粤港澳大湾区环境监察协同治理研究

◎ 任 颖

粤港澳大湾区环境监察协同治理建设是粤港澳创新合作的重要探索。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“健全生态环境监管体制”，“创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”；以粤港澳大湾区建设为重点，“全面推进内地同香港、澳门互利合作”，需要从国家监督体系建设和区域发展战略两个层面，为“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”提供体制保障，形成粤港澳大湾区环境监察协同治理有效机制。

一、粤港澳大湾区环境监察现状与面临的深层次问题

环境协同治理是国内外环境治理研究和实践的重心。但是，在区域环保合作与跨界污染治理的过程中，对生态治理利益相关者的多元化等问题的关注度不够，区域性环境问题的“脱域化”问题突出。[1]这一问题在具有跨法系背景的粤港澳大湾区环境治理方面表现得尤为明显。

（一）跨法系的环境监察协同面临的立法及体制机制冲突明显

粤港澳三地分别以中华法系、英美法系、大陆法系为渊源，分别适用不同的环境保护法律规范，在三地环境监察的有效对接方面难度较大。加之已有环保合作探索多集中于单一制度背景下的区域协同，“一国两制”下的协同治理机制研究及实践存在不足。与此同时，世界大湾区环保协同治理探索多集中于湾区经济开发与环境恢复的关系，而并未从根本上探析有效的环境治理体系及协同机制支持。其中，最为核心的在于环境监察法律规范之间冲突的解决。随着行政监察向国家监察的转型，监察权的运行与行政执法权不再有隶属关系；相应的，《环境监察办法》第二条所规定的“环境监察，是指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动”，与《环境行政执法后督察办法》第三条规定“对县级以上人民政府或者其环境保护主管部门依法作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为，由县级以上人民政府环境保护主管部门的环境监察机构负责具体实施环境行政执法后督察”，出现根本属性的冲突，前者为行政属性，后者为国家监察属性。而在粤港澳大湾区环境监察领域，尚未形成体现地域环境治理类型化与特殊性的规范支撑，不利于环境监察协同度与实效性的全面提升。

（二）跨区域污染转移与规避行为的有效治理缺乏相应的制度支持

从1990年的港粤环境合作到CEPA框架下环境合作的深化，再到2005年《泛珠三角区域环境保护合作协议》的签署，“一国两制”下的跨区域环保合作与协同创新已具备良好的基础。但从内地与港澳环境监察层面切入的研究及实践探索十分欠缺，其缺失会从根本上对（利用三地法源及环保法律的不一致）所进行的跨区域污染转移与规避行为的有效治理形成制约。

同时，环境监察协同治理的实效性、可操作性问题突出，且未实现对企业的监督与对政府监管部门的监察的结合，环境监察治理结构失衡问题突出；粤港澳大湾区环境监察在环保法律法规的落实，以及环境保护执法检查、生态环境监察、环境执法后督察和挂牌督办等方面协同性不足。从内容上看，粤港澳环境监察需要覆盖两个方面的内容：一是针对企业履行“环境保护方针、政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准”情况的监察；二是“对政府及监管、执法部门存在行政不作为、监管执法不到位、徇私枉法、权钱交易等行为”的监察。在国家监察体制改革背景下，原有以“上级人民政府环境保护主管部门”“对下级人民政府环境保护主管部门作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为”为核心的环境监察体制亦需要做出相应的调整。

（三）粤港澳大湾区环境监察现状与多层次多领域风险治理的客观要求不符

现有的粤港澳大湾区环境监察治理在面临诸多冲突的同时，亦未能系统实现对于区域环境风险的事前规划（风险防范）、事中监督（风险监管）、事后治理（风险控制）。而“风险社会”对环境风险管理法律体系建设的要求比传统农业或工业社会更具综合性、复杂性、多样性。因此，需要回应多层次多领域风险治理的客观要求，进一步优化粤港澳大湾区环境监察职能配置；以既有法律规范的修改为基础，推动监督、检查、督办、执行及责任追究的衔接；以责任制度改革为脉络，推动环境监察与国家监察体制改革的协调。一方面，并未形成环境监察与环境监测一体化相结合下破解地方保护主义干预的有效管理方式；另一方面，在国家监察体制改革背景下，环境监察体制与国家监察体制之间，以及相关法律规范之间的协调性问题愈加突出，破解这一治理困境的调查研究仍较滞后。与此同时，在实践中出现了虚报数据、运动式的突击检查、部门间合作的机制保障缺乏等多重问题；新《环境保护法》对环境监察提出的更为严格的要求，也未在实践中得到全面落实。

