公共体育服务保障体系优化路径研究——以江苏省为例

赵慧娣

(常州大学体育学院，江苏 常州 213164)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会。”江苏作为经济强省，政府对公共体育服务的管理理念不断优化，管理形式不断创新，自2013 年底，国家体育总局和江苏省政府共同签署《建设公共体育服务体系示范区合作协议》以来，江苏省把全民健身这一国家战略作为重点任务，全面探索公共体育服务体系均等化建设，加大改革和创新力度，形成了江苏特色的公共体育服务体系，人民群众的健康水平得到了不断提高。现阶段，江苏省公共体育服务体系建设进入了完善和优化升级阶段。因此，为了保障广大人民更好地享受公共体育服务的权利，建构和优化公共体育服务保障体系，使公共体育服务真正做到政策惠民、服务管理科学灵活、服务资源配置合理、服务投入高效、群众满意度高，服务信息畅通便利具有重要的研究意义。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本文以江苏省公共体育服务保障体系的优化路径为研究对象，从公共体育服务的组织保障体系、政策法规保障体系、财政投入保障体系、信息保障体系、健康保障体系五个保障体系存在的问题进行研究和分析，进而提出优化的路径。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法

通过多种方式综合查找、收集整理国内外相关研究文献，在分类、归纳、总结的基础上，梳理提炼出前人有建设性的研究成果，为本研究奠定理论基础。通过查阅江苏省体育事业年报、江苏体育年鉴、江苏省及各地市体育局网站，搜集和整理与公共体育服务体系建设有关的数据资料，为分析研究江苏省公共体育服务保障体系建设水平提供素材支撑。

1.2.2 问卷调查法和深度访谈法

通过对样本地区体育行政部门、公共体育服务机构负责人进行结构性问卷调查和非结构性访谈，深入了解当地公共体育服务体系现状，探讨公共体育服务保障体系存在的问题、应对策略和措施等。选取公共体育服务体系发展典型地区进行实地观察，了解公共体育服务活动开展、公共体育健身设施的投入及使用情况等问题。

1.2.3 逻辑分析法和案例分析法

采用归纳、演绎和因果分析法对江苏省公共体育服务保障体系的现状进行归纳总结，找出存在问题和不足，提出对策，进而进一步完善和优化我国公共体育服务保障体系。

2 公共体育服务保障体系所面临的问题

2.1 公共体育服务组织保障体系存在的问题

2.1.1 各组织之间协作缺乏联动性，结构设计缺乏创新性

“公共体育服务组织保障体系的实质就是组织结构重新设计的过程，是把组织的任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的活动，旨在形成合理的公共服务组织结构，实现组织目标，为公共体育服务组织的生存与发展奠定坚实的基础”。[1]以江苏省为例，现阶段，江苏省公共体育服务组织保障体系由政府、非营利组织(社会团体)、营利组织(企业)和个人志愿者组成。各个组织之间相互协调、有机结合，充分发挥政府、社会、市场的三方联动机制。但是政府的职能不能完全由规划者转变成供给者，政府始终是双重身份的扮演者，这就意味着政府在整个协助的过程中始终占主导地位，对其它三方组织的效力有一定的制约，企业、社会团体和志愿者在设计服务内容和产品供给上缺乏灵活性，主要还是依附于政府的委托和优惠政策及资金扶持来设计自身的供给内容和方式，依赖性较强。进而导致其他组织机构的权力及职能不能得到充分的发挥。政府作为组织结构的设计上缺乏创新性，被动性较强，无法按照公众的需求向人民提供精准的公共体育服务。

2.1.2 组织间权力配置不均衡，权责不清

政府是为人民群众提供公共体育服务的规划者，政府并不是全能的，不可能全方位地提供服务，因此必须发挥社会、企业等社会组织的力量，政府因其特殊的地位，导致了越位、缺位等问题的存在，使得三方组织的力量不能均衡发挥其效率，社会力量始终处于被动地位，被动接受服务，缺乏灵动性。另外，政府与社会、企业等第三方团体组织之间的沟通机制尚不健全，在提供服务的过程中权责不清。比如，体育社会组织在组织管理上隶属于民政系统和体育系统，政府购买服务则涉及体育、民政、财政等多个部门，每一个部门在购买服务过程中应该如何分工、应该履行怎样的权利和责任，尚不明确，而这种权责不明又造成工作难以形成合力。[2]

