立足国情 回归本源 促进PPP健康发展——评尹昱先生之《防止四种泡沫 促进PPP理性发展》

柏文喜

尹昱先生在《财政科学》2018年第2期发表的《防止四种泡沫 促进PPP理性发展》一文，对当前PPP发展现状中的四种泡沫进行了归纳总结和剖析，认为出现泡沫的原因在于地方政府、社会资本和金融机构都实用主义地对待PPP，因此各方都要树立长期合作的理念，实现PPP的可持续发展。

一、关于尹昱先生论文的要点及其点评

笔者认为尹昱先生这篇文章对于现象的描述是客观真实的。尹昱先生从我国建设项目特有的资本金制度出发，认为大型建筑企业与金融机构合作成立基金虚增了股东出资能力，形成资本金泡沫；从PPP发展的区域不平衡和地方财力的比较角度，认为少数西部省区PPP发展过快，形成了潜在的地方债务风险；从PPP的行业集中度角度，认为局部地区的高速公路PPP项目过度超前建设，过于集中少数行业；又从金融机构参与PPP业务的角度，认为金融机构过度参与PPP，偏离了为社会资本提供信贷支持的正途。就这几点现象而言，作者的描述是符合事实的，也是观察细致入微且总结提炼有一定高度的，可以说是一篇很优秀的实务性工作论文。

但是就问题形成的原因分析而言，笔者认为作者没有抓住问题的本质，并未触及其形成机理与深层逻辑，自然也就导致对策建议的提出流于牵强和道德说教而缺乏具体针对性，必然导致其缺乏操作性基础。请允许笔者就尹昱先生该文作一初步探讨，以试图对作者的立论进行尽可能的补充，对作者的建议进一步修正与完善，以供业界同仁与行业主管部门在实际工作与行业管理中参考。

二、从PPP这一公共品供给模式的本源看中国PPP实施中存在的问题

笔者认为，PPP这一在西方实施多年的政府与社会资本合作来提供公共品的方式在中国的使命除了诚如PPP的概念所承载的内涵以外，实际上还承担着政府治理社会与参与经济运行方式转型的任务，而目前所出现的这些问题的根源，在于这一转型在实质上并未真正实现。

在社会治理模式与政府参与经济运行的模式中，一直存在着“小政府、大社会”与“强政府”这两种截然不同的模式。PPP模式是以英美为代表的“小政府、大社会”模式下借助私人资本提供公共品服务来实现部分政府职能的方式之一，与政府服务的市场化采购在本质上具有一致性。这种模式下，不但军火可以向市场采购而由私人军火商制造和提供，连监狱管理、货币发行、消防服务、市政卫生等公共属性较强的事项也都可以由私人企业提供。在皇权不下县的“小政府”式的传统中国社会，清末同治中兴时代的“洋务运动”中应运而生的以轮船招商局（现招商局集团的前身）为代表的官商合办、官督商办等企业也可以说得上是PPP模式在那个年代的萌芽。

新中国成立后的计划经济时代，造就了我国特有的对社会治理与经济运行高度参与的强政府模式，也形成了我国社会运行和经济发展对于政府的高度依赖。在发现计划经济模式此路不通之后，以“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的“实用主义”推动之下的“摸着石头过河”的改革开放，最终确立了以市场化为经济与社会转型的目标。而市场经济运行的基础是市场化配置资源与法制化社会治理，需要重构政府与社会的关系，这也是改革开放以来一系列立法以及社会治理转型的核心要义。PPP模式的引进，在很大程度上也承担着政府治理社会模式转型以及政府参与经济运行模式转型的使命。也就是说，PPP模式的引进被赋予了市场经济环境下重构政府与社会经济关系的使命。

目前，转型中的中国经济与社会运行依然高度依赖政府，形成了对“强政府”的强依赖：不但政府需要承担社会治理的职能，而且在很大程度上还要承担经济发展的直接推动和引导职能。另外，对于社会治理和经济发展的评判，也是社会公众和上级政府对下级政府评价的政绩观的核心。在这一政绩观之下，国企、财政与银行，乃至资本市场都曾经承担了本不应承担的超出自身职能的发展经济和支持经济发展的使命，造成了曾经的特有的国企困境、财政困境、银行困境与资本市场困境。而在国企、银行等完成了相对的市场化转型，无法再为地方经济发展提供无条件的配合与支持以后，又衍生出独具特色的土地财政和平台公司，在推动经济发展高歌猛进的同时也累积了非常大的金融风险，形成“权威人士”所称的“灰犀牛”。

当前，虽然经济发展不再成为政绩中的“硬指标”，但在尚未完全调整的政绩观激励之下，为了在有效控制地方政府显性和隐性债务的前提下继续推动经济发展与城市建设，对于政府负债而言具有表外融资功能的PPP模式一经引进，就成了政府推动经济发展、解决资金饥渴症的最重要的抓手之一。这也正是尹昱先生论文中所描述的相对落后的地区反而热衷于PPP的直接原因，因为落后区域可支持经济发展的资源更为有限，而政府相对于市场而言更显强势，推动PPP发展的意愿也就更强。既然一方面不形成政府表内负债，另一方面又能推动经济发展，在政绩观尚未转型的情况之下，PPP的大干快上则是当然之事，这一类型的PPP泡沫的形成则是必然之中的。

