责任本位：全面从严治党的逻辑起点与路径构建

2018-03-27

长白学刊 2018年1期

（东南大学中国特色社会主义发展研究院，江苏南京211100）

党的十八大以来，习近平总书记在系列重要讲话中多次指出，责任担当对于执政党建设具有重要意义。“全党同志的重托，全国人民的期望，是对我们做好工作的巨大鼓舞，也是我们肩上的重大责任。”[1]（P3）这份重大责任是对民族的责任、对人民的责任，也是对党的责任。对于党员干部，习近平总书记要求必须有高度的责任担当精神，“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就，全党同志要脚踏实地、真抓实干，敢于担当责任，勇于直面矛盾，善于解决问题，努力创造经得起实践、人民、历史检验的实绩。”[2]对于管党治党，习近平总书记则多次强调，全面从严治党必须以责任为本，“从根本上解决主体责任意识缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题”[3]。由此可见，“责任”是以习近平总书记为核心的党中央推进全面从严治党重大战略的逻辑起点，坚持责任本位构建全面从严治党的制度体系、监督体系，带动党内负责、履责的党风政风形成，有助于从根本上提升管党治党的实效性，为新时代中国特色社会主义事业提供有力保障。

一、责任本位是全面从严治党的逻辑起点

（一）责任意识是中国共产党历史与现实使命的重要体现

“共产党人的忧患意识，是忧党、忧国、忧民意识，是一种责任，更是一种担当。”[4]自中国共产党成立以来，领导人民进行新民主主义革命、艰难探索社会主义建设方向、改革开放并带领中国人民走上和平发展道路，党始终秉持高度责任意识，以国家命运与人民福祉为己任，自觉承担起民族解放与民族复兴的历史重任。立足当下，中国共产党面临着更加复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，领导人民不断开创新时代中国特色社会主义事业新局面是党所承担的现实使命。在市场化、全球化、信息化、外部环境冲击的多重考验下，以高度责任感把党建设好，“才能确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力，成功应对重大挑战，抵御重大风险，克服重大阻力，解决重大矛盾，不断从胜利走向新的胜利”[5]，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

中国共产党之所以能不忘初心、牢记使命，始终保持高度的责任意识，首先是因为人民群众是党安身立命的根本，党要在不同的历史时期带领人民完成不同的历史任务，只有始终以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，才能不辜负人民的期盼，保证党执政的长期性与稳固性。其次，坚持以马克思主义科学理论为指导思想，使中国共产党摆脱了传统政党以本阶级与自身特殊利益为核心的狭隘局限、跳出历史周期律，“能够以唯物辩证的科学精神、无私无畏的博大胸怀领导和推动中国革命、建设、改革，不断坚持真理、修正错误”[6]。当然，若没有足够的执政智慧以及从严治党的决心，责任意识与担当精神也会不可避免地发生嬗变。习近平总书记指出：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”[1]（P15）坚定全面从严治党的决心，以责任为本构建中国共产党自身治理与自我革新的体制机制，是党的建设的重大课题。

（二）以责为本是思想建党与制度治党共同的逻辑基础

思想建党与制度治党是建党治党的两种不同方式。思想建党在于坚定理想信念，解决的是党员干部的思想认识与价值取向问题，属于自律机制；制度治党则是以刚性制度规范党内组织管理体系，主要涉及党内具体的治理规则与行为规范，是一种他律机制。将党的思想建设与制度建设紧密结合并统一于全面从严治党的具体实践中，需要找到能将二者共融的逻辑契合点，“思想建党与制度治党何以有机结合，结合后何以形成有效的运行机制，以责任为本位提供了党内‘规矩’和‘道德’的共同逻辑基点。”[7]

