朱建江：乡村振兴与城市发展不是“两个阵营”

朱建江，上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员。曾任上海崇明县副县长、嘉定区副区长等职。目前主要从事城市科学、区域发展、小城镇、美丽乡村、乡村旅游、城乡一体化、人口老龄化和宏观经济研究

从国内外现代化进程的基本经验来看，在工业化和城镇化初期，工业发展和城市发展吸纳了乡村中的大量资源，造成了乡村的产业衰退、人口流失、农地荒芜、房屋空置、传统文化消失等一系列问题。这种现象，在西方发达国家的工业化、城镇化过程中属于普遍现象。

然而，随着工业和城市过度集约发展，又引发了严重的城市病。到了城镇化的中后期，西方发达国家出现城市扩散和乡村复兴运动。有识之士同情衰退中的乡村，倡议实施声势浩大的乡村保护运动，积极健全乡村复兴组织构架，着力实施乡村振兴政策，并赋予乡村更多的发展权等。

在英国，20世纪初基于民众对乡村休憩和生态的需求，议会通过了《国家公园与乡村进入法》《野生生物和乡村法》《乡村道路和通行权利法》等一系列涉及乡村自然、安全、文化价值的法律，促进乡村非经济产品的价值补偿。

韩国于20世纪70年代发起了“新村运动”，至今政府累计投入2.8万亿韩元。目前，韩国农村基本实现了机械化、电气化、交通网格化，教育医疗也实现了城乡一体化，城乡居民收入比始终保持在相对合理区间。

由此可见，城市与乡村绝非“两个阵营”，更不是非此即彼的关系。抛弃二元对立的思维来看待城市和乡村的发展，就更能理解乡村振兴的意义，也有助于落实《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称“上海2035”规划）有关安排。

关系到公众获得感、幸福感及城乡融合发展

党的十九大报告和前年年底召开的中央农村工作会议，明确了我国乡村振兴战略的指导思想、目标任务、基本原则和振兴之路。一时之间，“乡村振兴”成为一个热词。

一般认为，乡村具有多元价值，维系着国家和社会的安全秩序和重大利益。这些价值包括谷物、肉类、蔬菜、水果、木材等农林产品，土水田林湖草等自然环境，村落布局、乡村建筑、非物质文化遗产等文化资源以及广阔的国土空间。可令人遗憾的是，在社会经济计量体系中，除了小部分农林产品和乡村旅游产品可以实现价格衡量外，乡村中的大部分价值，包括自然价值、安全价值和文化价值，在被人们无偿使用的同时却往往遭到忽视。由此，就提出了一个对乡村价值再发现的课题。

站在全国角度来看，乡村振兴关乎粮食安全、生态安全、国土安全和文化传承，是全党工作的重中之重，是新时代中国特色社会主义做好“三农”工作的总抓手。可以说，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实现乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现共同富裕的必然要求。没有农业农村现代化，就没有国家现代化。农业强、农村美、农民富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

站在上海全域角度来看，日前正式发布的“上海2035”规划与乡村也是密切相关的：

第一，“上海2035”规划制定2500万常住人口目标。截至2015年年底，上海有2415.37万常住人口，其中三分之一左右常住在1593个行政村之中。

第二，“上海2035”规划3200平方公里建设用地。从目前实际情况看，大约有700平方公里至800平方公里由1593个行政村占用，包括农村集体经营性建设用地、宅基地和其他建设用地。

第三，“上海2035”规划中明确，到2035年确保市域生态用地（含绿地广场用地）占市域陆域面积比例达60%以上、森林覆盖达23%左右、河湖水面率达10.5%左右。这些指标的实现需要依托1593个行政村才能实现。

此外，上海2000多万常住人口的绿叶蔬菜，一半以上也得依靠上海市域内乡村供应；上海现有的传统江南文化、红色革命文化和海派文化，许多也植根于上海的乡村。

因此，乡村振兴直接关系到上海建设卓越全球城市与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的成色和质量，关系到公众的获得感和幸福感，关系到近三分之二市域的美丽和魅力，关系到上海城乡融合发展能否率先实现。

