快速稳步推进监察体制改革

杨晨

国家监察体制改革是一项重大的政治体制改革，对比其他一些马拉松式的改革举措，国家监察体制改革一问世几乎就是一场百米冲刺。长期以来，我国反腐败斗争就存在体制机制障礙的问题，一段时期我国的腐败现象严重，除了对公职人员监管制度的“笼子”扎得不严，还存在反腐体系力量不够集中、反腐工作多头管理的问题。横跨党、政、司法的反腐败部门，在打击腐败案件过程中需要通过力量、资源的重新整合，提高反腐实践的效能效率，以适应当前和未来我国反腐形势的迫切需要。

将对反腐部门带来哪些重要变化

党的十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。这一精神为我国监察体制改革在全国范围内开展吹起了大踏步前进的号角。监察体制改革将对我国原有的反腐败体系带来哪些变化，是人们共同关注的焦点。

中共中央政治局委员、中央纪委副书记杨晓渡在回答记者“关于成立国家监察委员会后，中央纪委工作会不会有什么变化”的问题时讲到，在党委领导下，纪委和监察委合署办公，充分体现了党领导的党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国的有机统一。“反腐败的力量会更集中，反腐败覆盖面会更广，纪委和监察委的责任更重了，我们的工作也会更加有效。”杨晓渡说。

监察委员会成立以后，首先是以纪检、监察以及原监察机关的反腐败部门的业务更加集中了，权力也更大了，而权力更大的集中体现之一就是监管的范围更大了。监察委员会组建后，按照管理权限，将对辖区内所有行使公权力的公职人员实行依法监督，这就从反腐的机制上为实现对所有公职人员监督的全覆盖，破除了监督上的盲区。二是职责拓宽了，从监督执纪问责变为监督调查处置，并且相应的职能也有所拓展。如在查办职务犯罪案件中，可以执行调查、查封、扣押、搜查、勘验检查、技术调查、限制出境等工作。三是压力增大了。监察委员会成立后，将从“快查快结”转变为“查清查透”，要将某名公职人员的所有违法违纪查实查透后才能移送司法机关处理，无形中增加了许多工作量。另一方面，用置留取代“两规”措施，即便特殊情况可以延长一次，时间最长也不会超过六个月，显然对办案人员提出更高要求。

深化国家监察体制改革和在北京、山西、浙江开展试点，这两件事是一件事，这是党中央作出的重大的战略部署和决策，这个消息一经发出，得到广大人民群众的衷心拥护。在全国人大常委会审议讨论，在这三个地区作出改革试点决定的时候，高票通过，为什么呢？这就是根源于中央最初给国家监察委员会，也就是监察机关的一个鲜明而准确的定位，就是它是中国的反腐败机构。所以，成立国家监察委员会，包括国家一级、省一级、市一级、县一级监察委员会，是重大的政治体制改革，所以成立国家一级的监察委员会，即中华人民共和国监察委员会。

随着各级监察委员会的成立，监察部门的地位有所上升，将从原先位列政府职能部门的从属地位跃升至与政府、法院、检察院平级的独立地位。而且，随着县以上政府的监察部门、预防腐败部门与检察机关的查处贪污贿赂、失渎职以及预防职务犯罪部门的整合，监察委员会的职能要相应增多，职权也相应扩大。当然，责权相等，对于监察委员会来说，未来的权力更大了，肩负的责任也更大了。

反腐败覆盖面会更广

腐败是一个比较大的概念，大体上可以分作两大部分：依据刑法构成贪污罪、受贿罪、行贿罪、失职渎职罪、巨额财产来源不明罪等的职务犯罪行为；依据党纪和政纪应当受到的惩处的违法违规违纪行为。

监察部原副部长肖培此前曾表示，监察范围包括六大类人员：

第一，国家公务员法所规定的国家公职人员；第二，由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；第三，国有企业的管理人员；第四，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；第五，群众自治组织中的管理人员；第六，其他依法行使公共职务的人员。

监察委员会和纪委的监督范围有何不同？纪委，又称纪检委，是“纪律检查委员会”的简称，它主要监督对象是党内领导干部，而监察委员会的监察对象是所有行使公权力的公职人员，不论是党员、民主党派还是无党派，只要是公职，都在监察范围之内。

为何选择北京、浙江、山西搞试点

新华社2017年11月5日消息，党的十九大对深化国家监察体制改革再动员再部署，要求将试点工作在全国推开。11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。

此前为何选择北京、浙江、山西三地进行试点，分析人士透露，大概基于以下考量：

北京是经济政治文化的中心，反腐败工作通常面临着政治能量、政治地位都远高于反腐机构的组织和个人，在此种情况下，也需要通过试点来积累经验。

浙江是一个民营经济十分发达的省份，中国改革开放始终伴随这样一些伪命题，即“腐败是改革开放的润滑剂；”“打击腐败力度越大，民企投资热情越小。”改革开放要重视民企的贡献，但也要处理好民企的负资产、负能量的问题，在浙江试点国家监察体制改革，可以考量民企投资与打击腐败相关性的问题，并积累与民资相关的反腐经验。

