杨房沟水电站EPC建设管理

陈云华

（雅砻江流域水电开发有限公司，四川省成都市 610000）

1 项目概况

杨房沟水电站位于四川省凉山彝族自治州木里县境内的雅砻江中游河段上，是中游河段“一库七级”开发的第六级。项目可行性研究报告于2012年11月通过审查，2015年6月通过项目核准。

杨房沟水电站装机容量1500MW，多年平均发电量约69亿kWh。工程枢纽由双曲拱坝、泄洪消能建筑物（坝后水垫塘及二道坝）、左岸引水系统、地下厂房及尾水系统等主要建筑物组成。电站开发任务为发电，总工期为95个月，动态总投资约200亿元。

杨房沟水电站的建设条件良好，符合我国可持续发展战略和能源发展战略，有利于改善四川电力系统电源结构，有利于生态环境保护，带动民族地区经济发展，促进区域协调发展，项目经济效益、环境效益和社会效益较好。

2 杨房沟水电站建设管理模式的选择

2.1 EPC模式的提出

2011年5月，电网企业实施主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组，组建了集设计施工业务于一体的中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司两大综合性电力建设集团。新组建的两大集团集行业发展规划、产业发展政策研究以及电力项目评估、审查、验收、咨询、设计、施工、监理于一体。在此背景下，雅砻江流域水电开发有限公司（以下简称雅砻江公司）意识到，有必要启动新市场形势下工程建设管理模式的研究，适时选择和调整工程建设管理模式，通过新的建设管理模式和手段来适应新形势发展的要求。通过在国内外相关项目开展深入调研，对国际通行建设管理模式进行全面深入比较和研究后，认为：从国家政策层面和公司实际情况考虑，在新的市场形势下推行设计采购施工总承包建设管理模式（Engineering，Procurement and Construction，以下简称EPC模式）是较好选择。

2.2 EPC模式的试点

考虑到当时的内外部建设环境，以及正值大力推进雅砻江下游水电项目建设开发的高峰，本着“先行先试、稳妥推进”的原则，雅砻江公司推进了在部分规模相对较小的项目上采用EPC模式的试点工作，相继在流域水电项目中的供电工程、桥梁工程、供水工程、弱电工程、绿化工程等单项工程上试点采用EPC模式。通过上述中小工程的试点和实践，在实施过程中不断总结EPC模式的经验和教训，试点的单项工程较好地实现了各项管理目标，为后续大型水电项目实施EPC模式打下坚实基础。

2.3 杨房沟水电站EPC模式的确定

2.3.1 国内水电项目EPC模式应用现状及思考

在国内，已有部分水电工程项目采用EPC模式进行建设管理，如大丫口（装机容量102MW）、酉酬（装机容量120MW）、柳洪（装机容量180MW）、坪头（装机容量180MW）、马鹿塘（装机容量300MW）等水电工程，但工程规模相对较小；而大型水电项目，大都采用传统的设计—招标—建造建设管理模式（Design-Bid-Build，以下简称DBB模式）而未采用EPC模式进行建设管理，其原因主要是存在以下问题和困惑：

（1）国内工程建设诚信体系尚未完全建立。大型水电项目在建设管理过程中，参建各方相互的理解和信任不够，部分参建单位在维护合同的严肃性方面还存在一定差距，参建单位及从业人员违约的成本相对较低，其主动履约、严格履约的自觉性不强，国内工程建设诚信体系尚未建立。而采用EPC模式，意味着整个项目将交给总承包人来实施，项目业主将承担更大风险。如某水电工程在项目建设过程中，先后出现了坝体透水率超标、混凝土低强和温度控制不满足设计要求等问题，给项目业主带来较大风险和损失。

