾区要素流动机制有利于广州发挥其在高等教育和科学研究上的优势，吸引区域内外高精尖人才集聚，为新兴产业的发展打下坚实的人力资源基础。基于广州自身经济发展和产业结构的特点，考虑到区域内各城市的协调和均衡发展需求，广州在粤港澳大湾区框架内应着力将自身打造为区内高端制造业中心、重要的科技创新和新兴产业基地，建设以南沙港为依托的进出口贸易枢纽和差异化发展的区域金融中心。同时，通过推动广州供给侧改革，也可以疏通粤港澳大湾区要素流动渠道，促进湾区内部劳动力、资本和技术等要素的有序、合理和高效流动，从而加快区域融合和一体化发展。

五、推进广州供给侧结构性改革的政策路径设计

针对全球十个典型城市的供给改革经验进行比较研究后，我们可以总结归纳它们在改革过程中的一些共同特征。在发达国家城市方面，一是强调高新科技产业发展的领军作用，如硅谷大力发展的半导体和后来的互联网产业，以及底特律的无人车产业；二是大力提高第三产业在经济结构中的比例，如曼彻斯特便是彻底地从工业城市转变为服务业城市；三是通过城市新规划，优化资源配置和生产要素空间布局，如东京的“大都市圈”规划；四是对环境保护的高度重视，底特律、鲁尔区和曼彻斯特在城市升级改造过程中都加强了对市内环境较差的工业区的美化改造和二次利用，对受污染区域进行了修复和治理，实现了经济与生态平衡发展。在新兴工业化经济体城市方面，其改革措施大都借鉴了发达国家经验，也强调发展高新技术产业，提高制造业的产业附加值，转变经济发展方式，大力发展现代服务业。与发达国家城市有所不同的地方是，新兴工业化经济体城市政府对要素市场进行了强力干预，如首尔市政府对城市人口控制和工业布局的强力管制，新加坡政府的“威权主义”式治理方法，在较短的时间内高质量地实现了区域供给转型。发展中国家城市方面，则是各有各的困难，如班加罗尔主要面临基础设施落后的问题，吉隆坡和里约热内卢则是受到工业发展动能不足、“去工业化”趋势等问题的困扰。它们采取的措施实际上与发达国家和新兴工业化经济体城市无太大差异，但受制于落后的经济、社会和法律制度条件，改革的成功与否在于政府治理能力强弱。吉隆坡和里约热内卢的政府治理能力相对较弱，加上国内政局不稳，导致供给改革过程不顺畅；而班加罗尔得益于稳定的国内政局和较好的地区政府管理能力，成功实现了城市转型升级。因此，良好的政府治理能力和合理的政策工具对促进产业升级和经济转型具有重大意义（韩永辉等，2017）[16]。

在借鉴世界各国典型城市在供给改革经验教训的基础上，广州应逐步建立并完善符合自身实际情况的供给侧改革管理体系，淘汰过剩和落后产能，优化产能结构，提升各产业发展的质量和效率，实现广州经济发展的升级转型。同时，还要发挥广州在粤港澳大湾区内的核心作用，着力疏通要素市场流动渠道，以供给改革促进区域内要素流动，推动“大湾区”一体化发展。为此，广州应该从七个方面推进供给侧结构性改革。

（一）坚持政府对供给侧结构性改革的强力支持和引导

当前广州经济发展进入新常态，形势较为复杂多变，在市场机制尚不完善和不健全的情况下，政府主导的供给侧结构性改革具有较强的宏观性和指导性。广州市政府应牢牢把握供给侧结构性改革的主导权，关注改革过程的重点环节，为经济发展提供良好的政策环境和公共服务，合理有效地分配资源，促进重点产业项目的发展和经济发展方式的转变，为广州发展指引方向。同时，还应尊重市场基本规律，坚持市场调节的基础性地位，将市场调节和宏观调控有机结合，破除发展过程中的各种要素流动障碍。

（二）制定面向供给侧的产业发展战略，推动产业多元化和差异化发展

对于经济结构较为复杂，产业部门较为齐全的广州来说，推动产业多元化发展是较为合适的发展战略。对于制造业，广州应积极淘汰过剩和落后产能，减少对“夕阳产业”的财税扶持；集中力量提升新兴产业自主创新能力，通过加强政策和资金扶持来保障高新技术产业发展；以高端装备制造业集群式发展为突破，实现由“广州制造”向“广州智造”的转变。加快现代服务业发展，持续优化第三产业比重。重点推进包括金融保险、法律咨询和软件服务等在内的高附加值服务行业发展，积极运用互联网科技、“大数据”等先进信息技术和现代管理方式改造提升传统服务业，推动广州服务业的市场化、产业化和社会化发展。针对粤港澳大湾区框架下广州在区域并不占主导地位的产业，应采取“差异化”发展战略，通过产业转移以实现和区域内其他城市的协调发展，避免重复投资、资源浪费和恶性竞争。

