中国国有企业渐进改革40年与中国方案——兼论华盛顿共识的局限性

汤吉军，郭砚莉

（1.吉林大学 中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；2.吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

一、问题的提出

众所周知，经济转轨的总体目标就是建立运行稳健的、良好的市场经济体系，实现这一目标有很多种方式，学术界对哪种方法最优这一问题存在着激烈的争议，不同学者的观点存在着显著差异。在计划经济时期，生产资料完全国家所有权和强制性的国家经济计划是最为典型的经济特征。从经济转轨的现实角度看，20世纪80年代以来形成了华盛顿共识和休克疗法，它是指由世界银行、国际货币基金组织和美国财政部这三所位于美国华盛顿的机构根据拉美国家的经验提出来并形成的一系列政策主张。华盛顿共识包括开展税制改革、实施利率市场化、实施贸易自由化、对国有企业实施私有化、放松政府管制和保护私人财产权等，隐含着所有经济体的最终目标是采取西方式或者美国式的资本主义。

从经济理论上看来，华盛顿共识是对新古典经济学的完美回归，强调私有化是市场化改革的前提，甚至在缺乏市场框架情况下也是如此。之所以这样强调是因为，其认为仅仅私有化能够矫正中央计划经济的无效率，任何不是完全私有化的方案都将导致形成残缺的、半转轨的经济，从而将私有化作为灵丹妙药。而实际上，“华盛顿共识”起作用的是已经建立市场经济体系的国家，而不是市场经济体系完全缺失的转轨经济国家。因此，对那些市场经济体系完全缺失的国家来说，“华盛顿共识”并没有为其提供满意的解决方案。20世纪90年代，“华盛顿共识”在俄罗斯与东欧国家得到了广泛推行，从而成为转轨国家的主流经济观点，并被一些国家政府用于转轨实践之中。同时，在一些经济转轨的国家当中，美国芝加哥学派的新自由主义学说及其政策也得到了广泛的应用和传播，对这些国家的转轨过程产生深刻的影响。从转轨经济学角度看，可以说还存在比较独特的转轨模式，这就是人们所说的渐进转轨模式，当然实际上这种模式背后包含着远比“渐进”二字丰富得多的内容。独特而持久的国有企业改革就是中国转轨模式最重要的组成部分，也是构成中国改革开放以来取得中国经济奇迹的关键所在。

二、华盛顿共识与俄罗斯东欧转轨经济模式：大规模私有化

在西欧发达的市场经济国家里，私有化意味着国有资产出卖给更加有效率的私有部门，它并不意味着经济的重组和重构。然而，在俄罗斯和东欧转轨国家中，私有化并不是一个简单的所有权从国家转移到私人手里。私有化毋宁是一个过程，法学家和经济学家利用这个术语，将财产制度重新引入到东欧转轨国家中。因此，在东欧国家里，采取激进的休克疗法，对国有部门立即实行大规模私有化，包括资产从国家手中转让到私人手里，这也是东欧转轨经济模式的重要特征，这是以西方式完全私有产权为基础的。东欧转轨经济模式支持国有企业迅速大规模私有化，以及投资大量的资本和资源去落实这个过程。东欧转轨经济模式的前提是，清晰的私有产权不仅仅是固有的好东西，而且也是获得经济增长和效率的前提。因为私有化澄清了模糊的财产安排，同时将国有产权转移到私人手中，其被视为市场经济动态制度的必要条件。

俄罗斯私有化采取的休克疗法，主要包括平衡政府预算、完全放开价格和对企业实行私有化等[1]，其目的是在破除俄罗斯原有的计划经济体制的基础上，构建全新的经济体制。但是，在俄罗斯的企业真正实现私有化之后，企业重组却没有多大进展。我们知道，在一个正常的经济体系中，除了私有制以外，来自股东、消费者、竞争对手等的各类市场压力，也是促进生产发展的重要因素。而一旦企业缺乏这些市场压力，就会导致其处于垄断市场结构，使市场体系中的组织反应迟缓，同时也容易造成企业所有权的过度集中。除此之外，休克疗法的前提是系统内供应的灵活性和生产要素的流动性。但是重要行业行政垄断的存在，使其不可能快速响应市场信号。在转轨早期，政府继续资助这些企业，并向它们提供软预算约束，使得这些垄断企业不需要应对竞争压力，因为根本没有竞争存在；它们也不需要有效运作，因为政府会补贴亏损。同时，垄断的存在也会限制新建企业与原国有企业竞争的能力。[2]（P141）