美国政治家汉密尔顿在《联邦党人文集》中指出：“政党的责任，起源于选举…负责任，必须限于负责一方权力所及的事务上；要做到有效的负责，就必须关系到此种权力的行使上。”[8](P320)换言之，责任并非孤立存在，而是与权力相伴而生的，有权就有责，权为责而设。责任是包含了必然性，也内涵着应然性的职责与能力，“它要求任何政治组织一旦形成，就享有法定权力并应当履行其相应义务”[9]。但在具体的政治实践中，往往难以真正实现权责相一致，以权力本位或以责任本位，构成了政党治理机制的不同逻辑基础。权力本位的政治逻辑以维护本阶级利益为根本，维护社会治理秩序为从属，是传统型国家治理的基本特征。长久以来，以权力本位为基础的“官本位”文化在我国社会治理中广泛存在，不仅败坏了党内风气，使得官场潜规则之风盛行，更严重阻滞了国家治理体系与治理能力现代化的进程。以责任本位取代权力本位建构执政党治理的新规矩与新伦理，是中国共产党自身治理逻辑发展的必然，也是国家治理现代化的迫切需要。加强思想建党，提高党员干部的政治觉悟、道德修养以及党性修养，体现的是意识领域的责任理念；完善党内制度，以严明的党内法规法纪规范政党治理，体现的是制度化的责任履行。正是基于责任本位这个共同的政治逻辑，全面从严治党的思想建设与制度建设实现了有效的融合。

（三）责任落实是全面从严治党长效化、常态化的根本保证

全面从严治党的根本在制度，制度的根本在于责任的执行落实。全面从严治党的实效如何，取决于党风廉政建设责任的落实情况。十八大以来，习近平总书记多次强调，要牵住“主体责任”这个牛鼻子，“各级党委要切实担当和落实好全面从严治党的主体责任，党委书记作为第一责任人,要担负起全面从严治党的政治责任。”[10](P107)十八届三中全会对全面从严治党须落实的“两个责任”作了进一步明确，即要履行好党委的主体责任和纪委的监督责任。

党委的主体责任涵盖了党的思想、组织、制度等各方面的责任。从横向上看，要求各级党组织在党内思想建设、组织建设、作风建设、制度建设上全面贯彻全面从严治党要求，担负起主体责任；从纵向上看，党委的主体责任需要通过层层传导，级级落实，把责任传导给所有班子成员，压给下面的书记，确保责任履行不落空。党委的主体责任使管党治党的各项制度真正落到实处，是推进全面从严治党有序进行的内在机理，从根本上提升了全面从严治党的实效性。纪委部门的监督执法是确保党员干部负责、履责的外在刚性约束，纪委的监督责任要求纪委部门强化对权力运行各个环节的制约与管控，从源头上防止腐败发生；领导和支持执法机关依规查处党员干部的违纪违法问题。推进纪委监督责任的落实，旨在保障全面从严治党的长管长严，贯彻全程。习近平总书记指出：“全面从严治党，加强党风廉政建设，关键在‘长’‘常’二字，一个要长期抓，一个要经常抓。”[11]以内在责任传导机制与外部刚性约束相结合，协调推进“两个责任”的稳步落实，是实现全面从严治党长效化与常态化的根本保证。

二、责任视角下全面从严治党的现实困境

截至2016年底，中国共产党党员总数已达到8944.7万名，党的基层组织451.8万个，是当之无愧的世界第一大党。十八大以来，以责任为基点，党的反腐败斗争取得了显著成效，但庞大的组织体系也决定了全面从严治党的推进是一个艰难复杂的系统工程，就目前来看，依然存在着党员干部责任意识淡化、责任能力不足、责任机制运转不畅、基层党组织涣散等诸多问题。