（三）提高中小企业活力，发挥大型企业对转型升级和科技创新的领军作用

中小企业和大型企业集团在供给侧改革过程中扮演着不同的角色，但都发挥着不可或缺的作用。对于中小企业，广州应该着力缓解其融资困难问题，完善中小企业财产抵押制度，拓宽融资渠道，在本市金融服务无法满足中小企业需求的情况下，为其连接粤港澳大湾区框架内更多的优质金融服务选项；加大财政和税收扶持力度，增加财政预算中为中小企业创新发展服务的专项资金，引导中小企业加强技术创新和结构调整；鼓励中小企业立足工业园区集群式发展，促进企业间资源共享，建立“网络型产业体系”。针对大型企业集团，广州应该充分发挥其在资金技术方面的优势，突出它们在转型升级进程的领军作用。强化政策导向，对于符合广州未来转型发展方向的企业，为其提供财税优惠，鼓励其发展自主品牌；有计划地指导产能过剩大企业进行合并重组，通过集中社会资源改造传统产业以形成新规模效益。

（四）完善金融服务体系，实现“差异化”“错位化”发展

企业转型升级过程中，研发资金需求大，风险高，成果产出不稳定。尤其是中小企业，在面临转型困难的时候更加脆弱。广州应当大力发展信贷市场，以加强经济结构调整和推进经济发展方式转变为核心，实现产业政策与信贷政策的协调配合，充分发挥银行在促进广州经济发展中的融资主渠道作用。大力支持广州本土金融机构做大做强，健全金融组织体系，丰富机构类别，打造优质的地方金融机构品牌。由于广州在银行和金融服务方面发展相较深圳和香港滞后，广州应加强发展包括国企金融在内的差异化金融产业，依托港澳，加强建设区域金融中心。广州还应不断完善支付体系和社会信用体系建设，提高金融体系在防御信息侵害方面的能力，增强金融行业的硬件设施建设和制度水平，为经济转型提供有力的支持。

（五）加强以交通为核心的基础设施建设，优化城市间通勤效率和成本

当前，粤港澳大湾区内各城市大融合的趋势愈发明显，广州应以此为战略考虑，加强城市规划建设，推动粤港澳大湾区向多中心和网络化的方向发展。因此，有必要优化以交通为核心的基础设施建设，减少各种生产要素在城市体系以及在大湾区内的通勤时间和成本。为此，广州应充分利用轨道交通枢纽的优势，加强建设包括跨城地铁和城际动车在内的多层次轨道交通体系，连接粤港澳大湾区内各区域，实现广深港CBD之间“一小时通勤”的无缝连接。围绕“港珠澳大桥”，完善配套基础设施建设，强化广州交通枢纽核心地位，促进珠江口东西两岸生产要素交流。着力打破由行政壁垒引起的“断头路”现象，打通与各市连接的公路网。另外，还可充分利用珠三角地区水网发达的特点，发展便捷的水上交通。

（六）增加高端人才供给，加大对科研教育和技术创新的资金投入

供给侧改革不仅意味着企业生产的变革，同时也是人才供给的变革。产业结构的升级优化需要更多的高精尖人才参与到经济建设当中。为此，广州应加强对海内外高端人才的引进力度，制定广州的“千人计划”“万人计划”人才引进战略，吸引高层次人才落户广州。加大力度培养本市科技创新型人才，完善人才激励机制，探索能将个人利益、企业利益和社会效益三者有机统一的奖励制度。增加教育经费在政府开支中的比例，加大对科研院校的资金扶持，增强创新驱动对经济增长的作用（韩永辉等，2016）[17]。鼓励科研机构和社会企业的合作交流，提高科研成果的商用转化效率，实现研发、生产和市场之间的闭环。创新人才利用方式，利用互联网技术和通讯技术，实现跨城市、跨区域的“远程服务”。鼓励人才在粤港澳大湾区范围内自由流动和高效利用，探索推进区域内各城市的社保医保互通。