山西是资源依赖型和国企垄断型省份，同时也是腐败的重灾区，在山西试点可以积累大量国企反腐败的经验。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。根据党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展试点，为在全国推进国家监察体制改革积累经验。党的十九大作出新的重大部署，要求深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重大意义。十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。《决定》规定了试点工作涉及的最主要、最基本的制度。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后，试点地区检察机关反贪等部门的转隶随即开始。

转隶工作很关键

从北京、山西、浙江改革试点情况看，三省市把转隶作为推进试点工作的关键，坚持高标准，逐个审核转隶人员档案，严把政治关、严格资格条件，对不适合到纪委、监委工作的不予转隶。截至今年4月底，三个试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建和转隶工作，并积累了一些好的经验和做法。

2017年1月22日起，杭州市省府路8号院大门加挂了一块牌子——“浙江省监察委员会”，与省委、省政府、省纪委牌子并排。2017年春节后，浙江省人民检察院门前，反贪局和反渎职侵权局两块牌子被摘下。

2017年3月30日，随着太原市监察委员会挂牌组建，山西11个市、119个县（市、区）全部成立监察委员會，率先在全国完成省市县三级监察委员会转隶组建工作。

检察院的侦查和预防部门，包括反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪等部门。这几个部门的人员数量，大概占一个检察院的五分之一左右，扩大到全国层面，那就是五万人左右。就目前的方案看，随着检察机关相关部门完成转隶，这些人也全部要转到监察委员会。

以北京为例，为配合制定北京市深化监察体制改革试点实施方案，研究制定检察机关自身改革方案，保障有序转隶、顺畅衔接，北京市检察院重点推进了三项工作：一是完成了市级层面检察机关反贪等部门的转隶工作，明确转隶人员范围，确保人员身份按时转变，强化统筹安排，确保转隶人员及时到位，扎实开展思想政治工作，保持队伍整体稳定；二是创新构建办案衔接和制约机制。加强与市纪委、市监察委的沟通，在业务衔接、办案程序和操作规程等方面形成共识，逐步建立案件移送受理衔接机制，案件调查、审查办理衔接机制，强制措施衔接机制，线索相互移送机制，办案协助配合机制，制约制衡机制；三是坚持改革创新，系统谋划，推动检察工作转型发展取得新进展。

对转隶人员，北京市检察院党组做了大量的前期动员部署，讲清楚中央改革的重要性和意义。这次去监察委的，全部都是中共党员，党员的觉悟肯定是有的，他们形容自己就是一块砖，哪里需要哪里搬。北京市和其他试点省不一样，北京市检察院下面还设置有四个分院，人员众多。这次转隶过去大概有两百多人。接下来，还有区一级的转隶工作需要进行，还会涉及数百人。

从整体来看，大家对转到监察委员会还是很期待的。当然，也有少部分人有顾虑。比如从个人利益出发，刚刚搞了司法改革，通过员额制，有的人可以享受司法配置，工资待遇比较好，转过去后工资怎么办？另外，从工作模式讲，检察机关一路走来，实践中也形成了自己的规范和体系，将来能不能适应监察委员会的要求，有的人心里也没有底。最后就是感情上会不舍，当了大半辈子的检察官，现在突然让他脱离检察机关，这要经历一个角色转换的过程。

完成转隶，首先是人的转隶，而人的转隶，关键是思想上的转隶。开展改革试点，不可避免有涉改人员对改革的重大意义认识不清，对部门或个人利益待遇有所担忧，从而对转隶存在这样那样的顾虑。这就需要有关部门开展深入细致的思想政治工作，并将其贯穿改革始终，增强转隶人员的政治认同和归属感，从而引导他们全力拥护改革，积极投身改革。同时，还需要做好政策保障工作，进一步打消转隶人员的思想顾虑，减少摩擦和阻力。

未来检察院是否保留侦查权

事实上，世界上绝大多数的检察院都拥有侦查权，我国检察机关也不应例外。成立监察委员会虽然吸纳了近三分之一的检察权，但值得注意的是，此前王岐山同志在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时，对监察委员会职责使用的是“调查”的字眼，而不是“侦查”的字眼。分析人士认为，这是一个值得关注的信号。一个比较乐观的估计是，国家极可能为检察机关保留部分侦查权。当然，检察院侦查范围，不大可能与监察委员会的调查范围重叠，因为这违背改革初衷，不利于反腐败力量的集中与整合。未来检察院的侦查权可能由两部分构成：一部分是补充侦查权。在公诉阶段，对侦查机关的案件查漏补缺。另一部分，有可能继续保留机动侦查权。