（2）建设期风险识别和定量分析较为困难。大型水电项目规模大、范围广、建设周期长。在项目建设过程中，由于较多的不确定性，存在涉及方方面面、种类繁杂的风险因素，风险管理贯穿于工程建设的全过程。而对于建设期的风险识别和定量分析相对困难，工程建设面临较多不可预见风险，可能导致较多的工程设计变更甚至合同变更，如发生重大设计变更，EPC总承包人可能无力承担。如某水电工程在地下厂房开挖过程中发现厂区岩溶发育且深度大，岩体透水性强，地下水丰富等不利地质条件，为确保电站施工和运行安全，对厂房布置进行了设计调整，给项目工期及费用带来重大影响。

对于上述问题和困惑，雅砻江公司结合自身实际和长期的建设管理经验，认为：

（1）国家授权雅砻江公司实施雅砻江流域的“一条江开发”，具备与参建单位建立长期合作共赢战略合作伙伴关系的优势；同时，雅砻江公司在下游水电项目的开发进程中，充分发挥业主主导作用，倡导“共同的电站，共同的荣辱”的建设管理理念，从自身的良好履约做起，切实履行业主责任和义务，及时合理解决各项合同问题，真正达到项目参建各方的共赢，在参建单位中具有较好的口碑。因此，雅砻江公司相信能够在市场中选择出相互信任、良好履约、合作共赢的总承包单位。

（2）针对大型水电项目风险识别及定量分析困难的问题，雅砻江公司主动作为，不断深化项目研究和设计工作，使项目设计达到招标设计甚至施工图深度，尽可能规避重大地质及设计风险；同时，对工程风险进行仔细认真地识别和分析，实事求是地对工程风险进行合理分摊；此外，考虑设置“风险费”项，以覆盖不可预见风险，确保合同双方的风险和利益对等。

2.3.2 传统DBB模式及水电开发新形势的思考

水电建设经过多年实践，DBB模式的不足和弊端不断显现：优化设计、优化施工动能不足，协调工作量大、管理费用高，管理层级多、链条长导致管理效率低，工期、投资控制难度大，工程完建后业主人员安置困难。

同时，电力市场竞争的日趋激烈倒逼项目业主必须严控项目建设成本。雅砻江公司认真研判水电开发新形势，结合公司自身创新与改革、转型与升级的需求，在广泛调研、项目试点的基础上，认为：采用EPC模式将为推进水电资源健康有序开发提供一条可行之路[1]。

2.3.3 杨房沟水电站EPC模式研究分析及确定

2015年3月，《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》的出台，明确了电价的市场形成机制，参与电力市场交易的发电企业上网电价由用户或售电主体与发电企业通过协商、市场竞价等方式自主确定，彻底改变了电价原有的政府定价机制。

为此，雅砻江公司进一步加快并深化后续水电项目EPC模式的应用研究，紧锣密鼓深入开展了杨房沟水电站EPC模式的研究分析工作，进行了广泛的项目调研和分析，在综合评判杨房沟水电站项目特点及所面临内外部环境的前提下，考虑到杨房沟水电站的对外交通、施工供电、供水、通信等施工辅助工程均已基本完成，前期勘察设计较为充分，地质条件基本揭示清楚，主体工程包括大坝及引水发电系统的招标设计工作已完成审查，项目建设的主要风险识别较为充分，风险控制措施能有效落实，认为新的形势下在杨房沟水电站采用EPC模式是可行的。

3 杨房沟水电站EPC项目管理策划及实施

3.1 建设管理思路

深入研究和探索新时期工程项目管理的新形势、新理念，合理划分EPC参建各方的责权利，优选合作伙伴，不断总结提升，创新管理，达到合作共赢，将杨房沟水电工程建设为行业“EPC建设管理标杆工程”，促进水电行业发展和进步。

3.2 工程建设目标

2016年11月中旬实现大江截流，2021年11月30日前实现首台机组发电，2023年6月30日前合同工程完工，2024年12月31日前工程竣工；通过达标投产验收，确保获得电力优质工程奖，争创国家级优质工程奖。