（一）权力观扭曲，责任意识淡化

权力动机是推动权力行为的内在动力，不同的权力行为会折射出掌权者不同的权力心理。中国共产党自成立之初便始终秉持对人民负责的精神，以人民福祉作为党执掌政权的根本立足点，但在长期的执政过程中，由于社会、经济的不断发展，党的执政环境发生巨大变化，部分党员干部的权力观逐渐异化，在逐利心理的驱动下，党员的责任担当抛却脑后，追逐个人私利却被放在眼前。对此，习近平总书记指出，“社会主义市场经济条件下，商品交换原则必然会渗透到党内生活中来。社会上各种各样的诱惑缠绕着党员、干部，‘温水煮青蛙’现象就会产生，一些人不知不觉就被人家请君入瓮了”[12]。扭曲的权力观将党员干部的权力与责任关系倒置，为追求权势与个人私利而损害公共利益，极大地阻碍了全面从严治党的落实推进。在制度上，扭曲的权力观以个人利益为第一要务，党员干部的职责虚化、弱化，责任履行变形走样，党内规矩虚置，制度的严肃性与权威性荡然无存；思想作风上，扭曲的权力观往往产生连锁式腐败效应，带动党内不良之风滋生，破坏了良性健康的政治生态，抑制了党内积极进取的精神状态，造成极其恶劣的影响。此外，党员干部权力观异化也会严重影响党和政府的形象，降低人民群众对党的信任，不利于改革开放的全面深化推进。

（二）责任能力不足，缺乏科学的容错机制

责任意识、担当精神是党员干部履责的内在动力。十八大以来，党员干部履责意识已经大为增强，但责任的履行不仅要有强烈的责任意识，同时需要与之相匹配的责任能力与科学的容错机制。党内“为官不为”之风蔓延滋长，不仅在于部分党员干部的“不想作为”，也隐含着“不能作为”与“不敢作为”的问题。新形势下，党员干部能不能做好党的工作，是否正确履行党的主体责任与监督责任，已经成为党的建设的突出问题。“不能作为”即本领恐慌，党员干部身在领导岗位上却缺乏相应的履责能力，或责任能力不够却被选拔到领导岗位上来，都会不可避免地陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱的履责困境，进而导致党内责任体系无法正常运转。尤其当这种责任能力不足的问题出现在关键领域或重要领导岗位上，更会影响全面从严治党的整体布局。此外，缺乏科学规范的容错机制，也使得部分党员干部存在着“不敢作为”的问题。当前，我国已经进入全面深化改革的攻坚阶段，全面依法治国与全面从严治党的深入推进往往意味着要触动固有利益格局。打破利益“平衡”现状、冲破政治旧态的藩篱，不仅需要党员干部有担责履责的能力，也需要其承担探索失败、创新不成的责任风险。若没有科学的容错机制包容错误、宽容过失，党员干部在干事创业过程中难免畏首畏尾，面对原则问题与重大攻关时缺乏敢作敢为的勇气担当，长久之下工作热情消退、精神懈怠，导致党内“为官不为”之风肆意蔓延。

（三）基层党组织涣散，责任传导体系阻滞

基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作与战斗力的基础。全面从严治党的各项理念措施必须严格落实到基层，才能真正发挥作用。当前，不少基层党员干部规矩意识不强、纪律性不高，党的组织性战斗性大为减弱。此外，涣散的党组织内部往往拉帮结派之风盛行，“派系”林立之下，个人主义、山头主义严重泛滥。党员干部小集体利益常被置于人民利益、国家利益之上，对待党内职责与工作任务却是奉行“盯着干、等着干、选着干”的法则。长此以往，党员对组织缺乏归属感，自然无法感受到党组织的实质性约束与监督。作为责任主体落实的基础性依托，基层党组织涣散会严重破坏主体责任的传导机制。在垂直方向上，组织涣散使得上级党委的责任分派传导到基层时无法压牢压实，产生“上头重视、中间传达、基层应付”、自上而下党建压力“逐级递减”现象，进而使得责任履行悬置，执行效果大打折扣；在横向协调上，主体责任履行过程中缺乏部门间的信息沟通、缺少跨部门的协同配合，各自为战，无法形成全局性的一张网、一盘棋的整体效应。此外，组织涣散也使得各部门对责任履行、督查、评价、追究等环节私设标准、另搞一套，使得部门履责考核笼统化甚至缺失。基层党员干部踏实干事的能力不见提高，投机钻营之风却大行其道，上级的制度政策最终成为“稻草人”“纸老虎”而流于形式。