（七）以南沙新区为重点，打造粤港澳融合的实验基地

南沙新区作为广州经济社会发展转型的战略支撑点，已经引进了大批国内外领先的企业和项目，如微软、百度和国际金融论坛等。南沙新区在港口贸易、金融和新兴产业等领域也有了卓越的成效。为进一步推进经济升级转型，推动粤港澳大湾区在航运、科研和服务业方面的深度合作，广州可以南沙自贸区为实验基地，探索与港深扩大合作。例如，创新行政和社会管理模式，建立多方参与的区域性委员会，实现共同开发、共同管理；加强金融、科技和新兴产业的合作投资，发挥广深港各自的优势，将南沙建设为世界领先的经济高地；将南沙作为粤港澳大湾区各城医保、社保及其他社会福利互通的试验区，探索区域融合可行新模式。

注释：

①资料来源：广州市统计局，http：//www.gzstats.gov.cn/tjfx/gztjfx/201701/t20170124_25528.html

②资料来源：DFC Implementation Office,https：//detroitfuturecity.com/

③资料来源：JP Morgan Chase & Co.,https：//www.jpmorganchase.com/corporate/Corporate-Responsibility/detroit.htm

④资料来源：Office for National Statistics,http：//www.ons.gov.uk/ons/rel/regional-accounts/regionalgross-value-added--income-approach-/december-2013/rft-nuts3.xls

⑤资料来源：World Bank National Accounts Data,https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?locations=SG-HK

⑥资料来源：Seoul Metropolitan Government,http：//english.seoul.go.kr/get-to-know-us/statistics-ofseoul/seoul-statistics-by-category/

⑦资料来源：Forbes India,http：//www.forbesindia.com/lists/super-50-companies-2016/1551/all

⑧资料来源：普华永道，http：//pwc.blogs.com/files/global-city-gdp-rankings-2008-2025.pdf

⑨荷兰病（the Dutch disease），是指一国特别是指中小国家经济的某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门的衰落的现象。

⑩资料来源：《十二届全国人大五次会议开幕 李克强作政府工作报告(全文)》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2017/03-05/8165806.shtml。

参考文献：

[1]韩永辉,李子文,韦东明.广州制造2025思路与对策研究——基干“一带一路”产能合作的视角[J].城市观察,2017(5)：41-57.

[2]AnnaLee Saxenian.Regional Advantage：Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128[M].Cambridge,Massachusetts：Harvard University Press,1994.29-58.

[3]钟坚.美国硅谷模式成功的经济与制度分析[J].学术界,2002,(03)：224-242.

[4]Sara,Meerow,Joshua,P,Newell.Spatial Planning for Multifunctional Green Infrastructure：Growing Resilience in Detroit[J].Landscape and Urban Planning,2017,(159)：62-75.

[5]李晟晖.矿业城市产业转型研究：以德国鲁尔区为例[J].中国人口、资源与环境,2003,13(4)：94-97.

[6]曹晟,唐子来.英国传统工业城市的转型：曼彻斯特的经验[J].国际城市规划,2013,28(6)：25-35.

[7]雷新军,春燕.东京产业结构变化及产业转型对上海的启示[J].上海经济研究,2010,(11)：66-79.

[8]刘冉,董玛力,宋涛.新加坡“港-城”关系转型的经验借鉴[J].世界地理研究,2008,17(04)：71-78.

[9]申润秀,金锡载,胡京京.首尔首都圈重组规划解析[J].城市与区域规划研究,2012,5(01)：147-164.

[10]陈平.印度班加罗尔信息产业集群研究[J].商业研究,2007,(11)：125-128.

[11]Amrit,Vaidyanath,Caroline,Yeoh,Siang,Yeung,Wong.Singapore’s Foray into Bangalore,India：An Empirical Review[C].Singapore：Singapore Management University,2004.

[12]林元旦,郭中原.印度硅谷——班加罗尔成功的奥秘——论印度政府对信息产业的扶植[J].中国行政管理,2001,(08)：45-46.

[13]闫森.马来西亚经济转型计划的实施与成效[J].亚太经济,2012,(04)：76-80.

[14]张勇.巴西经济增长及其转型的结构视角[J].当代世界,2015,(10)：54-57.

[15]王飞.巴西政治经济危机的根源与应对[J].清华金融评论,2016,(07)：105-109.

[16]韩永辉,黄亮雄,王贤彬.产业政策推动地方产业结构升级了吗?——基于发展型地方政府的理论解释与实证检验[J].经济研究,2017(8)：33-48.

[17]韩永辉,黄亮雄,邹建华.中国经济结构性减速时代的来临[J].统计研究,2016,33(5)：23-33.