3.3 管理机构设置

自二滩水电站开始，通过20多年的项目建设与管理，特别是在雅砻江下游水电项目开发的历程和经验，在综合考虑EPC建设管理的特点后，雅砻江公司决定在杨房沟水电站项目采用由公司宏观把控、现场派出管理机构具体负责的“两级管控、分级管理”的模式组建管理机构，即在项目所在地设立项目建设管理局，其作为公司进行项目管理的现场派出机构，在公司授权范围内代表公司对项目建设全过程进行管控；在公司总部，依托工程管理部、综合计划部、机电物资管理部、安全监察部、征地移民工作部、人力资源部、战略发展部、财务管理部等职能部门，对项目建设管理局发挥检查、监督、指导、协调、考核、服务等作用，对项目进行宏观把控。

3.4 管理制度策划

雅砻江公司在多年的经营管理过程中形成了一整套行之有效的框架制度和办法。在新的EPC模式下，部分原有的基建管理制度将不能适应项目管理的需要。为达到规范管理、高效运作的目标，公司在依法依规的前提下，开展了对EPC模式下基建管理制度的策划及修编工作。整个策划和修编工作历时约一年左右，从公司总部到项目建设管理局，分别行成了较为全面、完整的EPC建设管理框架制度及办法（细则），建立起较为完善的EPC项目管理体系，以期在EPC项目建设管理过程中，管理责任明确，工作程序清晰，为EPC项目的顺利实施保驾护航。

3.5 项目分标规划

在确定采用EPC模式后，为有利于杨房沟水电站整个项目的建设实施，公司进一步研究、细化并明确了后续的分标规划。杨房沟水电站主体工程采用EPC模式，主体工程设计采购施工为一个标段，且原有未完成的前期工程全部直接纳入总承包标段中；水泥、钢筋、粉煤灰等三大主材和主要机电设备采用发包人与总承包人联合采购的方式进行；为项目管理需要，设置包括EPC总承包监理、对外公路运维管理、技术咨询等服务标。

3.6 招标文件编制

在深入研究EPC模式的基础上，结合杨房沟水电工程特点，依据以下主要原则及要点，雅砻江公司开展了招标文件的编制和审查工作。

杨房沟水电站EPC合同工作内容及范围基本覆盖除部分联合采购项目以及前期已实施项目外的整个项目的所有工作内容，部分未完项目亦采用签订移交协议方式纳入EPC合同范围；明确总承包人对总承包项目安全生产负总责，对安全标准化建设提出明确要求；明确质量管理目标、档案归档以及对质量管理标准示范展厅、BIM（Building Information Modeling）系统建设的要求，强调总承包人的“自律管理”；引入设计监理，采取设计监理与施工监理相结合的全新监理模式，工程监理需对设计成果以及施工过程同时进行监理；对设计变更审批的权限及程序进行明确和约定；采用主要机电设备联合采购及总承包自购部分机电设备相结合的机电设备采购模式，采用对水泥、钢筋、粉煤灰等三大主材进行联合采购、“业主辅助管理、协助供应”的物资采购模式；考虑对总承包人“重奖重罚”，如质量管理方面，获得国家级优质工程奖给予2000万元奖励，发生质量问题每次处罚10万～100万元；风险管理方面，物价波动风险以及法律法规变化风险由业主承担；对外交通条件、施工供电等风险进行合理分摊；其余风险由总承包人自行评估并列报风险费用，明确不足部分应在单价或合价中予以考虑；由总承包人负责工程保险采购及管理。

3.7 杨房沟水电站EPC建设管理初步效果

杨房沟水电站自开工建设至今已两年半时间，参建各方通过不断沟通与磨合、总结与思考，杨房沟水电站项目建设和管理不断取得新的进展和成效。目前整体工程形象进度满足合同要求，部分项目超前合同目标要求；工程质量标准化、安全文明施工标准化、水保环保管理水平等不断提高，工程质量、安全总体受控；项目勘测设计工作的计划性、主动性、设计质量等均有较大提升。相较于传统DBB模式，杨房沟水电站EPC模式的主要优势得到有效发挥：