二、粤港澳大湾区环境监察协同治理的特殊性与法理基础

作为世界第四大湾区，粤港澳大湾区承载了三个具有不同法源背景的地区的合作，所要面临的法律问题、体制问题、文化问题、民意问题十分复杂。基于环境问题本身具有辐射性与扩散性，环境监察治理问题的解决需要放在协同治理的视域，从“党统一领导”的国家监督体系建设高度，推动相关法律问题的有效解决。

（一）世界大湾区环境监察的比较分析

从监察体制的角度看，中国与国外的环境监察相互区隔；粤港澳大湾区环境监察治理的立法需求、所面临的现实问题具有特殊性，要求实现与立足具体地域环境风险特殊性的治理结构的对接。并在此基础上，通过环境监察能力建设、专项执法检查及环境监察机制创新解决环境监察问题。

1.美国纽约湾区和旧金山湾区

区别于欧洲大陆的议会监察专员设置，美国的监察体制局限于行政执法层面。由联邦制政体所决定，美国没有形成统一的国家监察体系，其环境监察亦仅局限于行政监察层面的环境执法；并与诉讼中心主义相结合，形成了以环境诉讼为核心的环境监察体制。

不同于以纽约港为基点的纽约湾区，[2]旧金山湾区位于内陆地区，其环境治理的地域特征与港口地区存在差异。相应的协同机制建设亦须体现作为环境监察依据的地区差异，破解泛化的协同治理的局限性。尽管这两个湾区分属不同的州，在具体的法律条文及实施体系上存在差异。但是，从属性上看，二者均属于同一政治经济体制下的环境监察合作，其立法协调与合作机制的建立在根本层面具备一致性基础。

2.日本东京湾区

东京湾区也属于单一制度下的环境监察协同；从法律视角看，其又具有特殊性。由于二战前日本对德国法的大量引用，二战后判例法作用的日益增强，日本的环境监察兼具大陆法系与英美法系的特点。在地方议会中，设有专门的监察委员会，对包括环境问题在内的公共事务进行监督，议员与专业人士亦能够联合实施监督；[3]与此同时，还建立了行政执法监察属性的评价制度。[4]东京湾区环境监察治理以湾区发展为立足点推动环境保护举措的创新发展。但与英美法系的分散化的环境行政监察不同，日本建立了从中央到地方的垂直管理体系，为集中化、系统化的环境监察合力的形成奠定了体制基础。

3.粤港澳大湾区

粤港澳大湾区是世界四大湾区中唯一一个跨越三个不同法系的地域，并且在不同的政治经济体制下运行，其区域环境协同治理具有极为鲜明的特点。在一定程度上，其所面临问题的解决亦无先例可循。粤港澳三地的差异不仅体现在法律层面（分属中国特色社会主义法治体系、英美法系、大陆法系），而且贯穿到政治经济制度、行政体系及具体的政策与标准层面，甚至呈现出社会及民众意识等方面的区隔。相应地，以环境监察为切入点，推动立法协调、机制对接、案件移动及民心融合，不仅是粤港澳三地互联互通、统筹协调的重要保障，更成为大湾区顺利运行的基本前提。

（二）粤港澳大湾区环境监察协同治理的法理基础

粤港澳大湾区环境监察协同治理以尊重港澳地区自治权、监察权为前提，是在监察体制层面推动粤港澳深度合作转型升级，推进地区融合的重要切入点，对跨区域发展的战略对接和政策衔接具有重要意义。

