维修养护资金“以奖代补”政策应用探讨

董大鹏，于玲君

2003年，我国农村税费改革以来，逐步取消了劳动积累工和义务工，给大规模开展农田水利基本建设带来极大的影响，出现了组织群众议事难、发动群众投劳难、筹措资金难、“一事一议”往往议而不决等一系列问题。为适应农村税费改革要求，改革和完善农田水利建设政策体系、投入方式、组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，2005年10月6日，国务院办公厅转发了发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》（国办发〔2005〕50号），要求“规范农田水利建设项目管理和资金使用。完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或‘以奖代补’的办法。”这是“以奖代补”在国家文件上首次出现。

1 “以奖代补”政策的出台背景

2014年1月19日中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）提出“开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制。”

2014年11月3日，山东省水利厅、财政厅、发展和改革委员会《关于开展小型农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（鲁水农字〔2014〕52号）提出“探索完善项目补助方式。积极探索以奖代补、先建后补等建设模式。”

2015年8月18日，德州市水利局、财政局转发省水利厅、财政厅《关于编制2015年农田水利设施维修养护项目实施方案的通知》中提出“用于日常保养维护和维修的农田水利维护项目，要坚持因地制宜、改革创新，积极采取‘政府购买公共服务’的方式，引导具有资质的专业服务队、社会组织、公司企业等参与农田水利设施维修养护；也可采取‘以奖代补’的方式，对工程管护效果好的各类农田水利设施管护主体给予奖励。”这是“以奖代补”政策首次在维修养护项目中提出。

2018年2月24日，水利部印发《深化农田水利改革的指导意见》（水农〔2018〕54号）明确了“以奖代补”资金可以在农田水利设施建设和管理方面使用。

2 武城县“以奖代补”政策应用实例

2.1 基本情况

武城县属海河流域卫运河系，经过多年建设，已形成了“五纵四横”的灌排骨干水利系统。武城县现有头屯、吕洼、辛王庄3大灌区，辐射灌溉面积2.58万hm2，全部实现了节水灌溉现代化。3大灌区现有水利管护人员159人。全县已建成小农水泵站88座，在建11座。

2.2 农田水利改革情况

按照省水利厅的要求，2014年12月武城县列入国家级农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县。武城县委、县政府高度重视，成立了由县长任组长的试点工作领导小组，不断创新投融资机制，完善产权制度和监管体制，积极推进农田水利改革，县政府先后出台了《关于改革小型农田水利工程项目实施方式的指导意见》《关于小型农田水利工程确权登记颁证的指导意见（试行）》等一系列政策扶持文件。2014—2016年共完成投资1360万元，极大促进了农田水利设施的建设管理和维护。2015年6月18日全省改革试点现场会在武城召开后，武城县在省、市水利部门的指导支持下，全方位深度改革，大力度激发活力，以市场为导向，以可持续发展为目标，以政府监管、公司运营、协会管护、市场推进为抓手，以服务群众为出发点和落脚点，建立了长效运行管护机制，全县88座泵站实现了长效利用。今年以来，武城县农田水利灌溉公司灌溉服务中心累计浇灌农田及经济作物2.33万hm2，受益群众7万户，公司实现效益160万元，农民协会（泵站站长）实现人均收益1.2万元。小农水已成为灌区农民及用水大户的贴心工程。

2.3 “以奖代补”政策的实施

1）依据国家级改革试点县要求落实奖补资金。武城县作为试点县，2013—2018年全县共筹集农田水利设施维修养护资金1696万元，其中列支“以奖代补”资金共计357万元。

2）出台相关奖补政策。2015年6月，县政府印发了《关于印发武城县小型农田水利设施运行管护暂行办法和武城县小型农田水利设施运行管护绩效考评办法（试行）的通知》（武政字〔2015〕18号），两个办法的出台，规范了管护组织与职责、管护模式、管护措施、管护资金筹集和使用等方面内容，明确了对管护组织的考评依据和内容及考评效果的运用，建立了以政府绩效考评为基本依据的奖惩办法。

3）完成产权制度改革。2015年10月，县水务局组织召开全县农田灌溉工作会议，会议明确了财政资金投资建设的农田水利设施管护主体，宣读了考核制度，现场颁发了51座泵站的产权证和使用权证，并与各镇村推荐的51名泵站站长签订了管护协议书，明晰了工程产权，完成了产权移交。

2.4 存在的问题

1）考评措施不具体。虽然县政府印发了绩效考评办法，但具体奖补金额尚未明确，不能作为奖补的直接依据。

2）管护主体单一。武城县自改革试点实施以来，采取“公司化”运行模式，2010—2017年所建88座泵站产权和使用权全部移交给农水公司一家，管护主体比较单一。

3）干部“不敢为”问题。自党的十八大以来，存在干部干事“不敢为”问题。主要表现为“三怕”：一怕工作失误、冒风险。担心踩到红线、触犯规则，把“不出事”作为最大原则；二怕触及利益、得罪人。担心引火烧身、担心承担责任，畏首畏尾、缩手缩脚、患得患失；三怕媒体炒作、成热点。不善于、不习惯在媒体关注和公众监督下推进工作。

3 实施“以奖代补”政策建议措施

1）细化考评措施。进一步出台“以奖代补”考评实施细则，规范奖补程序，明确奖补金额，将三年“以奖代补”资金打捆使用，集中奖补。

2）发展多种形式的管护主体，开展“灌溉管理提升”活动。将2018年定为“灌溉管理提升年”，开展“农田灌溉管理服务”竞赛。通过比赛成绩，采取“以奖代补”的形式对农田灌溉管理服务较好的管护主体进行奖励，通过“以奖代补”机制发挥“四两拨千斤”的作用，激发农民群众和新型农业生产经营主体参与农田水利建设管理积极性，搞活经营权，提升全县农田灌溉管理服务水平。

3）加强调查研究。把调查研究作为抓好工作落实、解决问题的重要方法。着力消除怕触红线的思想负担，克服“怕”字，严格按规矩办事、依法行政、秉公用权，对符合中央精神、符合改革方向、符合法律法规规定的事大胆去做。

4）加强沟通交流。一是加强同其他国家级试点县的沟通交流，学习先进经验；二是加强同上级部门沟通交流，省水利厅印发了定点联系制度，为各试点县搭建了沟通交流平台，要充分利用平台，勤沟通、多交流，促进工作扎实快速开展。