三、以责为本：全面从严治党的路径构建

习近平总书记指出：“一个敢于担当的干部，才能赢得组织重托和群众依赖；一个敢于担当的政党，才能赢得人民的拥护和支持，才能委以社稷大业。”[13]以责为本构建全面从严治党的实践路径，需要根据当前管党治党中存在的突出问题，从责任能力提升、责任作风形成、责任体系构建、责任监督完善等多维度同时推进。

（一）提升责任能力：严肃选拔用人机制与加强教育培训相结合

治国之要，首在用人。提升党员干部的责任能力，首先要规范党内干部的选拔任用机制，“把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓”[1]（P411）。党的干部选拔任用素以“德才兼备、以德为先”为标准。十八大以来，随着“四个全面”战略的协调推进和全面从严治党的不断深化落实，对干部的廉洁性考察也在不断强化。2016年8月，党中央出台《关于防止官员“带病提拔”的意见》，规定党委（党组）在向上级党组织推荐报送拟提拔或进一步使用的人选时，要认真负责地对人选廉洁自律情况提出结论性意见，实行党委（党组）书记、纪委书记（纪检组组长）在意见上签字制度[14]。廉洁自律是党员干部责任意识的重要体现，也是履行党风廉政建设责任的重要前提。因此，在对党员干部选拔的“德性”考核中，首先要突出对党员干部责任意识与担当精神的考察，防止庸碌取巧者充斥干部队伍。此外，全面从严治党不仅要有管党治党的责任意识，还要有承担党风廉政建设的责任能力，故而干部的选拔任用还须对其过往的职务经历、履责能力、工作实绩进行全方位的综合评估，突出对落实党风廉政建设责任能力的“才能”考核。如此两者兼顾，方可选拔出“德才兼备”的优秀领导干部，为全面从严治党的深入推进打好人事基础。

严肃选拔用人制度，在于强化党员干部管党治党的责任导向，但责任能力并非与生俱来，在完善干部选拔任用机制之外，还要切实增强在岗党员干部的履责能力建设，着力克服“本领恐慌”问题。“好的干部不会自然而然产生，成长为一名合格的党员干部，不仅要靠自身努力，也要靠组织培养。”[1]（P416）因此，提升党员干部的履责能力须从两方面着手：一要靠党员干部自己在日常工作中积极主动，不断积累工作经验，在具体政治实践中增强个人素养、提升履责能力；二要加强党组织对党员干部的定期培训，尤其要注重能力培训与德性培育的有机融合。党员干部的党性修养、思想觉悟不会随着党龄增加与职务升迁而自然提高，有才无德的领导干部往往会对党的建设产生更加严重的危害，因此责任能力培训也要与党性教育、道德教育合理衔接，使得培训内容更加科学、全面，使党员干部能够德才俱进，协调提升。

（二）形成责任作风：抓关键少数与加强党组织建设相结合

“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开。”[15]党的优良作风不仅事关党的形象，更是推动各项事业发展的有力保证。开拓新时代中国特色社会主义事业、实现民族复兴的历史重任，更需要从严管党治党，以高度负责、踏实履责的党风政风，凝聚党心民心。形成负责、履责的党内新风，首先要抓住领导干部这个关键少数。领导干部处于党组织的“中枢”位置，其价值理念、工作态度以及行为方式都对党内风气有着直接的影响，因此，营造良好从政氛围，要从各级领导干部尤其是高级干部做起。高级干部不断检点自己、修正自己、提高自己，自觉执行党纪党规，方能正己正人、率先垂范，发挥先锋引领作用；通过层层带动，级级规范，让广大普通党员干部逐步树立参考坐标，强化红线意识，履行好职责使命，如此以上率下、上行下效，形成良性循环机制，最终带动党内责任作风的形成。

