宁夏隆德县村级集体经济发展问题及对策建议*

2018-03-27王海英屈宝香

中国农业资源与区划 2018年2期

王海英，屈宝香

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

贫困地区经济社会发展水平较低，由于资源开发不足、生态环境尚未遭到严重破坏，具有较大发展潜力，在新一轮经济增长中可能实现快速发展[1]。因此，探索村级集体经济发展的有效实现形式，促进农业现代化，推动城乡一体化进程成为贫困地区的必然选择。近年来，国家越来越重视村级集体经济的发展。党的十八大提出“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”[2]。2016年的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》再次重申了探索农村集体经济有效实现形式的重要性。

目前，国内对村级集体经济的研究大致分为对全国村集体经济组织及实现形式的研究、对特定区域村级集体经济发展的实证研究和对农村集体经济产权改革的研究；国外研究主要集中在合作经济理论及模式的研究。总体来看，对贫困地区村集体经济发展的研究还不多，目前西北贫困地区村集体经济发展尚处于试点阶段，缺乏系统的实践观察及理论探讨。2016年宁夏回族自治区入选为财政部扶持村级集体经济发展的13个试点省份之一，隆德县成为宁夏发展壮大村级集体经济试点县。文章对隆德县进行广泛调研，在隆德县下辖的13个乡镇中选取样本村20个，经综合评价筛选出10个发展壮大村集体经济试点村及10个备选样本村。调研对象分为村干部和农户两类，共发放问卷320份，收回有效问卷300份。此外，为了解农户参与集体经济发展的认知及意愿情况，又对清凉村、联合村2个试点村中20个已入股集体性质合作社的农户和103个未入股农户进行问卷调查，收回入股农户有效问卷19份，未入股农户有效问卷94份。最终形成对隆德县集体经济发展状况的初步认识，在此基础上分析了村级集体经济发展现状、存在的问题，并提出该县发展村级集体经济的对策建议，以期为西北贫困地区村级集体经济发展提供借鉴。

1 隆德县村级集体经济发展现状

1.1 基本概况

1.1.1 自然地理条件

隆德县地处黄土高原生态环境脆弱区，地貌类型复杂，土地质量参差不齐。年均降雨量250～650mm，降雨变幅较大，影响农业产量最关键的4～6月降雨量仅占15%[3]。2015年人口自然增长率7.14‰，人口密度179.5人/km2，超出干旱半干旱地区人口适宜承载量7～20人/km2的标准[4]。但由于地形及气候条件特殊，具有特色农产品优势。受冷凉气候影响，河谷川道区成为冷凉蔬菜和中药材种植的优势地区；六盘山山区林木资源丰富，具有林下种养优势；黄土丘陵沟壑区初步形成了优质牧草和肉牛养殖产业集聚。农产品受气候条件影响病虫害少、品质高，且具有特色旅游资源优势。县域内共有自然旅游资源亚类12个，人文旅游资源亚类11个，其中六盘山红军长征景区具有唯一性，辐射周边银川、西安、兰州等城市消费人群[5]。依靠特色农业资源优势加快调整农业产业结构，可以促进村集体经济发展。

1.1.2 社会经济情况

宁夏社会经济发展相对落后，隆德县又处于发展较为薄弱的南部山区，是国务院确定的六盘山集中连片特殊困难地区核心县之一。2015年末，全县总人口18.3万人，贫困人口2.7万人，占全县总人口的15%[6]。全县人均GDP为1.312 8万元，占全国平均水平的26.6%，城镇化率为26.5%，农民人均可支配收入6 769元，仅为全国的59.26%。2011～2015年，地区生产总值平均增速为13.09%。分析产业结构，县域经济主要以劳务产业为主，农业产业仍占据重要地位，产业贡献率呈波动递减趋势，工业发展速度近年开始超过农业，但发展仍较为缓慢，固定资产投资带动的建筑业增长是第二产业增长的主要动力[7]。受区位、技术、资金等因素的制约，经济发展还处于低水平加速的阶段，农民增收的长效机制还未形成。