增强中小城镇对周边乡村的吸引力、带动力

我国国土广阔，资源禀赋差异较大，农村有就近转移的习惯。在地级及以下城镇区域，有熟悉的人和熟悉的环境，又离故乡近，可以常回家看看，便于照顾家中老人、孩子、耕地乃至祖宅等。调查显示，2015年，全国农业转移人口中有5.26%流入直辖市、13.73%流入省会城市、21.33%流入地级市、59.41%流入县级市及县级以下小城镇。

事实上，我国城镇发展总体上可分为两大类：一类是参加国际竞争的超大、特大、大城市的发展，另一类是促进区域协调的中小城市和小城镇的发展。后一类的城镇与振兴中的乡村构成发展共同体。正确把握我国城镇发展中的这个重要特征，才能真正把握城镇化的基本规律。

数据显示，截至2016年年末，我国有乡镇31925个、农村集镇近5万个。这些乡镇与现有的596450个建制村及317万个自然村有着经济社会的天然联系。同时，我国乡镇企业发展的实践证明，乡村的工业生产功能和商品交易功能可以集中在乡镇中，以促进镇村在产业和就业方面的优化组合。就此而言，有必要加强建制乡镇和非建制集镇的基础设施、公共服务和居住功能配套。其中，一部分乡镇可作为特色小镇来创建，剩余的可作为区域功能中心来建设。这里面，重要的是增加这些小城镇的二三产业功能。

就上海的城镇发展来看，“上海2035”规划要求将嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇5个新城培育成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合节点中等城市。5个新城现有常住人口规模约228万人，规划增加至385万人。其中，松江新城为110万人，奉贤新城75万人，嘉定新城为70万人，青浦新城65万人，南汇新城65万人。“上海2035”规划同时明确，这5个新城按照大城市的标准强化综合服务功能。

到2015年年底，上海还有107个建制镇、2个乡、94个非建制镇。“上海2035”规划将这些镇予以分类：核心镇，包括金山卫镇、山阳镇和崇明城桥镇，明确这3个镇按不低于中等城市标准进行设施建设和服务配置；中心镇，包括位于发展廊道和中心城周边的罗店、安亭、朱家角、佘山、枫泾、朱泾、亭林、海湾、惠南、祝桥、长兴、南翔、江桥、九亭、浦江等21个镇，并明确这些中心镇按照中等城市标准进行设施建设和服务配置；剩下的83个建制镇，加上94个非建制镇，合计共177个镇，被统称为一般镇，明确按小城市标准进行设施建设和服务配置。

“上海2035”规划强调，要突出上述三类镇统筹镇区、集镇和周边乡村地区的作用。为此，需进一步明确上述三类镇镇区（含集镇区）的建设用地规模、人口规模和住房建设规模及其管理权限和责任，增强这些镇在就业、服务等方面对周边乡村的吸引力和带动力。

按照“上海2035”规划，乡村地区是未来上海大都市空间和国际化大都市功能体系的重要组成部分。应加强村庄发展的分类引导，改善人居环境，保护传统风貌和自然生态格局，完善基础设施和公共服务设施，建设美丽乡村。应重点保护40个以上具有历史文化底蕴和风貌特色的村庄，保留在资源、环境、规模、区位、产业、历史、文化等方面综合评价较高的村庄，有序迁并环境差、规模小、分布散的村庄。应加强乡村地区的建设管理，以节约集约用地为导向，引导农民到城镇生活居住。

就上海郊区现有基础而言，还需编制上海乡村振兴规划，包括区和乡镇的乡村振兴规划、美丽乡村建设规划、农民集中居住规划、农业布局规划、乡村旅游业发展规划等。要对上海郊区农村的集体建设用地和宅基地确权登记颁证，推进保留保护村的村庄更新和村宅更新、撤并村的集中居住，加强基础设施、公共服务、人居环境建设、农村经济发展和乡村治理，等等。