私人所有权的重要性不言而喻，但是良好的市场和组织要素同样不可或缺。俄罗斯东欧转轨采用的休克疗法在推翻旧的经济体制进行大规模私有化的同时，没有给建立新的经济体制留下足够的时间（新的体制多年之后才得以建立），造成了制度的真空；在转轨后，俄罗斯与东欧转轨国家也并未及时消除软预算约束，政府给国有企业的扶持或补贴不仅没有减少，而且因为企业“大而不倒”，有些反而还会增加。俄罗斯东欧经济体制改革的速度过快，导致经济体系在很短的时间内不能很好地进行自我调整，这种大规模快速私有化还进一步加剧了失业问题。

20世纪90年代俄罗斯国有企业的私有化过程可划分为四个阶段：第一阶段是打破计划经济体制的所有制结构，推翻国有经济的绝对统治地位；第二阶段是实行“货币私有化”，国有经济降至相当低的水平；第三阶段是大规模的私有化运动结束；第四阶段是私有化进程放缓，但国家加大了对经济中重要行业和部门的控制。当前，私有化是在已形成的混合所有制的基础上进行的微调，是个案私有化的延续，并没有对俄罗斯的所有制结构产生实质性的影响。[3]

人们受到华盛顿共识思想的影响通常认为，市场化改革首要任务就是快速实现国有企业私有化，与此同时还要保持财政收支平衡、发挥政府的管理职能等，并试图通过这样的方式取得市场经济的成功。但俄罗斯东欧转轨实践最终却事与愿违。于是，后来出现了“后华盛顿共识”，该理论是以斯蒂格利茨为代表的学者提出来的。“后华盛顿共识”更注重影响发展的制度因素，承认由于信息不对称等因素的存在仅靠市场这只“看不见的手”本身并不能实现资源的最优配置，这时就需要政府这只“看得见的手”发挥其宏观调控的职能以促进经济健康稳定发展。也就是说，在经济转轨的过程中政府的重要性不言而喻，不受政府管制的市场并不能实现资源的优化配置。俄罗斯国有企业私有化改革并没有像私有化理论中所阐述的那样，通过国有企业的私有化可以抑制通货膨胀、增加财政收入，国有企业退出也没有产生有效的竞争环境，企业产权私有化也没有像期待的那样形成有效的公司治理结构，而是出现了大量的内部人控制。因此，从这个角度来说，基于华盛顿共识基础上的俄罗斯的私有化改革是失败的。[4]（P79）

那么，俄罗斯东欧国家经济转轨的实践不由得让我们反思西方的主流经济学理论。斯蒂格利茨曾指出：“虽然教科书经济学对教育学生是有用的，但不适于向实施改革、重建市场经济体制的政府提供建议，特别是由于美国模式的教科书很大程度上依赖于某一学术学派，即新古典主义模型，而没有涉及其他学派。多数经济学教科书甚至没有包含与公司治理有关的任何观点，也忽视了信息和交易成本等现代经济学流派的观点”。[5]同样，诺思也指出：“新古典经济理论一方面认为经济是无摩擦的，也就是说市场的运行不受外在的干扰，交易成本为零，另一个方面认为经济是静态的，这意味着不考虑时间维度”。[6]（P60，61）新古典经济学并没有解释市场和整个经济的演化过程，因此不能帮助我们更透彻地理解经济体制转轨的过程。同时，人并不是完全理性的，因此想要应对异常变化的世界就需要保持那些允许人类试错的制度。适应性效率也只有在非正式规范演化相对较长时间之后才能逐渐形成，而且整个演化的过程没有任何捷径。因此，我们需要关注的是制度变迁的“过程”和路径依赖、市场经济中关键性制度安排和社会秩序的重新估价、文化传统和意识形态对制度变迁路径选择的作用。这些理念的提出，让我们更深入地认识了市场机制和政府的功能，以更理性的视角去看待新自由主义学说及其局限性，从而可以更好地理解中国转轨经济的比较优势。