1.1.3 农业产业分布情况

隆德县农业初步形成草畜、冷凉蔬菜、中药材、林下种养四大特色主导产业。以20个样本村为例， 2015年，总人口3.025 0万人，其中农业人口2.857 4万人，农业劳动力占劳动力人数的比重平均为63.13%。人均耕地面积为0.214hm2。农业产业基本按地貌特征集聚，草畜产业分布在黄土丘陵沟壑区，冷凉蔬菜及中药材产业主要分布在河谷川道区，林下种养分布在阴湿土石山区(图1)。草畜产业产业主导率超过60%的样本村有红旗村、杨河村。主导产业为中药材和冷凉蔬菜产业的样本村中，联合村、赵楼村已初步形成产业优势，人均种植收入达5 000元以上。主导产业为林下经济的样本村，除清凉村外，其余各村规模较小，产业优势不显著。

1.2 村级集体经济发展现状

1.2.1 收入以财政拨款和补贴为主

2015年， 20个样本村村集体收入主要来自财政拨款和补贴收入，其次为村内自筹自用集资、土地征收补偿收入及社会捐赠收入，经营性收入为零(表1)。其中财政划拨收入中除维持村级组织正常运转经费外，大部分为新农村建设或扶贫开发专项补助，如整村推进、美丽乡村建设项目拨款等，具有临时性、阶段性的特点。村集体支出主要为村集体办公经费支出、沟渠路维修、水电等农业生产服务性支出、村民医疗及困难户救助支出等。截止2015年底，除个别村外，村集体均无资金积累。20个样本村中有20%的村存在负债，其中负债总额在5万以下的村占15%，负债总额在5万～10万的村占5%。从调查情况来看，村集体总体负债率不高，负债类型为公益性事业负债，无现金收益回流，负债主要来源于村内环境整治的劳务欠款，其次为维护村组织照常运转负债[6， 8]。

表1 2015年20个样本村村集体收入来源结构分析

收入来源占比(%)有村集体经营性收入的村有土地征收补偿收入的村有财政拨款或补贴的村有村内自筹自用集资的村有其他收入的村≥500203250～8000400≤80001600

1.2.2 政策引领、政府推动作用逐步显现

2015年财政部出台《扶持村集体经济试点指导意见》(财农[2015]197号)鼓励试点地区因地制宜探索多种集体经济实现形式[9]。2016年，隆德县成为宁夏回族自治区发展壮大集体经济的试点县。此外，国家以及宁夏各级政府对宁南山区长期实施扶贫开发战略，如《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011～2020年)》等[10]。仅2016年，宁夏回族自治区投入财政扶贫资金52.88亿元，比2015年增长77.4%，这些政策的出台实施为隆德县村级集体经济发展提供了良好的政策环境。此次村级集体经济试点共有10个村被选为试点村，隆德县政府专门成立集体经济工作小组，指导集体经济组织的组建，先后制定《农村集体经济组织成员身份认定暂行办法(试行)》《农村集体经济组织登记暂行办法》等系列文件，为集体经济发展提供政策和实操指导。县政府还组织开展集体经济发展观摩交流会；整合扶贫资金，根据全县剩余97个村集体经济积累的差异，分10万、5万两档投放，在全县范围探索村集体经发展的实现形式。

1.2.3 产权制度改革有序推进

隆德县逐步开展土地承包经营权确权登记工作，确权农户3.49万户、地块31.42万块、面积3.065万hm2，发放13个乡镇107村地籍图。20个样本村土地承包经营权确权工作已基本完成，明确了地块类别(承包地块、自留地、开荒地等)等的界限范围，已完成农村土地承包经营权证的印制颁发，并清查了集体“三资”(资源、资产、资金)。其中10个村集体经济试点村，除清产核资外，还对集体经济组织成员进行资格认定，折股量化集体资产，制定股改方案设置股权。如光联村，认定具备社员资格的共376户、1 354人，股权分设初始股、增资股。初始股，村集体与成员按3： 7比例进行分配，每股股值982元。增资股，根据股份合作社发展需要，按理事会发布的《合作社增资扩股方案》执行。10个试点村均召开股东大会确定了股份经济合作社章程并建立机构， 2017年初完成注册登记。这为进一步推进农村产权制度改革，挖掘农村集体资源资产潜力奠定基础。