3.7.1 设计施工高度融合，管理效率显著提高

在EPC模式下，中国水利水电第七工程局有限公司和中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司依据联合体运营规则和章程，具有共同的目标，紧密联合，双方单位分别派员进入总承包项目部的相关职能部门，高度融合，相互交叉，联合体统一组织总承包合同的履约和项目实施，共同开展现场项目管理。

总承包人对整个项目宏观把控、统筹兼顾，减少了资源的重复配置和临建设施的重复建设，各项施工资源在总承包内部整合并统一调配，提高了资源利用率；同时，在技术层面，可从设计角度提前考虑施工组织、从施工角度提出设计深化建议，充分发挥设计技术优势和施工管理优势，设计成果更加可靠、施工更加便利，管理效率不断提升。

3.7.2 统一规划统筹实施，安全质量目标可控

根据合同要求，总承包人在进场后即开展了安全和质量标准化的策划工作，并在建设管理过程中陆续推进和实施。EPC模式下，总承包人具备统筹规划统一实施项目安全、质量标准化的条件，有利于标准化的推行和管理。目前，已在项目现场设置了安全体验厅和质量示范展厅，有效地促进了安全、质量标准化水平的提高。

实行EPC模式后，进一步调动了总承包人安全管理和质量管理的主动性和积极性，设计人员深度参与现场安全和质量管理，不断提升安全、质量风险的预控能力，增强了安全、质量技术支持和保障能力。截至目前，工程安全质量管理目标持续可控受控。

3.7.3 项目风险合理分配，项目建设有序推进

针对杨房沟水电工程项目实施过程中可能存在的自然风险、经济风险、技术风险、管理风险等，雅砻江公司在招标阶段即按“风险合理分配、风险与费用匹配”的原则，明确了有关的合同及管理措施；同时，在项目实施阶段，参建各方在风险识别、分析的基础上，持续开展风险监控，及时采取有针对性的应对策略及措施。通过有效的风险管理，目前杨房沟水电工程项目风险可控受控，项目建设有序顺利推进。

3.7.4 监理职能充分发挥，综合管理能力提升

根据总承包监理合同规定，总承包监理对设计、施工、采购、试运行等建设期全过程开展监理工作，监理管理更系统、合同授权更充分。总承包监理在现场组建了较为完备的监理机构，后方成立了技术经济委员会，能从项目总体目标把控的角度发现问题、解决问题，设计监理与施工监理分工明确、协作配合，经常性地开展联合会商、现场踏勘，充分发挥总承包监理的技术优势和施工管理优势，监理工作效率不断提高，综合管理职能得到充分发挥。

3.7.5 变更索赔明显减少，工程投资更为可控

实行EPC模式后，充分地发挥了杨房沟水电工程的规模效应，极大地激发了国内水电行业各大设计、施工企业的积极性，踊跃参与项目投标，通过充分的市场竞争，一定程度上降低了项目投资；对于总承包人，由于其对资源进行高度整合，集约管理，更有利于工程建设成本控制；对于项目业主，由于采用“总价包干”及风险合理分配的原则，原DBB模式下常见的设计变更大为减少，标段之间相互干扰及设计施工不融合带来的索赔也鲜有发生，工程投资更为可控。

4 展望

4.1 设计管理需重点关注并形成良好机制

EPC模式下，由于“总价包干”，极大地调动了总承包人设计方的主动性和积极性，通过不断设计优化获取超期的经济利益。对于项目业主，在满足项目安全、功能和运行便利性的前提下，支持适当开展设计优化工作。但在实际建设过程中，设计优化管理方面还存在一定难度，总承包人有时出于利益考虑，部分设计产品在相关参数（系数）选取上可能考虑设计规范范围内的较小（低）值，一定程度上降低了设计产品的安全性及可靠性，甚至可能由于安全裕度或安全系数的较大调整，导致设计的过度优化，给项目的后续运行带来较大的风险。因此，设计管理特别是设计优化的问题需重点关注和研究，并形成良好的管理机制，以真正达到总承包合同双方的共赢。

