浅谈高速公路建设投融资体制改革

马琳

【摘要】长期以来，公路基础设施一直是制约国民经济健康发展的重要因素，而伴随着经济的高速发展，公路的建设速度也在不断加快，如何解决公路基础设施建设所需的庞大资金成为发展公路建设的首要难题，本文以高速公路建设为例，分析了高速公路建设投融资体制的改革历程、存在的问题以及未来的发展方向。

【关键词】高速公路；投融资体制；改革

高速公路是一种典型的准公共物品，介于公共物品和私人物品之间。国内外的实践也已证明，高速公路从投资建设到运营管理，既可以完全由政府配置，也可以由政府授予特许权让私人生产者供给，当然，也可以由政府和私人联合、共同供给。

一、我国高速公路投融资体制演变过程分析

（一）投融资体制

投融资体制是组织、管理投融资活动的基本制度和模式，其主要内容包括投融资主体的确定及其行为的规范，投资资金的筹措模式和渠道，政府对投融资的宏观管理等。

（二）我国高速公路建设投融资体制的演变过程分析

从我国多年高速公路建设投融资的演变过程来看，大致分为两个阶段。

第一个阶段是20世纪80年代末到90年代后期，这是高速公路建设的起动期和发展期。各省对高速公路的建设投资管理基本上由政府交通部门及其附属机构包办，即投资、建设、管理、使用，“四位一体”统一运作。这种体制优点是决策快、容易进行各方面的协调工作，但是容易导致政府权力商业化、部门权力个人化，使得高速公路建设各环节缺乏应有的制约和监督。这种体制已经逐步退出了高速公路建设领域。

第二阶段为20世纪90年代末开始，各地借助新一轮政府机构改革和1988年开始的公路建设高潮的机遇对高速公路建设管理体制进行了一系列的改革和完善。2000年前后各地陆续实行政企分开和政事分开，形成两种管理体制：第一种是组建由省政府直接领导、授权的国有资产投资管理性质的高速公路集团公司，按企业方式运作。第二种是成立事业性质的高速公路管理局。从整体上看，南方地区以公司化运营居多，北方地区则以事业单位居多。这次改革尽管解决了“政企不分”的体制问题，但仍存在融资困难、投资主体单一、缺乏竞争、效率低下的问题。

二、我国高速公路建设投融资现状分析

高速公路的飞速发展大大推动了我国经济和社会的发展，不仅仅是客流和物流的载体，在现代物流、信息流、文化流等许多方面也扮演者越来越重要的角色。但是，随着社会经济的不断发展，我国高速公路建设项目投融资体制的弊端已经开始逐步显现，不仅不利于高速公路建设的可持续发展，更加不能满足我国经济持续、高速、健康发展的需要。

首先，融资渠道单一。由于高速公路建设项目具有很强的基础性，是经济的命脉，同时每个项目都要求有数额巨大的投资，相应的风险也非常大，所以我国高速公路建设主要依靠中央和省的政府单位进行规划、建设、维护。投资的目的也不是为了获取直接的经济利益，更大的目的是为了获取社会效益和环境效益，资金来源渠道单一。单一的融资渠道使得高速公路建设资金的供给严重短缺且缺乏稳定性，使得政府的财政支出不堪重负，另外，由于政府独家投资，缺乏竞争，使得高速公路建设企业的运营效率普遍低下。

虽然近年来基础设施领域单一的国家投资体制逐步改变，这种以政府为中心的高速公路建设投资模式开始发生逐步变化，开始形成了以利润为导向，以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等多种形式筹资，但受许多因素的影响，民间资金参与高速公路建设依然受到许多限制。投资渠道不畅，债券发行缓慢，公司融资等市场化工作方式仍然失调，政府财政支出和银行贷款仍是高速公路建设的主要资金来源。

其次，融资成本居高不下，各种融资费用名目繁多。由于企业融资是一种市场交易行为，有交易就会有交易费用，资金使用者为了能够获得资金使用权，就必须支付相关的费用。如向银行借款支付的手续费、中介机构审计费、咨询费等等。在实际中要向银行取得贷款的话，基准利率是根本不可能的。除了基准利率上浮外，银行还通过各种名目收取高额的资金监管费、融资顾问费、贷款手续费等一系列费用，造成了高速公路运营成本高、债务负担重的现状。但是高速公路收取的费用却远远不能补偿器贷款额，融资成本大大增加。

最后，融资风险复杂多样，有上升趋势。随着高速公路融资行为的深入和普及，各种风险因素也逐渐显露，并因为各种压力和问题而逐渐增加。具体而言主要有如下几种风险，一是高速公路贷款项目的长期性加大了信用风险的可能性：二是对银行贷款的过渡依赖致使大量行业性系统风险。三是政府干预导致的体制性风险，在高速公路建設期间，负责人往往只注重个人业绩的提高而不能考虑实际需要及地方财政、金融及其他相关资金来源方的承担能力。这些体制性因素都加剧了国内银行高速公路项目贷款的信贷风险。另外，贷款期限的长期性容易导致经营与管理风险，利率管制预期取消的前景也容易引发利率风险。

三、高速公路投融资体制改革的方向

（一）开放高速公路沿线广告宣传业务

高速公路两边有很大的广告利用价值。通过开发利用，增加广告收入，用于公路的建设和发展。

（二）通过各种融资渠道，扩大外资直接投入

继续依法向国外金融机构或者国外政府贷款，还可以通过中外双方各自成立有限责任公司合资修建高速公路，共享权利，共担风险。对已建成的高速公路项目，经过产权界定等一些程序之后可以将公路的经营权在一定时期内有偿转让给外商，这样有利于提前收回投资，并且将资金用于新公路的建设。

（三）吸收私人资本、民间资本的投入

高速公路建设和管理需要的资金数额巨大，且需要的时间很长，所以在政府财政大力支持的同时，应该注意吸收私人资本的参与，这会使高速公路建设和管理得到范围更大、更加稳定、风险更低的资金来源。

（四）完善相关法律政策体系，创造良好的投融资环境

政府应该加快制定完善的法律法规体系，规范各方行为，营造良好的投融资环境。