1.2.4 “村集体+合作社”的股份经营模式初步形成

图2 20个样本村按不同产业划分的专业合作社及家庭农场个数

隆德县新型农业经营主体发展迅速， 2015年20个样本村农民专业合作经济组织共110家，从产业分布看主要有6类(图2)，养殖业合作组织发育程度较高，种植业专业合作经济组织主要集中在苗木、药材产业上，从事加工、运输等高利润率产业的合作经济组织基本没有，仅有1家农机服务合作社。此外，样本村合作社及家庭农场总数超过10个的有2个，最少为1个；有县级以上示范合作社(农场)的样本村共4个，但占合作社及家庭农场比例超过25%的仅5个。根据调研，农户入社率30%以下的超过一半。分析显示隆德县合作经济组织尚处在起步阶段。

2016年，隆德县10个扶持壮大村集体经济试点村开始探索以股份合作为主的集体经济实现形式，目前尚处在初创挂牌阶段。村集体经过清产核资，对公益性资产、资源性资产等进行折股量化，逐步朝经营产业化、市场化方向发展。其中，清凉村较具代表性。该村2015年起，建立“投改股”机制，探索出以股份合作制为基础的“村集体+合作社”参股经营模式，以生态鸡养殖、色素菊种植和生态农家乐为载体，促进村域经济的资源整合，并有效调动村民通过多要素入股，参与村级集体经济发展。村集体以集体资产、资金入股，农户以土地承包经营权及现金等生产资料入股，成立林下专业合作社，探索出一条因地制宜的股份合作发展道路。2016年入选试点村后，村集体将200万项目资金折股量化，分设集体股和成员股，成立村级股份合作社，与林下专业合作社合作经营，依托资源优势发展乡村旅游，形成村级集体经济发展的一种新模式(图3)。

图3 清凉村以股份合作制为基础的“村集体+合作社”参股经营模式

2 隆德县村级集体经济发展存在的问题

总体来说，隆德县村级集体经济发展处于起步阶段，经济基础薄弱，现阶段的发展还比较滞后，当中既有主客观因素的制约，又有体制机制方面尚未及时跟进的原因。经总结，主要存在几个方面的问题。

2.1 对集体经营信心不足

村干部对村级集体经济组织的理解还存在误区。样本村中超过60%的村干部认为村委会就是村级集体经济组织，将新型集体经济的经营方式等同于“一大二公”的公社式管理，发展热情并不高，部分村干部还存在怕失误不敢发展的心态。试点村村干部在经过相关培训后，仍对村集体经济的运行管理存在困惑，调研发现接受培训的52人中，对自治区产业扶持政策非常了解的占69%，而对村集体经济管理及运行知识非常了解占比最低，为56%。

从农户角度看，一是获取村级集体经济相关知识的渠道单一、主动性较差。农户获取信息主要通过村委会宣传告知，其占比超过70%；通过互联网、杂志、培训等渠道获取信息的占比均不足10%(表2)。二是受小农思想的影响，对土地流转心存顾虑。分析农户不同意入股原因(图4)，选择“不太了解股份合作社运营情况，担心失去土地”的农户人数最多，占不同意入股人数的67.86%；其次为“土地作价较低，不如承包给他人”，选择“其他”的农户人数占比为14.29%，访谈发现主要是担心土地频繁调整，不能产生长期稳定的预期。农民对集体经济缺乏足够认识，担心失去土地又得不到利益保障，制约了村级集体经济的发育(图4)。

表2 农户了解村级集体经济相关知识渠道

渠道村委会的宣传私下相互告知书刊杂志网络其他合计已入股农户(人)17323328未入股农户(人)8113277110合计981641010138比例(%)71 0111 592 907 257 25100 00

图4 农户不同意入股原因占比情况

2.2 村集体经济缺乏造血功能

20个样本村均无经营性收入，从村集体收入结构来看，财政补助收入占主导，约占97%，但财政补助收入大部分依托具体建设项目，没有村集体重新整合配置的空间[6]。反映出隆德县村集体收入渠道单一，缺少稳定收入增长机制的特点。此外，村集体可用于开发经营的资产较少[11]。隆德县生态环境脆弱，资源匮乏，样本村35%集中在黄土丘陵沟壑区， 40%处在河谷川道区， 25%分布在阴湿土石山区，山地面积较大，平均达到85.83%左右。土地类型中耕地面积占比最多，为59.18%；林地面积占比20.50%，草原面积占比14.12%，四荒地占比最少，为6.20%[6]。家庭联产承包责任制推行后，村集体将土地及生产资料分给了农民， 20个样本村家庭承包面积占耕地面积比例超过80%以上。为数不多的集体所有土地资源，如预留机动地、四荒地，开发整理难度大、利用效率低，导致绝大部分村没有可发包的资产，成为“空壳村”。总体看，隆德县村集体经济缺乏保值增值的有效途径，村集体自我积累能力脆弱，造血功能不足。