4.2 设备管理需继续探索并做好质量管控

杨房沟水电工程机电设备采购采用联合采购方式实施。从目前来看执行效果较好，一方面充分发挥了业主流域统筹的优势，在保证设备品质的基础上大幅降低了机电设备采购费用；另一方面，调动了设备制造厂商、总承包人等参建方的主动性和积极性，提高了工作效率。但机电设备管理的相关制度、流程还需根据实际管理情况进一步修订和完善；对于机电设备管理的责、权、利关系还需进一步梳理，开展深入研究并不断探索，以更好地发挥EPC模式优势，充分保证机电设备产品质量。

4.3 法律法规规程规范需进一步完善配套

目前，我国正不断深化工程建设项目组织实施方式改革，大力推行工程总承包。对于水电行业来说，由于目前采用EPC模式实施的项目相对较少，现有的管理体制和制度体系不能完全适应EPC建设管理的需要，已有的EPC法律法规更多的是指导性意见，操作性还不够强；目前对于项目业主、总承包人和监理三方的职责、权利、风险和利益规定还不够明确，随着EPC模式推进实施，三方责权利需重新划分和明确；此外，行业内涉及招标投标、项目监理、施工管理、工程验收等方面的法律法规、规程规范均迫切需要进一步配套完善，以进一步与国际接轨，建立起一整套适应时代需要的EPC模式下的法律法规及规程规范体系。

4.4 水电行业EPC模式需进一步推广实施

目前，我国在建筑领域大力推行工程总承包，与之相关的政策法规相继出台并实施，推进了工程总承包的快速发展。但在水电行业，缺乏推行EPC模式政策制度方面的引导，扶持力度不大，水电行业EPC总承包企业的培育还不够。新形势下，对于大中型水电项目，虽然EPC模式具有相较DBB模式明显的优势，但目前采用EPC模式的项目相对较少，水电行业EPC模式推广相对缓慢，有待行业内出台相关政策，进一步促进并推广应用EPC模式。

4.5 EPC项目管理水平需进一步总结提升

自“一带一路”倡议提出以来，国内央企积极响应并迅速行动，在海外投资、建设、运营了众多重大基建工程项目，积累了丰富的建设管理和运营经验。在国内水电行业，目前采用EPC模式的项目相对较少，且项目管理团队大都为原参与DBB项目的管理人员，DBB建设管理思维惯性较大，EPC建设管理的意识不强，导致在EPC项目实施过程中项目业主、监理难以真正放手，其现场管理资源和参与管理的环节依然交叉重叠；同时，参建各方EPC建设管理经验相对不足，管理手段、方式方法上创新不够，内部激励方面还需进一步加强，需结合国内EPC项目管理特点，特别是大型水电项目，学习和借鉴国外EPC项目管理经验，继续探索和总结，提升EPC项目管理水平。

4.6 参建单位需创新管理适应EPC新模式

水电行业长期采用DBB模式，为适应这种模式，各设计、施工企业经过不断深化改革、调整和发展，建立起较为完善的内部管理体系，设计企业细分并配置了相对合理的专业技术部门，施工企业形成了分工明确的专业建设公司。对于大型水电项目而言，设计企业技术专业的过细划分不利于综合型人才的培养，施工企业内部条块的过度分割不利于总承包项目管理的实施。因此，设计、施工企业需进一步创新管理、整合资源、合理调配，努力培养综合型的技术人才和管理人才，提升企业设计施工综合管理水平和承建能力，以适应新形势下的EPC模式。