三、中国方案的主要特点：国有企业渐进改革

中国转轨经济模式挑战了主流经济学许多尚未表达出来的假设条件。中国的经济转轨没有盲目地遵循主流经济学所倡导的华盛顿共识和“休克疗法”，因为其一方面将私有化可以实现社会福利最大化神化，另一方面将企业视为黑箱，简单地作为投入产出生产函数，看不到公司治理结构存在的重要性。

中国转轨经济模式是指在转轨过程中，强大的政府干预和国有经济的主导使得我国经济平稳转轨到具有中国特色的社会主义市场经济体制，完全不同于英美等西方发达资本主义国家以及其他转轨国家所走过的道路，也不同于以新自由主义为基础的华盛顿共识所主张的自由竞争和私有企业制度。传统上看来，在中国，产品和服务的生产都是由国有企业来完成的，国家拥有所有的财产权和管理权，往往由政府机构来运行。而且，中国转轨经济模式支持保留国有企业，将国有企业转变成商业企业，从而进行大规模的国有企业公司化改革和重组。同时，鼓励非国有部门的崛起。这些不同于俄罗斯和东欧国家转轨模式的理念和具体实践就构成了独特的中国方案，其基本信条是，在追求国有部门私有化成功之前，市场经济的基本原理必须建立起来。

可以说，中国方案具有显著的特点。首先，中国转轨经济模式既没有采取单一的公有化、走极端，也没有全盘私有化，而是采取了能够发挥多种所有制优势的多元化、混合化的模式。这种模式改变了方式单一的分配制度，更能抵御风险和减少风险。其次，中国转轨经济模式在改变传统计划经济体制的同时并没有完全自由放任化，而是更注重发挥政府的宏观调控管理职能，从而有利于防范市场失灵，为经济的发展创造了更加有利的条件。再次，在对外开放方面，充分利用国外的先进技术、资金、管理经验等促进本国企业发展，积极创建中外合资企业，同时也对本国的经济进行合理的保护，维护了国家的经济安全。最后，中国转轨经济模式采取了“摸着石头过河”的思路而并没有采取“休克疗法”，循序渐进的改革使得改革的阻力更小，也大大降低了转轨成本。中国方案下的改革成就更加坚定了我们的道路自信。为此，党的十六大报告中第一次提出，必须坚持“两个毫不动摇”，党的十八届三中全会决议和党的十九大报告指出，要继续坚持 “两个毫不动摇”，即“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”。

回顾40年来的改革历程，可以看到，中国采取更加渐进、更少具有爆炸性的方法，放弃对国有部门私有化的同时，对非国有部门创造积极鼓励，并且加强国有企业重组，从而避免了东欧整个将国有企业从国家手中转让给私人部门。与东欧转轨经济模式不同的是，中国转轨经济模式依据改革的时序设计创造了“两个毫不动摇”，从而使国有部门和非国有部门共存共生。简言之，20世纪80年代，中国开始采取渐进式的转轨方式，到了20世纪90年代初步建立起社会主义市场经济体制。同时，缓慢有序地放宽国家对经济的干预，积极发展非国有经济，特别是2003年国资委的成立，使国有企业走上重组之路，进而组建集团化式的“国家队”。40年来，中国经济增长迅速，即便是在2008年经济危机期间经济也保持了相对较快的增长速度。与此同时，我国的经济增长模式也对国民健康产生了正向的影响，有数据显示在1985年的时候，中国人人均寿命为67岁，目前上升到了 73 岁。[7]（P41）