2.3 人力资本短缺

农村青壮劳动力外流较为严重。20个样本村人均收入构成中，平均农业收入占比为47.3%，平均劳务收入占比达到50%以上。农村家庭仍以农业生产为主，青壮年劳力通过劳务输出离开农村，大量低素质人口留守，无法适应现代农业的发展需要。以联合村、清凉村受访农户为例，小学以下文化人数占到43%，高中及以上学历人数占比仅为15%，而两个回民乡文盲率已超过60%。传统的“家庭式”自产自销模式根深蒂固，一般通过土地经营能保证温饱需求，安于现状；农户对新技术诉求不强烈，种植栽培管理粗放，农村经济发展较为困难。此外，隆德县属于限制开发生态区，长期实行“生态移民”工程，虽缓解了生态压力，但加剧了人力资源流失。村域人力资本短缺，问卷显示样本村村干部平均年龄为46岁，初中学历人数占比超过50%。试点村村干部表示“现在有资金，但不知道怎么管理，合作社运营力不从心”，甚至有村干部因信心不足产生将试点资金外借获取利息收入的想法。缺乏懂经营管理的领导班子，更缺乏高素质农民参与农业现代化，集体经济发展缺乏内生动力。

2.4 组织形式和管理制度发育不全

隆德县全域除10个集体经济试点村外，均未成立新型集体经济组织。村集体收入多为财政拨款收入及少量土地征收补偿或发包上缴收入，村域产业发展主要依靠种养大户及专业合作社，村集体未与新型经营主体建立起有效的利益联结机制。10个试点村集体经济发展模式多为“村企合作”，自营的二、三产业项目还很少，产业发展较为单一，大部分以种养殖为主，产业链条较短。而村集体经济发展又仅局限于该村现有的资源与资产，未能打破村庄界限充分利用外部资源多元化发展，存在一定的局限性和封闭性。

此外，集体经济制度创新在隆德县还处于探索期，经营管理制度较为滞后。如清凉村村级合作社，尽管已制订合作社章程和管理制度，但重大事项仍由村干部等少数人决定。根据调研，清凉村入股农户认为参加股东大会只是走了投票程序，参加合作社重大事项决策讨论的程度较低。村集体民主监督制度也存在不足。20个样本村均设有村监会，监管条例完善，但基本流于形式；村集体虽建立资金台账，但财务公开透明度不高、财务收支缺乏预算等问题还未完全解决，“三资”村财乡管的管理体制仍需进一步完善。

2.5 缺乏持续有效的政策供给

第一，财政支农资金投入绩效不高，集体经济发展缺少融资支持。隆德县财政安排农业支出主要投入至农田水利等基础设施建设及产业帮扶方面，集体经济组织创建的投入与需求差距很大，加上现有支农投资管理部门多，安排使用分散，影响了政府扶持资金的投入绩效。税费改革后，村集体不再固定向农民收取村提留，刚性支出增多，而不具备银行授信条件的村集体经济组织，融资渠道过少，村集体缺乏发展生产的存续资金，发展难度很大。第二，组织制度存在缺陷。目前我国农村集体经济主体虚位，不仅未承担起发展壮大村集体经济的责任，反而承担了过多公共服务职能[12]。20个样本村负债类型均为公益性负债且负债来源多为环境整治等负债就可以体现。已出台的《农民专业合作社法》没有将农村股份合作社纳入规范，工商部门认为其不符合标准的企业法人资格[13]。10个试点村组建村级股份合作社，目前由农牧局颁证登记，农经站为其业务主管部门，农民持有的股权证只能作为集体经济组织内部的分配凭证，这在未来有可能导致政府扶持政策出现滞后。

3 对策措施

3.1 注重人才培育与引进

第一，加强政府引导，培养农民的集体意识。通过典型案例宣传、举办经验交流会、进行多层次教育培训等，提高农民对新型集体经济的理解力和适应力，促进农民现代化。第二，建立人才培养机制。继续实行第一书记制度，并将文化素质高、经营管理能力强且具有开拓精神的村镇精英选入领导班子，为发展村集体经济提供人才支持。第三，有计划地选派村干部参加专题轮训、外出考察及实用技术培训，充分利用现代远程教育站点和农村实用人才示范培训基地等，更新村干部知识结构与发展理念，提高其经营管理水平[14]。第四，制定人才发展计划，积极引入大学生村官，发挥固原农科院及宁夏师范学院的优势，开展村校合作、“下派技术特派员”参与村集体的生产经营活动。