基层党组织作为党组织体系的基本单元，在党员发展教育、责任监督、规矩意识树立等方面发挥着不可或缺的基础性作用，因此，形成党内责任作风，还要注意加强党组织、尤其是基层党组织的建设。美国政治学者詹姆士·威尔森与乔治·凯琳提出的“破窗效应”认为，环境中的单个不良现象一旦放任，引起人们效仿，最终会导致整个社会环境急剧恶化。[16]加强基层党组织的组织性与纪律性，防止“破窗效应”在基层扩散，一是要充分发挥党内法规制度的刚性约束效力，严格依照党规党纪及时处分党员干部中的腐败分子与投机分子，肃清基层党风党纪。其次，针对党内一些不愿自动退党却又不履行党员责任义务的“惰性党员”，要完善和健全不合格党员的自动退党机制。“惰性党员”看似没有违背党纪党规，却占据着党内资源，对党内生活作风的庸俗化与懒散化起着推波助澜的作用，及时清理组织内丧失责任担当精神的党员干部，有助于保持党组织的先进性与纯洁性，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

（三）构建责任体系：创新责任制度与科学容错机制相结合

全面从严治党主体责任的落实，根本在于构建科学合理的责任制度体系。根据习近平总书记关于“各级党委切实担当全面从严治党主体责任”的要求与党中央明确推进“两个责任”深化落实的精神，全面从严治党必须对党内责任制度进行创新与完善。首先，要对党委的责任尤其是“一把手”的责任科学规划、准确定位。在现实的政治实践中，党委（党组）书记往往拥有党内最大话语权，但并不承担第一责任。改革传统“一把手”制度，必须在民主集中制的基础上严格落实党委（党组）书记的第一责任，要求党委书记对各分管部门负总责；分管各领域的班子成员要坚决推行“一岗双责”制，不仅要承担本部门本领域具体业务工作的第一责任，也要担起分管领域党风廉政建设的主要责任。通过责任界定的规范化制度化，迫使党委书记与分管书记以身作则、切实履行好管党治党的重大职责。其次，要设计科学合理的责任清单，以法律形式确权确责。责任清单重在执行，履责环节在于把清单内容转化成现实效力，因此责任清单的制定必须根据具体部门、具体岗位的实际情况进行权责匹配，做到清晰细致、可操作性强；此外，还要强化责任清单的权威性与严肃性，以法律法规的形式确权确责，确保责任清单真正得以贯彻实施。

推进管党治党的责任落实，不仅要对责任制度进行创新，也要有相应的容错机制，激励党员干部主动履责担当。容错机制是对党内责任制度体系的补充与完善，鼓舞并激励党员干部在全面从严治党、推进改革深化的过程中解放思想、大胆创新，即便因为各种现实梗阻导致难以避免的不利后果出现，也能够得到公平公正的对待，依规给予从轻处置甚至减责免责。科学合理的容错机制，应该注意以下一些问题：一是要将容错原则、容错条件具体化。容错原则与容错条件清晰分明，可以避免党内部分领导干部借机搞“特殊化”与“特权化”、以容错之名行违规违纪之实，保证容错机制透明公开运行，增强容错机制的公信力。二是要将容错与纠错机制相衔接。党员干部在责任履行过程中的错误尝试，要通过行之有效的纠错手段进行坚决纠正，避免一错再错,出现更加严重的后果。通过将容错与纠错机制融于一体，对苗头性、倾向性、普遍性错误有效预防、及时补正,保证容错体系的健康、稳定、有序运行。

（四）完善责任监督：党内监督与群众监督相结合

完善责任监督体系是推进“两个责任”深化落实的重要保证。党的十九大报告指出：“建立健全党和国家的监督体系，增强党的自我革新，根本靠党的自我监督与群众监督。”[17]强化党的自我监督，在于健全党内责任监督制度，将自上而下的组织监督与自下而上的民主监督相结合。十八大以来，党中央对全国16个省区、277个党组织开展了12轮巡视，制定了90余部党内法规，通过责任监督的制度化与监督方式的多元化，组织监督取得了显著成效。继续保持党内组织监督的高压态势，一方面要继续完善党内各项法规制度建设，通过改进并补充制度细节减少制度漏洞；另一方面，要进一步推动党内巡视制度深入基层，在市县党委建立常态化的党内巡视机制，切实增进制度执行的力度，增强组织监督的震慑力。此外，强化党内监督还要充分发挥普通党员干部的民主监督作用。普通党员的民主监督具有广泛性与普遍性，是党内责任监督的基础。但长久以来，自下而上的党员监督因为力量不足、害怕遭到打击报复等多重原因，无法真正发挥作用。要进一步完善相关的法律法规，切实保障普通党员的民主监督权，解除广大党员参与民主监督的思想包袱与后顾之忧，增强党员民主监督的主体意识与责任意识。通过党内组织监督与党员民主监督的上下联动，逐步构建起系统、严密的党内责任监督体系，实现对公职人员责任监督全覆盖。