中国的渐进式改革之路，突出的表现在价格体制改革和所有制结构改革上。在价格体制改革方面，中国实行了市场价格与计划价格的双轨制，通过双轨制逐步过渡到社会主义市场经济价格体制，完成中国的价格体制改革。20世纪80年代，政府分散了对许多国有企业的监管，如同在农业领域一样，建立了价格双轨制，企业可以在上缴国家规定的额度之后卖出剩余产品。国有企业监管职责交给了地方政府。价格双轨制一方面避免了经济剧烈震荡，实现了经济转轨的平稳过渡，而且经济在改革中不断发展；另一方面，价格双轨制实际上是一个帕累托改进的过程，缓解了经济改革中可能出现的利益冲突。[8]（P27）在所有制结构方面，实际上也出现了国有与非国有的双轨制，甚至还出现中间阶段的混合所有制形式。也就是说，中国并没有盲目地、一味地推行国有企业大规模私有化，而是继续将国有企业控制在国家手里实行公司化。简单来说，中国国有企业的治理模式演进分为三个阶段：第一阶段是从1950年到1984年的传统模式——国家所有权或者国家所有—国家经营模式，这期间大多数国有企业作为国家工厂，仅仅作为政府的附属物进行生产社会产品和服务；第二阶段是1984年到1993年的转轨模式，在国家所有权与国有企业经营权分离条件下，将国有企业转变成法人实体，实行放权让利、承包制、租赁制等；第三阶段是1993年至今的现代企业制度模式，这期间为了与市场经济相适应，进行了国有企业公司化改革，出台了第一部《公司法》。随着国有企业激励机制的不断完善和组织结构的不断优化，一系列利改税、放权让利、发展混合所有制等措施的实施，国有企业的效率大大提高，同时也有效避免了“休克疗法”中容易出现的供应链断裂等问题。如今，所谓的国有企业除了一些重要的大型、特大型是国有独资企业之外，其他都已成为国有控股的混合所有制企业。再加上国有参股企业，混合所有制企业在中国已具有相当重要的地位，成为渐进所有权改革带来的一道独特的风景。[9]（P28，29）

事实证明，实现经济体制转轨较为合适的方法是让新的经济成分在旧的体制内不断的发展和壮大，这些新的经济成分包括市场定价机制、非国有经济等，伴随着经济结构的不断优化以及体制环境的不断改善，旧体制逐渐被替代，新的体制逐渐发展形成。而恰好与此相反，俄罗斯激进改革派强调必须先对旧体制进行改革，这样才能为新体制的成长铺平道路。[10]这就意味着，“休克疗法”是存量改革，属于体制内的改革，强调整体推进，容易增加改革阻力；而渐进式的改革是先进行增量改革，实现体制外的突破，在增量改革和体制外突破进展到一定程度之后再进行存量改革，这样更容易减少改革的阻力。中国方案意味着，一方面，积极培育非国有部门的崛起，包括私有的、准私有的、集体的、外资的等不同所有权性质的企业；另一方面，充分利用现有国有企业部门中的制度资源去创建非国有部门，并对经济增长做出贡献。同时，在国有企业中引入市场力量、重新界定产权、改革企业制度，以及加强激励和问责制，清晰界定政府与股东的角色，从而使国有企业运行更加具有竞争性和效率。换言之，中国国有企业所有权改革有明显的路径依赖特性，其中长时间保持混合所有的状态是政府的一项明确战略。在这种情况下，国有经济与非国有经济相互作用创造了一种转轨过程，从而形成中国渐进经济体制转轨特点。与价格体制改革采取双轨制一样，国有企业改革同样也具有双轨制的特点，从而产生出“两个毫不动摇”，甚至出现既不是私有也不是国有的一种新型的所有制形式，即混合所有制，这是中国转轨经济模式的独特方案，其既超越了计划经济体制条件下的完全国有化，也超越了资本主义国家的完全私有化，从而避免了国有部门的迅速大规模私有化，有助于国有企业的可持续发展，并能够有效应对经济转轨的不确定性。

