我国电力行业规制方向研究

王品一

【摘要】作为具有强自然垄断性的网络产业之一，电力行业的发展对国民经济的发展有着深远的影响。在我国，对于电力行业的规制改革已有二十多年，取得了很大的成就，但是仍然存在很多问题。本文通过对于我国电力行业存在问题的分析以及对国外经验的介绍，总结出一些对策，为我国下一步电力行业规制改革提供参考。

【关键词】电力行业；规制效果；改革

一、引言

电力行业是国民经济的基础性产业，对于我国经济和社会的发展具有重要意义。电力行业有投资巨大、资产专用性强，规模经济特征显著等特点，历来被视为自然垄断行业，采用发、输、配、售一体化的垂直壟断运营模式，并受到政府的严格管制。这种模式在电力行业发展的初期，在对基础设施的完善和对安全稳定的保障上起到了重要的作用。然而随着用电规模的扩大和技术条件的进步，现有规制模式的弊端逐渐显露，暴露出竞争缺乏和激励不足的缺点。

近年来，相较于其他部门的改革，电力行业的改革显得停滞与落后。电力行业是能源部门的重要领域，电力的改革成功与否，能够给整个能源部门带来更深层次的变化。中国之前几次的电力市场化改革取得了相当的成绩，产生了深远的影响，但是也遗留了不少问题。目前，我国电力行业尚未真正引入竞争机制，电力供求等方面的矛盾不断积累，电力行业的可持续发展面临着严峻的挑战。

二、国内现状

2002年，国务院下发《电力体制改革方案》，业内也称之为5号文件。5号文件在借鉴国外电力监管成熟经验的基础上，对原有电力监管体制进行的制度性变革。不仅突破了独家办电的体制束缚，而且基本确立了电力监管体制框架，设立了独立的电监会及其派出机构作为电力监管部门，颁布了《电力监管条例》及相关配套监管规章和制度，监管手段和措施不断完善，初步设立了现代电力监管体制的框架制度，初步形成电力市场主体多元化竞争格局。

受制于“竞价上网”模式的局限性，5号文件框架下的电力体制改革，尽管为实现电力市场竞争创造了必要的条件，但产业重组后改革却陷入停滞状态，竞争性的电力市场并没有形成。直到2015年的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（简称9号文件）出台，新一轮电力体制改革才重新启动。

9号文件突破了“竞价上网”的模式，确定了“管住中间、放开两头”的体制框架。“中间”是指具有自然垄断属性的输配电网络。管住中间，政府要管价格、管投资建设、管公平开放、管服务质量等；“两头”主要指发电和售电两个竞争性环节，放开两头，政府要放开价格、放开发用电计划。其特点是在未明确电力商品属性的前提下，以放开传统计划电量制度的名义，推进了计划电量的再分配尝试。

三、国外经验

（一）澳大利亚

澳大利亚的电力行业现状，与英美等国家类似，改革彻底，竞争充分，市场化程度较高。除北部地区和西澳大利亚州外，其他各州的电力体制已由以前的垂直一体化管理体制改变为发、输、配、售全面分开，发电端竞价上网，售电端竞争供电，输配网络实行政府定价，公司运营的管理体制。

纵观澳大利亚电力市场，可以总结出以下几个特点。

1.电力监管法律体系完备。联邦层面从上位宏观性的电力法到下位微观性的电力条例，以及各州立法、专业立法等，构建了完备的电力监管法律体系。

2.监管机构职能划分明确。从最高层面的COAG能源委员会，到AEMC再到AER，各层级电力监管机构的职能都获得了法律的明确授权，避免其滥用权力。定期对各监管机构的职能和独立性进行审查，必要时进行调整。

3.政策制定与监管执行分离。COAG能源委员会负责国家层面能源政策的制定，不参与具体监管；AEMC负责制定具体监管规则和实施细则；由AER集中行使监管职能。政策制定职能与监管执行职能分开，有利于彼此分权、互相监督。

4.监管过程公开透明。不同监管机构的监管范围、职权划分清晰，决策过程公开透明，在政策修订过程中会征求相关电力市场主体、专业机构和社会公众的意见，定期向社会公开行业报告。并且设计合理的上诉机制，由独立的司法主体对有异议的监管决定进行审阅。