党员干部的履责与否关系人民群众的切身利益，因此，在完善党内责任监督体系的同时，要不断创新群众监督的方式方法，提升群众监督的实效。在网络时代，党员干部作为“公众人物”，其个人作风与履责态度在网络领域会被相应放大呈现，引起网民群众“围观”，形成“聚光灯”效应。创新群众监督的方式方法，可以将互联网技术作为媒介，借助网络舆论“聚光灯”，拓宽群众监督渠道，调动群众监督热情。目前，中央纪委以及部分地方纪委部门已开始探索网络群众监督新模式，并开通了专门的网上群众监督通道，取得了一定的成效。但总体来看，网站功能仍旧比较单一、宣传力度稍显不够、覆盖面亦相对狭窄。拓宽群众监督渠道，提升群众监督实效，纪委监察机关可以效仿政府部门的政务微博模式，架构起群众监督的新媒体渠道，开通专属于纪委监察部门的党务微博、微信公众号等，专门服务于群众监督工作。党务微博、微信公众号等方式更接地气，关注度更高，便于定期开展党务公开工作，实现党员干部履责的公开透明。同时，互联网信息交流模式在技术上实现了实时互动的可能性，去行政层级与跨地区限制的沟通方式更加方便快捷，易为网民所接受，纪委监察部门可以设立专门的“网络发言人”，与网民开展互动交流，及时公布党员干部违规违纪问题的调查结果，并试点推行群众监督奖励机制，对积极监督的网民给予一定物质奖励，充分调动群众监督热情。通过将党内监督同党外群众监督、舆论监督贯通起来，逐步形成监督合力，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，让党内违规违纪现象在“全民监督”之下无所遁形。

党的十九大报告指出：“实现伟大梦想，必须建设伟大工程。这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程。”[17]全面从严治党绝不是可以“见好就收”的阶段性工程，而应持之以恒、善作善成，把管党治党的“螺丝”拧得更紧，把全面从严治党的思路举措搞得更加科学、严密、有效。“有责任，才会有压力、有动力，才会以讲认真、敢碰硬的精神做好工作。”[18]推动全面从严治党向纵深发展，需要以责任为本，不断提升全体党员干部的责任意识与责任能力，构建更加科学的党内责任制度体系，织就更加严密的责任监督网络，让党内“隐形人”无所遁形，从根本上提高全面从严治党的实效，为新时代中国特色社会主义事业的发展不断注入生机与活力。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]习近平谈担当精神[N].人民日报（海外版），2017-06-14.

[3]从根本上解决管党治党“宽软松”[N].光明日报，2016-11-15.

[4]习近平.坚持从严治党落实管党治党责任把作风建设要求融入党的制度建设[J].党建，2014（8）.

[5]宋善文.永葆党的旺盛生命力和强大战斗力[N].南方日报，2017-09-18.

[6]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02.

[7]肖泳冰.以责任为本位全面推进依规治党和以德治党相结合[J].中国特色社会主义研究，2016（5）.

[8][美]亚历山大·汉密尔顿，约翰·杰伊，詹姆斯·麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京：商务印书馆，1995.

[9]余礼信.责任治党：新时期制度治党有效实现路径的探索[J].求实，2016（9）.

[10]中共中央宣传部．习近平总书记系列重要讲话读本[M]．北京：学习出版社，2016.

[11]习近平.更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23.

[12]习近平.国家要出问题主要出在共产党内[N].京华时报，2014-10-09.