1.中央全面管治权与自治权的关系

粤港澳大湾区环境监察协同治理的发展以自治权保障为前提，其核心问题是正确处理中央全面管治权与自治权的关系。《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书明确了授权依法实行高度自治及中央对于高度自治权的监督权力。从根本层面看，全面管制权的设置是权力运行规范化的重要基础。依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港享有高度自治权的规定与中央的全面管制权之间并不存在根本的冲突；其实质上是人民群众行使监督权的一种方式，目的在于更好地促进香港特别行政区高度自治权回归人的全面发展，真正将全面管制权的行使与港人治港有机统一起来。2017年5月，全国人大常委会委员长张德江在北京召开的基本法实施二十周年座谈会上发表讲话，进一步强调制订和细化属于中央的权力，落实中央对于香港拥有全面管制权，奠定了以环境监察为切入点，解决粤港澳深度合作问题的重要基础。

2.环境监察权与港澳监察体制的关系

在国家监察体制改革背景下，内地的环境监察体制从行政监察转向国家监察；在推动对企业、执法人员监察全覆盖的同时，也提出了环境监察权与港澳监察体制的关系在国家监督层面的协调问题。粤港澳环境监察协同治理不仅涉及广东省环境监测中心、香港特区环保署、澳门环境保护局等机构执法权的行使，而且关系到国家监督体系建设高度的监察权运行（国家监察委员会、廉政公署、澳门监察局）。相应地，既有的衔接协调机制需要做出适应性的改革。以环境监察为切入点，全面提升粤港澳深度合作的体制机制保障，其核心问题包括两个方面：(1)环境监察体制（改革）的有效衔接，探索以环境监察为切入点的协同治理机制创新。从有效防止跨区域污染转移与规避出发，界定监察权限、案件移交范围，确定具体的衔接督责机制；(2)发展权与环境权保障的动态平衡，通过监察权层面的人员机构对接，推动湾区经济开发与环境恢复的再平衡。也即从监察职能、监察程序、制度衔接、责任追究出发，多管齐下，形成解决经济与环境协调问题的新思路新方法。而单独从执法层面的环保合作与管理创新，并不能从“一国两制”下粤港澳大湾区的特殊性出发，形成保障发展权与环境权动态平衡的监督合力。

3.跨法系背景下传统协同治理理论转型

(1)非单一制度下的环境监察协同论。粤港澳大湾区环境监察协同治理研究为不同政治制度及法系背景的地区在“一国两制”层面的深度融合开辟了道路，是非单一制度下协同治理实践的有益探索。将国家监察体制改革与粤港澳大湾区环境协同治理研究联系起来，抓住这一契机，厘定中央全面管治权与自治权、环境监察权与港澳监察体制存在的争议，为治理理论的发展和完善奠定重要基础。

(2)环境监察协同治理的整体观。作为中国世界级城市群建设的战略核心，粤港澳大湾区的环境监察治理，应从“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的国家监督体系高度（而非局限于行政执法系统层面）出发，[5]落实“党政同责”，以“督企”“督党”“督政”的有机结合，增强依法治国与依规治党监督合力的重要保障。

会聚项目申请书由多个相关专业司局联合审核。2017年8月，国家科学基金会宣布首批获得资助的23个会聚研究项目，覆盖了十大设想中的5个重点领域（天体物理学除外）。

(3)环境监察协同治理机制的互补效应论。[6]环境监察协同创新需要放到全面提升粤港澳深度合作的整体进程中推进，通过治理结构的多层次调适，将立法及体制机制冲突的困境，转变为制度的互补性优势，充分发挥粤港澳三地的比较优势，实现错位发展，优化整体的环境监察协同效应。

（三）粤港澳大湾区环境监察协同治理面临的深层次问题

粤港澳大湾区环境监察协同治理研究的核心是破解“一国两制”下跨区域环境协同治理的困境，有效防止污染转移与规避行为。与已有的世界三大湾区不同，粤港澳大湾区建设关涉到具有不同经济社会背景的区域协同治理，不论是建设规模，还是所面临的问题都前无古人。由于粤港澳大湾区的特殊性，环境治理的政治社会路径依赖呈现出不同的特征；环境监察协同治理机制的适应性改革具有重要的理论意义与实践意义。