5.监管区分竞争环节和垄断环节。对于具有垄断性质的输配环节，在核定输配收入、网络接入、提高电网安全性可靠性等方面行使监管职能。同时放松竞争环节的监管。

（二）俄罗斯

俄罗斯电力市场改革真正开始于2001年，2008年即彻底实现了市场化改革。2012年，俄罗斯总统签署法令，将俄罗斯区域配电控股公司与俄罗斯联邦电网公司合并，组建集输电和配电于一体的俄罗斯电网公司，2013年开始进行合并的实质操作。

俄罗斯电力市场改革过程中的经验如下：

1.厂网分离，发电侧竞争。在发电侧，国家继续经营管理核电，其他发电资产重组为7个跨区域的电力公司、14个区域性电力公司，跨区域电力公司可以跨区经营，参与电力批发市场的竞争。

2.输配分离，政府管制。联邦政府作为出资人，以骨干网资产为基础组建联邦电网公司，以地区配电网为基础，组建区域性配电公司，电网公平地对所有的用户和发电公司开放。

3.售电侧放开竞争。在俄罗斯电力市场改革过程中，培育和设立了各种形式的供电主体，在原地区电力公司的基础上进行了重组，也允许发电公司等独立企业单独设立。

4.独立的监管机构。把原来属于联邦和地区价格委员会行使的涉及监管的职能移交给联邦能源部，重点加强对垄断环节的控制与监管，从以行政管理为主向依法监督转变。

四、我国电力行业政府规制改革存在的问题与产生的原因

（一）电力行业引入竞争困境

现阶段，电力行业竞争机制的引入仅停留在“分拆”原垄断企业的层面，也就是将原来的国家电力公司进行拆分，使过去的一家垄断变为寡头垄断。过去的电力行业是“政企合一”的垄断，国家电力公司既当运动员，又当裁判，而现在的电力市场则是由几家寡头所垄断。通过产业重组或对原垄断企业实行“分拆”，是打破垄断性市场结构的初始步骤。但是，竞争机制的引入，不单单只是“分拆”后企业之间的竞争，更重要的是新竞争者的进入和潜在竞争者的存在。只要新的竞争者有随时进入的可能，在位企业在面临来自其他企业和新进入者的竞争压力下，才会致力于提高效率、降低价格和改善服务。当前的改革偏重于对原有电力垄断企业进行“分拆”，但却忽视了新厂商的进入问题，对于竞争机制的有效展开产生了不利的影响。

（二）电价不合理

电力行业规制的核心问题，是电价。目前我国的电价管理办法，区分自然垄断与非垄断环节，建立了上网电价、输配电价和销售电价的电价体系，明确了输配电价机制。电价由政府定价向市场竞争形成转变，首要前提是形成竞争性主体，但目前我国竞争性市场尚未真正形成。虽然在发电领域，已经初步形成了有限竞争格局，但是上网电量仍以计划分配为主。在电网公司拥有自己的发电企业、也要追逐利润的情况下，很难做到真正公平。另外，历史原因造成各机组上网电价存在较大的政策性差异，还本付息等多种定价制度使得一厂一价的局面长期存在，各机组上网电价存在较大差异，很难处于同一起跑线上。

（三）电力规制法律法规尚欠完善

长期以来，中国电力行业一直缺少相应的法规，电力监管大多依靠政府行政力量的协调，而不是采取法律手段进行规范和约束。电力行业法规体系存在着立法的缺失，很多重要领域出现了法律真空，在倡导依法治国的今天，出现了无法可依的尴尬局面。1996年4月颁布实施的《中华人民共和国电力法》，由于时间较早，后来也没有根据发展及时完善，基本没有涉及在包括建立电力市场，对电力市场进行运作以及开展有效竞争等重要方面的内容。特别是有关电力监管机构的职责、目标等规定的缺失，不但使输、配电垄断企业处于一个没有有效约束力的环境下进行生产活动，而且随着国家电力公司的拆分，以及电力市场结构重组的完成，会出现没有法律基础来支撑发电企业之间开展公平竞争的局面。

（四）电力监管职能分散

我国对电力行业监管一直存在主体分散问题，这种多头管理的最大弊端是效率低下，没有决策责任主体，政策的不延续性。电力监管是系统性极强的工作，电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控等相关规制必须密切协同，才能取得预期的效果。但是，由于我国电力监管系统中职能过度分散，多头执法、各自为政的现象普遍存在，规制责任分散，部门间协调困难，甚至互相制肘。

五、我国电力体制的改革方向

电力市场是一个复合性市场，既有竞争经营的部分，也有垄断经营的部分。电力作为公用事业的一部分，关乎国民切身利益。因此，政府对电力市场的监管既不是全面接盘，也不应完全放任，而是根据电力市场化改革的需求，对原来的监管体制不断动态改革的过程。