开展美丽乡村建设，完善宜居宜业宜游功能

预计到2050年，我国在乡村（村一级）生活居住的常住人口还有3亿人左右，且其居住的国土面积差不多要占到80%。无论从疆土安全、生态安全还是从粮食安全和传统文化保护来看，乡村振兴的重要性一点也不应被低估。

近几年来，在城镇化迅速发展的情况下，乡村振兴已经找到了有效途径和平台，即各地乡村正在蓬勃开展的美丽乡村建设。需要说明的是，美丽乡村不仅是指环境建设，而且包括经济建设、生态建设、社会建设、文化建设和政治建设。美丽乡村建设，宜居是基本的、普遍的，在此基础上有必要考虑宜业和宜游功能。

1.编制美丽乡村建设规划。以建制村为单位编制村庄建设规划，明确进城进镇的撤并村和保留保护的自然村。在村庄建设规划中，明确撤并村的时间安排、保留保护自然村的村宅建设布局、公共服务设施、环卫设施以及村域内各类产业的布局等。

2.推进农村土地确权登记发证。在守住农村土地集体所有制的前提下，进一步推动完成农村集体土地所有权、土地承包权、宅基地使用权、集体经营性建设用地的确权登记发证。这是深化农村土地制度改革的基础工作，且工作量很大，在实践乡村振兴战略中务必先行完成。否则，它将影响农业的适度规模经营、农村人口向城镇转移以及一二三产业融合发展。

3.推进村庄更新和村宅更新。村庄是传统文化的根，要力求有机更新，保留村庄的自然格局、古宅古树和非物质文化遗产等，避免大拆大建。在此基础上，按照村庄建设导则，推进各类设施更新，包括村宅更新。

4.加强基础设施和环境设施建设。按照走城乡融合发展之路和绿色发展之路原则，特别需要解决农村生产生活污水的集中处理和生活垃圾的集中收运。有条件的乡村还应努力提高自来水普及率、燃气普及率和道路铺设率，完善公共交通配套，加强公共厕所建设和家庭卫生厕所改造，加强互联网基础设施建设等。

5.推进基本公共服务均等化建设。按照国家十三五规划中的基本公共服务均等化配置清单，各地在美丽乡村建设中应依据实际情况，制订村庄公共服务设施的配置标准，明确必配和选配的内容。同时，着力推进教科文卫体养老等公共服务内容建设。有条件的地区可先行探索推进城乡公共服务一体化建设。

6.推进美丽乡村经济发展。一方面，要大力推动农村产业发展。从我国农村产业发展实践来看，与农村资源禀赋和交通、信息技术条件契合的产业形态主要有三类：一是现代农业，包括种养殖业；二是乡村旅游业，包括休闲农业旅游、农家乐旅游、民俗文化游、乡村生态旅游和乡村度假游；三是农村电商，包括淘宝镇、淘宝村等。另一方面，按照走共同富裕之路要求，要推进完成农村集体产权制度的改革、坚持推动集体经济的发展壮大。可将农村集体资产按农龄等因素界定到村民头上，对农村集体经济组织实行农村股份合作制改造。

7.推进农村贫困人口脱贫。东部地区要加强对经济薄弱村和生活困难人员的综合帮扶；对中西部贫困地区和贫困人口，则要集中全国力量精准扶贫、精准脱贫。

8.加强乡村治理。党的十九大报告强调“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，要求培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。在美丽乡村建设中，尤其要注重弘扬和践行社会主义核心价值观，重视优良家风家训的传承，发挥乡规民约的作用，开展乡村普法教育。同时，鼓励有志于乡村振兴的外出务工者返乡创业，欢迎外出工作的退休公务员、专家、军人、企业家回村参与乡村治理。此外，要进一步巩固和加强村支部和村委会建设，充分发挥村干部在乡村治理中的积极作用。