1.“一国两制”下的环境监察协同

粤港澳环境监察协同是支持香港、澳门融入国家发展大局的关键环节；其核心是破解“一国两制”下，分散化、松散化、运动式的环境监察治理困境。在不同的政治经济与法源背景下，这种治理困境的存在会给跨界污染转移留下空间，甚至反过来加剧内地与港澳在理念、机制、民意方面的区隔。

非单一制度下的环境监察协同及其在“一国两制”层面的深度融合问题的解决，需紧密围绕“一国两制”伟大实践；既要使不同的社会制度（乃至意识形态）“和谐地在统一的中国”共同发展，尊重、承认差异化的规则发展路径，又要提升协调性与认同度，以环境监察为切入点，深化粤港澳三地深度合作，从而为提升粤港澳在国家战略，尤其是“一带一路”建设重要支撑区的地位和作用寻求突破口。

2.不同法源背景下的跨界污染转移及规避行为整治

跨越行政区域（省、特别行政区、市、县等）的环境污染一旦发生，所形成的跨界污染纠纷引发的社会冲突将十分尖锐，所涉及的法律上的权利义务关系更加复杂。其中，既存在污染者和受害者之间的民事纠纷，也存在相关区域的政府和环境保护主管部门与污染者之间的行政监管关系。理顺其中的法律关系，坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策尤为重要。

然而，通过制度体制层面的有机统一来实现协同的路径在这里并不适用。粤港澳三地分别以中华法系、英美法系、大陆法系为渊源，分别适用不同的环境保护法律；其与监察权、自治权问题相交织，跨区域污染转移与规避问题错综复杂。有效防止跨区域污染转移与规避行为，需要立足粤港澳实际，采取环境监察与环境监测一体化进路，探析破解跨界污染与地方保护主义干预的有效管理方式。

3.打破内地与港澳协同治理困境

习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“健全生态环境监管体制”，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。这给培育试点推开的创新经验，以及从国家监督体系高度打破内地与港澳协同治理困境带来了重要机遇。推动粤港澳环境监督、检查、督办、执行及责任追究的有效衔接，形成三地环境监察协同治理的新机制，成为粤港澳大湾区这一国际一流湾区和世界级城市群的绿色发展、协调发展、创新发展的有力支撑。

三、粤港澳大湾区环境监察协同治理创新的具体路径及建议

针对“一国两制”下粤港澳大湾区协同治理所面临的立法、执法及配套机制问题的特殊性，以破解环境监察治理困境为目标，从规范冲突、治理格局、配套机制三个方面，找到破解跨法系环境监察治理困境的创新路径。并以生态经济共同体规则、粤港澳大湾区环境协同治理格局、整治“一国两制”下跨界污染转移与规避行为配套机制的形成和完善，推动内地与港澳协同治理的全面提升。

（一）以生态经济共同体规则统领跨法系环境监察立法冲突的解决

不同于同一法系及政治经济制度下，跨行政区划的京津冀、长三角的区域立法协作，粤港澳大湾区的环境立法协同并不具备法源上的同一性以及现实的政治经济体制一致性的支撑，反而在制度、惯例、具体规约层面呈现出极大的差异性，甚至存在小到跨港珠澳大桥通车后的左设与右设驾驶座的交通规则层面的冲突，都使得协同治理无法向前推行。新《环境保护法》颁布以来，在《环境监察办法》与《环境行政执法后督察办法》框架内展开的环境监察，很难在跨法系的地域协同治理层面上发挥实质性的作用，更勿论形成跨区域协同的整体效应。

由上述特殊性所决定，跨法系环境监察立法冲突的解决不能够简单的采用其他区域的立法协作模式，而须从顶层设计角度，以生态经济共同体规则统领粤港澳大湾区环境治理规范化进程。