四、一般性结论及政策建议

综上所述，华盛顿共识隐含的假设是新古典经济学方法和西方式资本主义，即完全清晰的、透明的私人产权或完全竞争性市场是其假设条件，使用代理成本或者契约理论解释公司治理。但现实中，我们必须考虑政治、历史和文化的作用，从而发现这样的经济模型不能完全解释公司形式。公司治理的比较也表明，成功的经济体制在世界上并没有相同的特征。恰恰相反，企业会在所有权结构、融资渠道，以及国家法律和市场制度环境方面都会存在系统性的差别。在现实的动态世界里，新古典经济学的前提假设显然是不充分的，缺乏对动态有效率的要素、产品和资本市场的系统研究，所以很难能够产生预期效果。大多数经济学家对经济增长的基本理解是，只要进行私有化便可以让停滞的或者病态的经济实现增长，但是建立产品市场和要素市场是一个非常复杂的过程，产生这两种市场的一个必要条件是正式规则必须由非正式规则加以约束和有效实施。[11]现代西方世界存在着的大量证据可以证明：市场能够有效地运转，甚至可以接近于新古典经济理想，往往只是特例，且来之不易，其对制度有着十分严格的要求。因此，对于经济转轨，我们不要盲目崇拜国有部门私有化，而可以尝试选择另一种区别于主导东欧转轨经济模式的选择方案。也就是说，我国国有企业特性与西方企业存在差别，而且我国的国情也具有特殊性，因此不能盲目地照搬西方经济体制转轨的经验，否则不仅不能达到政策设计的目的，还有可能面临更严峻的挑战。经济体制转轨的模式在全球竞争压力下，是否会趋向于收敛还是分散，是颇具争论的。世界各国的经济发展模式不尽相同，这是因为各国经济发展的路径依赖条件存在差异，包括观点上的差异、公司和市场的差异、文化、意识形态和政治等方面的差异。[12]虽然经济全球化和竞争机制的力量非常强大，但是其也难以塑造出治理模式一模一样的两家公司，一些重大的公司差异仍然广泛存在，并在未来还要持续。同理，中国的经济体制转轨并不一定要走美国模式，或是日本模式、意大利模式、法国模式等，而是要坚定我们自己的中国模式，并加强中国模式的提炼、研究和推广。

改革开放以来，我国经济实现了稳定的持续增长，经济体制转轨的措施和实践得到了肯定，这对华盛顿共识提出了挑战。意识形态的制约、实用主义思维的固定化，以及对不确定性和风险的过分谨慎，是促使中国选择渐进式转轨经济模式的合理解释，而双轨制经济体制则是中国方案的智慧体现。中国经济体制转轨，不应该是国外经济转轨的翻版，也不应该是其他社会主义国家的再版，应该具有自身的特色。因此，如何进一步完善中国特色社会主义市场经济体制，则是中国今后经济转轨改革的第一要务。正如党的十八届三中全会明确提出的，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这迫切要求建构一系列保障自由市场有效运转的制度体系，而这恰恰是我们所欠缺的。为此，我们需要做到：

第一，要充分意识到正统转轨经济学的新古典经济学假设前提并不是放之四海皆准的普遍规律，更不应该囿于其静态方法，而要充分认识到它存在的适用范围，尤其要理解经济所处发展阶段，是政府干预市场的重要决定因素。众所周知，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系十分重要，其中私人部门的成熟水平和资本市场的完善程度决定了市场在资源配置中的作用程度。但是，单靠市场调节也是不够的，企业仍然面临着外部性、信息不完全、公共物品等市场失灵的问题，因此，就需要政府以更低的交易成本提供的组织和制度供给对价格体系进行有益补充，以此保障和加速经济体制转轨。