也就是说，PPP模式本来是被赋予了政府治理社会与经济运行模式向市场化转型，重构政府与市场关系的使命，却变成了尚未实现转型的政绩观之下推动地方经济发展、解决地方经济发展资金饥渴症、实现政府表外融资的重要抓手。另外，再加上“强政府”的社会经济运行模式，这才是PPP泡沫形成的真正原因所在。正是对这一原因的准确认知，才引发了行业主管部门针对现有PPP项目存量的清理和连续的修正性新规颁布，引发了对地方政府负债和平台公司规范化管控制度的出台。这些措施从长期角度而言，实际上对于PPP的规范化与可持续发展是有利的。

三、PPP泡沫到底是制度缺陷下市场与企业的逆选择还是制度本身的问题？

尹昱先生的论文使用了较大篇幅描述了资本金制度下大型建筑企业和金融企业合作设立基金来“虚增”资本金，普遍采用“小股大债”模式，形成所谓的资本金泡沫的问题。笔者认为这也是在项目资本金这一特定制度下，企业出于维护自主经营权利和开展市场化经营活动的逆选择现象，而不是PPP本身的问题。

项目资本金制度是我国发改部门设立的一项有中国特色的、具有计划经济特征并成为中国特色金融监管体系下的特有制度，而并非市场经济条件下的通行规则。因为无论是投资商（PPP项目中建筑商往往同时也承担了部分或者大部分投资商角色）还是金融机构，作为市场主体，自然会在融投资活动中充分和有效把控自己的风险，进而在项目融资的风险分担中进行反复博弈，最终达成双方都能够接受的风险安排。所谓风险安排，无非就是一个风险分担约定与风险对价问题，依照市场规则和各自的风险偏好，只要能够被交易双方所接受并为合约所约定而又不损害第三方利益，那么就是合法的。按照笔者的理解，发改部门设立项目资本金制度是基于我国投融资活动中国有经济成分较高，而国有资本又是一种非人格化的资本而容易引发道德风险这一原因。但是一项制度设立的目的和初衷是为了解决问题和防范风险的，而不是为了设立制度而设立制度，为了执行不合理的制度而扼杀和剥夺企业法定的自主经营权和市场创新能力，否则必然会导致制度约束之下的逆选择现象。

尹昱先生文中所说的资本金泡沫问题，正是这一资本金制度引发的企业为遵守和符合这一制度要求而导致的刻舟求剑式的制度约束下企业行为悖论。由于资本金制度的约束，施工企业和金融机构正常的旨在牟利的经营活动必须符合资本金制度的要求，否则就会违反监管而受到处罚。为满足相应的监管要求，企业不得不进行花样百出、“道高一尺、魔高一丈”式的“创新”来绕过监管或者在形式要件上来尽量符合监管要求。尹昱先生文中所说的大型建筑企业和金融机构合作设立基金来“虚增”资本金的问题，实际上就是施工企业和金融机构为了符合资本金制度要求的形式要件而进行的“创新”活动。我们到底是应该站在既定制度的角度，来谴责企业的被迫创新来符合监管以支持企业正常的经营活动呢，还是应该站在企业法定的自主经营权的角度来辨识不合理、不必要的制度设置，这是辨别是非的准则。如果是前者，则明显是刻舟求剑式的思维了。

为了符合资本金制度的形式要求，建筑企业被迫以与金融机构合作设立基金的方式来“虚增资本金”，以满足项目融资的资本金要求。也就是说，正是资本金制度迫使建筑企业与金融机构联手“作假”来满足这一制度的形式要求。反过来看这一问题，也就是说，资本金制度也就在很大程度上被形式化了，并未发挥实质性的作用。在实践中被形式化的资本金制度，其必要性如何则是值得商榷的。至于建筑企业和金融机构联合设立基金来“虚增”资本金、联合“作假”给自身带来的风险问题，则是建筑企业与金融机构经营中自身风险把控问题，属于各自自主经营的范围，自然有企业经营绩效管理和资产管理制度加以约束。因此，与其说建筑企业与金融机构合作设立基金来“虚增”资本金，采取“小股大债”方式形成资本金泡沫，不如说是不合理的资本金制度迫使企业为了正常经营而被迫“创新”，以符合资本金制度的形式要求。至于由此可能引发的金融机构的风险过大问题，那则是金融机构经营中的风险偏好与风险控制问题。常言道，无利不起早，风险不可控或者无法得到相应的风险对价，理性运作的金融机构也不会盲目参与此类基金，否则就属于金融机构自身的道德风险范畴而不是经营风险问题了。

至于尹昱先生文中所说的PPP行业集中度泡沫与金融机构过度参与PPP的泡沫问题，在实质上则是属于同一个问题，也就是金融机构的市场化程度和独立自主经营程度不够的问题。诚然如尹昱先生所述，地方政府出于地方建设和经济发展的需要而大力推行PPP这一政府表外融资模式，如果金融机构是完全市场化和独立自主经营的机构，出于自身内生的天然的风控要求，自然会对具体的项目进行收益和风险判断，也不会过高地将金融资源集中投放于某一行业或某一种融资形式，自然也就无法形成行业集中度过高的高速公路PPP泡沫和金融机构过度参与PPP的泡沫了。这个问题的实质，是金融机构经营中自身的道德风险和受地方政府“控制”和影响的问题，是金融机构独立经营和市场化运作程度的问题，而不是PPP自身引发的泡沫的问题。

结语：综上所述，PPP的健康发展在中国特色的“强政府”模式下，有赖于政绩观和政府的社会治理与经济发展模式的真正转变，还有赖于构建以市场化为目标的契约化的政府与社会资本关系模式的完成。唯有如此，才能让PPP项目真正成为社会需要、政府财力可以承受而社会资本方又真正能够以市场化方式参与的公共品供给模式。也就是说，立足国情，回归本源，才是PPP健康、可持续发展的必由之路。