生态经济共同体规则构成了解决粤港澳三地环保法律不一致问题的重要连接点。2016年9月，习近平总书记重申共商、共建、共享的平等互利原则。这是继2013年“一带一路”倡议、2015年博鳌亚洲论坛主旨演讲后，又一次对中国共同繁荣发展方案的阐述，是构建人类命运共同体的东方智慧与伟大实践，也为生态经济共同体规则的确立提供了重要的指引。在环境监察治理领域，生态经济共同体规则有利于两个方面问题的解决，一是从共同发展出发，人类发展的环境制约下的污染扩散问题；二是“逆全球化”思潮对全球能源秩序的消极影响。生态经济共同体规则的确立，成为有效破解环境治理困境，引领人类社会可持续发展的重要基础。在此基础上，通过“包裹立法”，推动环境监察法律规范的修改完善，提升规范体系的内在协调性，有效破解跨法系环境监察的规范冲突与矛盾。

（二）泛珠三角环保合作向粤港澳大湾区环境协同治理格局的升级

治理结构的优化对于跨区域环境监察，尤其是具有不同制度与法源背景的地区而言具有至关重要的意义。[7]泛珠三角环保合作向粤港澳大湾区环境协同治理格局的升级，全面覆盖政府治理、市场治理、社会治理各个方面，形成环境监察与国家监察、产业集群发展、社会监督相结合的综合治理结构。

1.府际协同：环境监察与国家监察相协调

粤港澳大湾区的政府合作与协同治理兼具双重属性。在国家监察体制改革背景下，以法律规范修改为基础的环境监察体制改革已是箭在弦上；以环境监察与国家监察相协调为核心的府际协同具有其特殊性。(1)权力属性与权利属性相结合。在政府治理层面，港澳享有高度自治权，内地与港澳的行政权分别有各自的运行机理；以环境公益为主线的公共权力行使的协同，以对人们生存权和发展权的有力保障为连接范畴，呈现出权力属性与权利属性相结合的特征。(2)整体性与地域性相统一。在区域生态系统整体平衡协调层面，粤港澳大湾区（生态）资本、效益、运行过程都受到生态系统整体性的制约。与此同时，粤港澳三地环境治理状况并不平衡，需要立足三地实际，形成具有整体性与地域性相结合的生态价值的供求结构，并以之为基础，提升环境监察本身的协同性。

2.市场协同：环境监察与产业集群发展相结合

粤港澳是国家经济发展的重要引擎，其环境问题的解决需要与产业发展紧密结合，才能够为环境监察实效性的提升提供现实的保障和支持。

从更为根本的层面看，由效益价值向生态价值转变成为环境监察与产业集群发展相结合的桥梁。随着人类社会经济的发展和工业化的推进，经济社会发展的生态负荷及代价不断增加，各国纷纷采用行政、法律、技术等多种方式，推进本国的发展方式转型。通过生态资本价值核算（社会经济正面效应与负面效应评价）、绿色国民经济发展战略，推动商品价值供求关系向生态价值供求关系的进阶，①成为实现区域内环境监察精准定位与要素自由流动、错位发展的重要基础。

3.第三方环境监督社会组织协同：环境监察与社会监督相结合

环境问题涉及面广，又往往具有隐蔽性特征。因此，有效的环境保障体系的建立和完善，离不开监督社会化的支持。自20世纪90年代始，港粤已经形成了覆盖经贸、环境等合作领域的治理格局；2005年《泛珠三角区域环境保护合作协议》的签署更为区域环境保护奠定了坚实基础。然而，在实践中，内地与港澳的协同治理更多地存在于高层次的框架协议层面，并未形成多层次多领域的全面协同格局，尤其是在民间组织乃至民心融合方面力度较弱。通过环境监察与社会监督有机结合，形成环境治理理念、制度及民意的协同；真正使环境协同治理构想有效落地，融入绿色生产与生活方式之中。②

（三）“一国两制”下跨界污染转移与法律规避预防的配套机制

与单一制度下的跨界污染治理机制不同，“一国两制”下跨界污染转移与法律规避问题预防的配套机制，不仅是一种具有实施性、操作性的保障系统，更承载着推动协同治理思路具体化、精细化，提升三地环境监察协同的深度与广度的重要任务。