第二，要进一步深化国有企业公司化改革，建立良好的公司治理，要将治理结构作为公司治理体系的核心，阐明各种参与者的责任，包括股东、董事会、监事会和经理，区分好政府作为商业公司股东的角色和政府作为监管者的角色。与计划经济时期的国有企业的传统治理结构相比，转轨时期的国有企业的治理结构要复杂得多，面临更多的不确定性。转轨时期国有企业领导人有更多的管理权力和更多的资源，容易使不法行为有可乘之机。而且，这个时期可能还会出现不必要的、过度的政府干预，但却缺少可预测或者可行的制度标准来确定政府机构、国企领导人和员工的关系。因此，对于这些缺陷，中国在寻求成功的公司治理模式时，就有必要将《破产法》引入到制度规则中来，以实现个体投资的科学化、分散化，以低成本衡量产权。否则，较差的制度环境会阻碍股东发挥股东权利的意愿。

第三，要正确、清晰地界定国家作为股东的责任与义务，特别是要发挥国家所有的股份的相关所有权（主要是国家所有权），从而依靠国家作为股东建立一个有效的所有权和公司治理体系，即使在跨国投资中也应如此。[13]政府作为国家的代理人在市场中往往承担多个角色，包括监管者、财政管理者和资本供给者，甚至是企业家角色等。其中，国家作为国有企业的股东，履行有限责任，终极职责是向多数公众负责。因此，需要清晰界定其投资使命，并对其进行绩效跟踪。否则，在股份制公司条件下，如果国家没有积极发挥股东的作用，这种不确定性就会阻碍其他人采取战略行动，丧失掉政府作为出资人（投资者）的利益。衡量经济转轨是否成功，重要的是看市场的开放程度、市场是否可竞争以及契约是否能够被执行而非企业的数量，因此要为竞争建立一定的制度框架。其中，就要坚持“两个毫不动摇”原则，适时适地确定国家作为股东或者所有者的权利和责任。

第四，要正确区分国家的经济角色，除了履行好其作为股东职责之外，还要完善其宏观经济管理和监管的角色。如果对于政府角色的定义模糊、割裂，将会引发不必要的挫折，为国家招致不必要的经济损失。[14]（P79）对生产的直接监督绝不意味着国家回归中央计划。国家必须与其他股东一起寻求增加企业的价值，就像上市公司那样追求股东价值最大化。一方面，政府要加强总需求管理，保持总需求的一定增长；另一方面，也要加强总供给管理，如价格—工资管制、限制资本流动等，这样可以增强经济体制的稳定性。政府干预的重点在于制定公司法、证券法和监管“游戏规则”，要转变国家计划和控制的传统思想，真正让市场对资源配置起决定性作用，尊重市场和保护产权，制约政府权力，防止政府设租和腐败等机会主义行为，减少发展市场经济事物障碍，从而有助于加快经济体制转轨进程。

总而言之，建立在中央计划和国有制基础上的计划经济体制向市场经济体制转轨有两种不同方式——新自由主义转轨战略和国家指导的转轨战略，始于1992年的俄罗斯转轨是新自由主义模式的典范，而始于1978年的中国转轨被视为国家指导下的转轨模式。中国经济转轨中出色的经济绩效主要归因于国家指导转轨模式的优势[15]，削弱国有企业的主导地位，可能就是在削弱中国经济的基础，不利于未来的经济增长。然而，国家指导战略中的一些矛盾则趋向于使这一战略最终转向新自由主义战略模式。[16]因此，我们要看到双轨制的优势，绝不是单轨制所能比拟的，需要紧紧围绕国家所有权行使和保护加快经济体制转轨进程，从而发现国家所有权也会本身遭受交易成本、双重委托—代理、信息不完全等因素的约束。因此，要增加资产流动性，降低信息不对称程度、减少交易成本，充分发挥市场的作用，更好的发挥政府作为股东的角色，解决从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的路径依赖问题，坚持国有经济与非国有经济双轨制，创造出良好的双轨制发展的外部环境，对于完善和发展中国特色社会主义市场经济体制具有重要意义。