2.2 公共体育服务政策法规保障体系存在的问题

2.2.1 政策法规制定机制不够健全、政策执行阻滞明显

公共体育服务政策法规是推动和保障公共体育服务体系正常运转的法律保障，公共体育服务体系建设中制度体系建设与完善成为法治政府建设中的重要方面。[3]近年来，江苏省政府以人民群众的需求为导向、以国家总政策方针为指引，依据地方特色制定出台了相应的体育政策和发展规划，监督、指导和提高公共体育服务的质量。2011年6月，省政府印发了江苏省“十二五”《全民健身实施计划》，2013年12月，国家体育总局和江苏省人民政府共同签署《建设公共体育服务体系示范区合作协议》，江苏省在全国率先建立配套实施齐全、城乡一体、网络健全、惠及全民的公共体育服务体系示范区。2014年11月，江苏省政府办公厅印发《关于推进公共体育服务体系示范区建设的实施意见》，进一步明确了江苏省公共体育服务体系示范区建设的指导目标任务和工作重点。近五年来，江苏省公共体育服务事业取得了重大的突破，“10分钟体育健身圈”遍布于城市社区的周围，便利于全民健身的体育中心功能设备齐全，以普及到12个城市。全省经常参加体育锻炼的人数比例达35%以上。全省体育产业快速发展,年均增长率达16.3%。2014年2月，江苏省体育局、江苏省财政厅关于转发《体育总局、财政部关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》，大型体育场馆免费低收费开放工作是完善公共体育服务、保障改善民生的重要举措。2016年8月省政府又公布了《江苏省全民健身实施计划(2016-2020年)》在着力完善全民健身公共服务体系中，《实施计划》根据全民健身工作的主要内容，从加强体育设施建设、加快体育社团改革、丰富全民健身活动、深化科学健身指导、繁荣健身服务产业、推动体育文化传播、促进体育对外交流等七个方面提出了具体要求。努力打造体育现代化新亮点。

江苏省目前虽然制定和执行了很多利民的体育政策，但是政策的制定和实施的机制不够健全，在执行的过程中受到了一定阻滞，由于政策制定的主体为政府领导者，人民群众诉求的表达机制不健全，人民的意愿无法满足，而“民意，即普通公民群体的利益要求、愿望和意愿，是民主政府决策的前提和依据，民主政府决策的根本目的，就是实现和满足公民的要求”，[4]“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”，[5]由于政策制定主体的权威性不够、利益主体之间的冲突、政策执行监管不力等原因，导致公共体育服务政策执行过程中出现了选择性执行、替代性执行、象征性执行等阻滞现象。[6]

2.3 公共体育服务财政投入保障体系存在的问题

首先，表现在财政投入不充分。资金面狭窄。党的十八大以来，江苏省按照中央决策部署，坚持科学发展，坚持深化改革，加快推进经济结构调整和发展方式转变，顺利度过增速换挡关键期，平稳进入“新常态”。期间产业结构不断优化，需求结构持续改善，收入分配结构更趋合理，全社会创新活力显著增强，经济发展的质量效益和协调性、可持续性明显提升。2012至2016年，江苏省GDP总量从5.4万亿元增至7.6万亿元，2017年前三季度，全省实现生产总值6.26万亿元，按可比价格计算，比上年同期增长7.2%。公共体育事业经费的规模是衡量地区公共体育服务供给水平的重要指标。数据显示：江苏省2014年-2016年投入到体育上的财政支出曾递减趋势，群众体育支出2014年的290.28万元，2015年214.35万元，2016年84.93万元，而且群众体育的支出远远低于体育训练及竞赛的支出(图1)。可见江苏省对公共体育事业的支出与江苏省经济的增长存在较大差距。公共体育服务财政支出仍有较大的可挖掘空间。体育资金来源主要靠政府投入，资金来与渠道过于狭窄。其次，表现为地区间财政投入的不均衡性。由于各地经济发展水平的制约导致了城市公共体育服务财政投入高于农村，经济发达地区高于经济水平落后地区，进而导致了公共体育服务水平的区域间的差异性。