3.2 探索村集体经济发展的多种模式

发展村集体经济应从实际出发，按照“宜工则工，宜商则商，宜农则农”的原则，稳步推进。第一，发展乡村旅游。处在阴湿土石山区的近郊村，村集体可自主开发或者吸引外部资金合作开发，依托原生态自然环境和文化异化的优势，发展休闲观光农业；第二，土地综合开发。大力开发“四荒”资源，加快土地整理，盘活土地存量。其次流转农户土地，围绕草畜产业、冷凉蔬菜、中药材、林下经济等4个主导产业，结合实际发展集体经济产业项目；第三，搞活社会化服务。在有一定产业集聚和技术人才优势的村域，创办农民专业合作社，开展产前、产中、产后单项或综合有偿服务。也可根据劳务净输出的实际，创办劳务合作社通过统一劳务输出为村集体增收；第四，做好物业开发。近郊村或区位优势较为明显的村域，可整理闲置学校、办公场所等固定资产，开展租赁经营或结合本村物力、资源实际，修建标准厂房或三产服务设施对外出租。

3.3 加快集体经济组织机制创新

经过多年的探索实践证明，股份合作制作为一种集体经济组织内部的产权制度创新，可以有效解决农村资产产权模糊问题，形成有效产权激励和约束机制[15]。可遴选村庄试点探索股份合作社，土地资源较为丰富的村庄因地制宜组建单要素或多要素土地股份合作社。山区林木资源丰富的村庄可成立股份合作社，除吸纳土地经营权入股，还吸纳其他资源性资产如林地及地上林木参股经营[16]。同时推进农村集体“三资”管理工作，加强村集体三资(资产、资源、资金)的清理、登记与管理，实行动态监督，促进管理项目的规范性，确保集体资产的保值增值[17]。规范完善村级财务管理。建立村企分开的财务管理体制，分开建账、独立核算，对村集体经济组织下属经济实体的财务推行“村账乡管”制度，建立村级财务监督小组，避免新增村级债务出现，定期及时、准确、真实地公开财务信息[18]。

3.4 以特色优势产业带动农业全产业链发展

推动农业产业化发展，延长农业产业链条，有利于增强农业生产风险的能力，增加农业产业收益水平。各村要充分发挥自身比较优势，围绕草畜产业、冷凉蔬菜、林下种养、乡村旅游等，进一步延伸农业产业链，建立特色农业品牌。通过建立发展村集体经济，提供产中、产前、产后服务，促进一、二、三产业融合发展。通过建立农业服务公司，提供技术、施肥等产前服务；村集体牵头创办种养等专业化生产基地，推进产业规模化、集约化发展；围绕极具特色的农产品发展中介市场和交易市场，建立流通经营服务主体；引导村集体与基层农技组织、农业龙头企业、专业大户等开展合作，积极吸引企业和外资进驻农村，结合各村经济发展实际，通过多元参股，创办一些运作灵活、机制创新、规模较大的二、三产业发展项目，实现村集体经济朝多领域、多层次方向扩张和延伸。

3.5 加大政府政策支持

政府应继续加强对村集体经济的发展指导并制定出台发展壮大村集体经济的政策措施，让村集体经济在土地使用及融资方面拥有更大的发展空间[19]。同时鼓励农业银行、农村合作银行等金融部门支持农村集体经济组织发展，完善村级集体经济组织评价体系，将其纳入评定范围，延伸农村服务链条，设立创业贷款项目，加大信贷支持力度，以扶持村经济合作组织发展[18-19]。县国土、农牧、财政、水利等相关部门将涉农资金和项目向村级集体经济倾斜，利用村集体经济发展试点契机，探索整合财政涉农资金，将相关涉农资金和社会捐赠资金捆绑使用，建立“投改股”机制，激活财政资金的内生动力。此外，加快完善相关法律制度，明确集体经济组织的基本权利及参与市场经济运行的法律地位，切实发挥集体统一经营功能，促进村级集体经济组织向为农民提供有效服务的方向发展。

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