1.健全利益协调机制、信息共享机制、公众参与机制、监察督责机制

“一国两制”下跨界污染转移与法律规避预防配套机制建设的重点，是解决跨行政区划环境监察治理网络宽度有余而严密性不足的悖谬，推动从信息共享、公众参与到环境监察、议事协调，再到案件移交、深度合作的有效衔接。以政府、市场、社会协同为基点，健全利益协调机制（包括议事协调与利益协调两个方面）、信息共享机制、公众参与机制、监察督责机制，形成严密的环境协同治理机制。

粤港澳大湾区利益协调机制、信息共享机制、公众参与机制、监察督责机制建设的特殊性，在于立足三地以跨法系为标志的环境监察类型化特征，以环境监察衔接机制实建设为纽带，推动政府与市场、政府与社会主体间议事协调、利益调整、纠纷调节机制支持与环境监察监测信息共享及督责机制的无缝衔接；理清其间复杂的利益关系，有效定位并处理风险隐患，解决“监管层层失守”等诸多问题，从根本上解决经济效益与环境效益之间的矛盾和冲突。

2.推动环境治理领域检查、督办、执行及责任追究的衔接

新《环境保护法》自2015年实施至今的两年多时间内，环境监察配套机制的建设明显滞后；区域环境治理检查、督办、执行及责任追究仍未突破各自为战的囹圄，跨界污染整治力度亟待加强。

湾区的特殊环境使该区域环境污染的代谢与扩散程度远高于陆港地区。相应地，对于其环境治理协同度与衔接机制建设的要求就更高，仅靠单兵突进或简单的要素叠加是不足以破解治理困境的。要真正贯彻落实中央精神与环保督察巡视要求，须以责任制度改革为脉络，从责任认定理论、问责追责程序出发，推动更高层次和更大范围内的检查、督办、执行及责任追究的衔接，实现环境监察与国家监察体制改革的协调。

3.形成跨法系的预防、监督、救济一体化协同治理机制

由粤港澳大湾区跨法系的特殊性所决定，在加大对于跨界污染与法律规避的惩治及有效保障企业等主体合法权益的过程中，都存在着规范及治理机制层面的挑战与冲突。解决这一冲突的方法，不能够是简单的协调与机构人员对接，而需要从预防、监督、救济一体化入手，进一步规范环境治理中各主体的关系，重塑治理主体间的信任机制，真正将协同理念融入环境公益保障的全过程。

粤港澳环境治理中的预防、监督、救济一体化协同机制，不仅涉及珠三角地区法治体系框架内的改革与升级，更存在中国特色社会主义法治体系、英美法系、大陆法系话语范式下污染治理、指标评价与环境改善路径的差异化选择。“坚持以人民为中心的发展”，以监察体制改革为契机，破解“一国两制”下跨法系环境协同治理的困境，推动运动式环境监察向规范化督责监察的转变，以及粤港澳大湾区环境监察协同治理的适应性改革与创新性发展。

注释：

①与商品价值供求关系突出个体私益特点相比，生态价值供求关系与惠及全体人民的公共利益（如环境公益）紧密联系在一起，密不可分。

②需要注意的是，环境监察具有公权力属性，其遵循“法无授权即禁止”原则的要求，不能将社会化的监督盲目嵌入既有监察体制，而应形成多层次多领域的环境监察治理格局。

参考文献：

[1]王喆,周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究,2015(7).

[2]Kerry Rodgers.The Limits of Collaborative Governance：Homeland Security and Environmental Protection at U.S.Ports[J].Virginia Environmental Law Journal,2007(2).

[3]日野正平.论日本地方议会的职能与职权[J].湘潭大学社会科学学报,2003(4).

[4]李广民,陈洪连.日本行政评价监察制度[J].南开日本研究,2014.

[5]决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-19(2).

[6]Antony Paulraj,Vaidy Jayaraman and Constantin Blome.Complementarity effect of governance mechanisms on environmental collaboration：does it exist?[J].International Journal of Production Research,2014(23).

[7]Kirk Emerson,Tina Nabatchi,Stephen Balogh.An Integrative Framework for Collaborative Governance,Journal of Public Administration Research and Theory,2012(1).