图1 2014-2016年度江苏省体育项目支出统计表

2.4 公共体育服务信息保障体系存在的问题

信息化是社会发展的加速器，建立公共体育服务的信息保障体系，对于完善公共体育服务体系，推动体育改革和转型发展，具有深远的影响。“十二五”时期，江苏省实现了全省体育信息工作网络全覆盖，信息化责任部门遍布于省内各市县，省内各市体育局纷纷成立了体育信息服务中心，聘请了1600多人的体育信息化专业人才进行专门的服务；江苏省政府对体育服务信息化保障体系的建设多次明确提出要求，公共体育服务管理信息保障成效显著，建成并开发使用了全民健身、竞技运动、青少年体育的数据库，重点业务管理逐步实现信息化,提高了公共体育信息处理速度及管理效率，公共体育服务信息化速度不断提升，数字化管理系统逐步发挥作用，以信息技术为先导，先后开通了体育数字博物馆、体育公园电子地图查询，网络科技信息技术得到了充分的发挥和利用。2017年4月江苏省体育局根据《省政府关于加快推进“互联网+”行动的实施意见》印发了《江苏省“十三五”智慧体育发展规划》的通知，未来五年是江苏省全面优化和完善公共体育服务体系、加快建设体育强省的重要阶段。“互联网+体育”是新时期公共体育服务的新要求，面对新的社会形态，信息技术成为助推公共体育服务体系优化的又一动力。江苏省公共体育服务在信息技术的运用上取得了一定的成效，但是如何发挥互联网在体育服务资源配置中的优化和集成作用，如何实现体育事业与互联网技术的有效对接，发展体育服务实施载体的多样性，激发了体育在“强、富、美、高”新江苏建设中的重要作用，不断转变体育发展方式，创新公共体育服务，以信息化培育公共体育服务的新动能，推动公共体育事业的新发展，构筑新的江苏省体育优势是江苏省公共体育服务信息保障体系需要解决的首要问题。

2.5 公共体育服务健康保障体系存在的问题

习近平总书记在全国卫生与健康大会上的讲话强调，“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求”。[7]体育是促进全体人民身体健康的重要手段，由此凸显了体育的重要性，体育与健康的融合更为紧密，如何提高人的全面健康，需要一个完善的健康保障体系，促进体育事业与健康事业的深度融合，进而建立公共体育服务健康保障体系，提高全民身体健康素质，实现人民全面健康显得尤为重要。近五年来，江苏省加快发展公共体育服务体系建设，健康保障体系不断完善，建成了7个国家级、29个省级体质测试与运动健康指导站，每年为基层群众进行体质测试和健身指导30多万人次，国民体质监测中心全覆盖，全省重视开展社会指导员技能再培训，定期开展培训班和加强技能培训和业务指导，现有社会指导员24.4万名，具有国家职业资格的指导员2.4万人，科学健身指导水平不断提升。而新的健康保障体系需要体育、医疗、休闲旅游等多种领域的深度融合协作才能完成，目前江苏省公共体育服务的健康保障体系没有形成科学系统综合性的体系，缺少健康保健的跟踪服务，体育与医疗机构分属不同部门，二者之间的联动机制较弱，不能形成完整的服务链，而不同部门之间的配合和协调互惠共享模式的构建是完善优化江苏省公共体育服务健康保障体系的关键所在。

3 公共体育服务保障体系优化路径

3.1 以市场为导向、建立多元联动的公共体育服务组织保障体系

随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，人们对健身的需求不断多样化，单一依靠政府来提供公共体育服务设施和服务的项目远远不能满足人们的健身需求，人们健身需求的市场迫切要求新鲜血液注入，这就要求提供服务的主体部门——政府能够根据人们的需求，以市场需求为导向，充分挖掘社会组织的力量共同参与公共体育服务的供给。同时，由于政府部门在公共体育服务保障体系中发挥主导作用，政府对于社会团体、企业提供服务的监督机制尚不完善，社会团体和企业承接服务动力性不足，过多依赖于政府扶持才能维持正常的运转，对体育服务进行选择性执行，进而阻碍了公共体育服务组织体系的健康发展。体育相关企业、体育团体必须在市场中创造产品才能提供公共体育服务，彼此不能分割开，相互结合才具有活力,[8]政府应该发挥市场的纽带作用，加强政府对社会组织、体育企业的有效监管，进一步明确各自的职责，放宽权限，建立相应激励政策，提高辅助服务机构和社会人群参与服务的积极性，扩大政府购买服务的力度，让社会组织和企业最大效能地承担公共体育服务，使政府与社会组织和企业以市场为纽带建立互信，使公共体育服务组织保障体系达到最优配置。进而改实现公共体育服务供给的多样性和有效性。

3.2 建立以人民需求为导向的健康的政策制定环境

目前，公共体育服务中的公民参与实践有限，公民在公共体育服务的供给与监督领域的参与程度有所改善，但公民参与政策制定和绩效评估的机会屈指可数。受传统行政观念的影响，公民被动地接受政府公共政策，参与的积极性不高。[9]为了更好地发挥政策的效力，更好地服务于人民，政府应该建立以人民群众需求为导向的畅通的民意表达机制，建立民众利益表达组织机构，使其直接参与政策的制定，广泛参与政策的执行和监督政策指定的全过程，通过网络投票、社会市场调查、满意度问卷调查等促进政策制定环节民众的参与度和满意度，不断创新和完善公共体育法律政策制定的环境，促进政策精准化，进而提高政策的实效性。