（一）进一步加强对竞争机制的引入

对电力行业仅仅实行纵向分离是不够的，只有将纵向分离和横向分离结合在一起，才能够达到引人竞争、抑制垄断的目的。横向分离是指在发电侧引入竞争，在产权方面形成多元化的格局，同时在供电市场引入竞争，并且采取激励性规制措施促进电网运营企业降低成本，提高效率。具体论述如下。

第一，加强电网建设，积极发展电网互联是建立电力市场的基础条件。同时，规制改革的重点是真正做到“厂网分开”，把电网、电厂的直属企业剥离开，建立一个竞争性的发电市场。

第二，组建发电公司，建立现代企业制度。通过对产权的重组，采取新旧发电厂相互搭配，水力发电和火力发电相互搭配的方法，组建若干实力相当的发电公司，通过发电公司之间而不是单个发电厂之间的竞争，实现公平竞争。

第三，改变新建电厂的审批制度，采取先定价后建厂的方式。就消费者是否能够接受其所制定的价格，以及在竞价上网时是否具有竞争力等方面，对新建电厂进行可行性评估。

（二）进一步推进电价机制的完善

建立区域电力市场并实行竞价上网，对参与竞争的企业实行两部制电价，同时在上网电价中加强峰谷分时电价和丰枯季节差价的应用。要调查研究不同的用户对所制定的电价的反应曲线，扩大峰谷电价和丰枯电价的实施范围，使价格的定制和时段的设置更加合理、科学。通过在上网电价中采用这些电价制度，可以调动发电企业参与竞争的积极性，发挥各企业最大效率，实现资源的优化配置，从而推动社会效益最大化。

（三）进一步完善电力规制法律、法规体系

由于我国很多电力企业的现代企业制度和法人治理结构还没有完全建立，电力市场的有关运营规则、管理办法和条例的建立刚刚起步电力监管体系尚待完善，电力安全和电网土法事件应急处理机制有待建立，这些都是电力改革的深层次问题。不仅如此，还有在很多方面能够起到重要作用的法律法规亟待确立。

首先，为了促进全国范围内能源的综合规划与合理利用，保证能源使用效率的提高，应当从法律角度出发，保障我国能源安全，制定在国家层面能够涵盖整个国民经济的《能源法》。

其次，今后相当长时期内我国能源行业改革和发展的最大障碍将是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为，应抓紧制定和修订《反垄断法》、《反倾销反补贴条例》、《保障措施条例》等维护公平竞争、整顿和规范市场经济秩序的法律法规。

最后，加快制定《石油法》和《天然气法》等行业法，对我国的能源安全和可持续供给，提供法律层面的保障，維护行业的公平公正，保证竞争的有序和有效。

（四）进一步提高政府监管职能

我国目前的电力监管职能分散，电监会缺乏独立性和权威性。然而对于电力行业的规制却是一个系统性很强的工作，要设计规制方案，明确规制职责，设置规制机构。规制改革能否顺利进行，每一环都有着举足轻重的作用。因此，需要健全电监会规制职能和提高其规制能力。

第一，要在法律上有详细阐述，明确规制机构的权力和权限范围，将规制机构的行动置于法律框架的约束之下，使机构的行动做到有法可依，避免权力的滥用。

第二，规制机构中的人员构成应该考虑到各个利益集团，规制机构可以通过开展问卷调查、发起座谈会、设立听证会等形式征求各方的意见，从而保证规制机构可以听取各方的意见。

第三，建立有效的申诉和争端解决机制，受规制的企业可以对规制机构的决议和政策提出自己的质疑，并且对规制机构提起起诉，使规制机构在行使其行政行为的过程中可能出现的任何违法行为都将受到司法审查。

（五）鼓励新能源发电

中国应当在改革电力市场结构的同时，确保所有的发电企业都有公平地接人电网的权利，还要对使用清洁能源发电的企业进行直接补贴，以确保使用清洁能源的发电厂能够可持续发展。

六、结语

电力体制改革是一项动态发展的系统性工程，需在实践中循序渐进地推进。对于我国电力改革而言，落地还需一系列制度、机制和操作细则与其配套，有关制度、机制和操作细则如何制定、是否有效、是否与改革方向和精神相符，均需要接受实践的检验，并在实践中不断修正，以确保改革实现预期目的。