依照现行《刑事诉讼法》18条第2款：“对于国家机关工作人员利益职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”在学界将这一规定概括为“机动侦查权”。分析人士认为，一个比较合理的安排是，监察委员会成立后，检察院对贪污、贿赂、渎职、侵权等案件的管辖权划归监察委员会，但继续保留机动侦查权。作为履行法律监督职责的一个补充，以应对强化法律监督工作的需要。

当然，由于现行检察机关机动侦查权范围太窄，目前管辖的主体仅限于“国家机关工作人员”，性质上必须是“利用职权实施的重大犯罪案件”，程序上必须“经省级以上人民检察院决定”。法律作出这样的规定，是以检察院享有自行侦查贪污贿赂等职务犯罪为基础的。

一旦贪污、贿赂等职务犯罪调查职能移转，机动侦查权的管辖范围可能扩大，程序可能适度松绑。比较合理的做法是：检察机关在法律监督过程中发现的违法行为，均可立案侦查。基于检察机关法律监督的特定范围，实践中被立案侦查的，极可能更多集中于公安机关、法院、海关走私犯罪侦查部门、监察委员会有关部门。

监察体制改革面临的几个关键点

有人担心，监察委员会成立之后，会不会将众多权力集于一身，成为一个“超级机构”。著名法律专家、中国政法大学副校长马怀德认为，事实上，作为执法监督机关，国家监察委员会主要行使调查权，没有必要越俎代庖行使检察院批捕和公诉权，所以，不会成为一个权力极大的“超级机构”。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会后，承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区别。正因如此，中央要求试点期间，确保思想不乱，工作不断，队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。

关于调查权。国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权，国家监察委员会并不继受行使。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。国家监察委员会应该拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权，以便充分发挥监察和反腐败的职能。《行政监察法》以及纪委的相关规则中也赋予纪检监察机关调查职能。在制定《国家监察法》时，应当整合调查措施并使其法律化，将调查权统一赋予国家监察委员会。

司法体制改革已经全面推进，根据相关方案，改革之后的主任检察官、检察官助理与检察院其他工作人员相比，工资待遇分别提高50%与20%，再加上原本就有的检察官津贴、办案津贴、加班工资，估计主任检察官的待遇与普通公务员相比，每年会相差数万元，而且这个差距恐怕会越来越大。

监察官是监督干部的干部，必须自身足够优秀，必须自身以身作则，才有能力有资格去监督他人。同时，根据监察工作易得罪人、具有一定风险性的特点，给予监察官相对较高政治及经济待遇是十分必要的。要将纪检津贴提高到检察官津贴的水平，同时严格限定发放范围，取消一般的纪委委员、兼职纪检干部的纪检津贴待遇。此外，还要适当设立办案津贴，仿照法检两院设立岗位津贴。这样，对于吸引更多优秀人才进入监察官队伍是大为有利的。

此轮改革，在职务犯罪领域如果能高标准要求，高起点推进。同时有分析人士指出，任何改革都必须着眼于实际情况，当前纪检队伍结构是复杂的，来源是广泛的，许多干部既不是学法律的，更没有司法实务工作经历，而监察委的组建并不是简单的将检察院几个部门整体划入，如果简单的一刀切，要求监察官必须通过司考，则纪委机关很多人将被阻挡在监察委的大门外。分析人士建议，为解决这一难题，一方面，应根据职位性质确定任职资格条件。监察委的综合部门岗位并不一定要求通过司考；另一方面，根据实际工作需要，降低首批监察官的任职条件，即具备法律专门知识等条件即可。这种思路有利于快速推进改革，平息化解矛盾。

谁来监督“监督者”

监察法草案征求意见稿第五十四条明确：“监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚干净担当的监察队伍。”

通读监察法草案征求意见稿不难发现，对监察机关的监督绝不仅仅限于监察机关内部的监督。全国人大常委会试点决定和监察法草案依法在赋予监察委员会职责权限和调查手段的同时，规定了严格的监督机制，强化对监察权的监督制约，防止出现“灯下黑”。主要包括以下方面：

一是党委监督。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在同级党委领导下开展工作。二是人大监督。监察法草案征求意见稿规定，監察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。三是内部监督。监察机关设立专门的干部监督机构，强化对监察权行使的监督。四是与司法机关互相配合、互相制约。监察法草案征求意见稿规定，腐败案件的调查由监察机关负责，查明涉嫌职务犯罪的移送检察机关审查起诉；对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，可以退回进行补充调查。在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制，也体现了司法机关对监察机关的监督。五是人民群众监督。

综上所述，对监察委员会的监督，既有全面的外部监督，也有严格的内部监督，使监察机关始终在严格的监督制约下开展工作。