3.3 拓宽财政资金投入渠道、优化基础设施质量

当前，江苏省的公共体育服务已经进入完善和优化阶段，随着江苏省经济发展效益的提高，从当前构建完善的公共体育服务体系的内容来看，公共体育服务设施远不能满足人民群众体育锻炼的需要。[10]政府单一的供给结构已经无法满足人民日益增长的健身需求，政府应打破单一的资金投入渠道，制定优惠的政策吸引社会力量参与公共体育服务基础设施的建设，在促进基本公共服务提供主体多元化方面，重点结合政府职能转变，创新基本公共服务供给制度，改变过去基本公共服务政 府“大包大揽”的局面。[11]以政策驱动，构建政府、社会、企业三方分担投入基础设施建设的多层次的公共体育服务财政保障体系，拓宽资金来源渠道，加大公共体育服务资金的投入，进一步优化体育服务的基础设施，提高供给的质量。

3.4 创新公共体育服务信息保障体系，促进公共体育服务线上线下双轨并进

公共体育服务的信息化是提高服务效益的创新点，伴随着体育消费市场的扩大，体育服务种类不断增多，人们对体育服务的获得需要更加便利的途径，群众对休闲旅游、运动健身场馆服务、体育装备生产、体育旅游、体育康复保健等信息化、智能化需求不断增长。信息技术的发展带动体育行业各个领域的变革，现代化信息技术促使公共体育服务必须加快转型升级，公共体育服务体系迫切需要新的理念、新的思路和新的技术的融入。以网络为依托，充分利用信息技术创新服务渠道 ，建构公共体育服务信息保障体系显得尤为重要。首先，加强信息化建设的技术保障，用信息保障体系整合网络资源、促使公共体育服务线上线下双轨道并进，充分开发、配置和利用一切资源，以新的网络商业运转模式、新的信息技术、新的互联网产业、创造多元化的体育服务内容和产品。其次，加强公共体育服务信息化建设的领导力和执行力，逐步提高各市地区公共体育服务信息化进程。最后，加强公共体育服务信息化专业人才队伍建设，为信息保障体系的建设提供技术支持。

3.5 以“大健康”理念，促进跨行业产业融合，开创健康管理先河

随着经济水平的不断提高，体育大健康格局出现，人民群众健康意识不断提升，健身、康体、保健等需求也逐渐形成多样化态势，公共体育在保障全民健康中的作用越来越大，因此，着力构建公共体育服务健康保障体系是完善和优化公共体育服务体系的重中之重。首先，应建立体育与医疗、保险、娱乐、康体、保健等一条龙服务体系，促进体育与医疗、保险等行业的融合发展，构建大型体育综合体、健康城市综合体及综合性的健康管理服务机构，构建一个全方位的了立体化的健康体系，引领体育发展新格局，加快体育转型升级，推动体育事业迈上新台阶。

4 结论

当今中国发展处于重要战略机遇期，面对新的机遇和挑战，社会不同群体对体育的需求方式和内容发生了深刻变化，公共体育服务体系建设面临重大机遇。而科学合理有效的保障体系显得尤为重要，我们应该始终坚持动态发展、简明科学、可操作性相结的原则，不断完善和优化公共体育服务保障体系建设，全方位助力我国体育事业的蓬勃发展，进而促进体育事业的健康和可持续发展。

[1] 王家宏，李燕领，陶玉流.我国公共体育服务体系：过程结构与功能定位[J].北京体育大学学报，2014，37(7)：1-7.

[2] 张丽萍.政府向体育社会组织购买公共体育服务的路径之选[J].南京体育学院学报，2017，31(2)：98-103.

[3] 梁田.江苏省公共体育服务建设与完善研究[D].徐州：中国矿业大学硕士学位论文，2015：85.

[4] 赵成根.民主与公众决策研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社，2000：51.

[5] 陈振明.政策科学——公共政策分析导[M].北京：中国人民大学出版社，2003：260-276．

[6] 刘铮,唐炎.公共体育服务政策执行阻滞的表现、成因及治理[J].体育科学，2014，34(10)：78-82.

[7] 国务院.“健康中国 2030”规划纲要[Z].http://www.gov.cn/zhengce/2016-10-25/content_5124174.htm.

[8] 王洪彬.公共体育服务之权利、动力和压力治理主体研究[J].吉林体育学院学报，2017，33(3)：12-16.

[9] 刘艳.公共体育服务多元参与机制创新研究[J].北京体育大学学报,2016，39(1)：20-25.

[10] 刘德新,李沙龙,任保国.《全名健身计划》实施目标下构建公共体育服务保障体系的研究[J].北京体育大学学报，2013，36(3)：23-28.

[11] 胡美林，郭悦.城镇基本公共服务全覆盖的瓶颈及其突破[J].河南科技大学学报(社会科学版)，2016，34(5)：70-73.