积极探索风景名胜区保护与利用

谢 树 锐

(福建省城乡规划设计研究院，福建 福州 350008)

1 规划背景

随着实验区的开放、开发和国际旅游岛的建设，近年来平潭的游客量呈爆发式增长，因此对风景名胜区旅游设施配套、接待服务能力、旅游产品品质等都提出了更高的要求。同时，如何在高速发展过程中保护好风景名胜区资源，加强风景名胜区与外部城市的协调发展，最终达到人与自然和谐共生的理想状态，则成为我们在规划中所亟需解决的重要任务。

2 规划构思

立足平潭综合实验区高起点、高标准的规划前提，以生态文明建设为宗旨，以风景名胜区为空间载体，积极推进平潭国际旅游岛发展，共创两岸的“共同家园”。通过现场勘察、座谈访问以及文献收集，全面梳理风景资源；严格保护沙滩、海湾、岬角和岛礁等典型海蚀地貌及沿海防风林带；加强海滨沙滩与防风林带之间的纵向联系，强化海滨沙滩的公共开放属性；统筹协调各景区的功能，挖掘丰富多彩的海岛文化，注重突出地方特色。规划以加强国家级风景名胜区资源保护、空间管控和管理要求，兼顾不同阶段的发展利用目标,使海坛风景名胜区的风景资源能够得到严格保护、统一管理、合理开发、永续利用。

3 《海坛国家级风景名胜区总体规划》[3]导读

规划在满足国家级风景名胜区保护管理要求的同时，体现平潭自由贸易区、国际旅游岛建设的相关内容，在风景资源普查、科学价值研究、旅游服务设施和保护管理体系等方面有效结合和融入世界遗产的标准和要求。结合平潭综合实验区西城东旅的城市发展格局，严格控制、规范引导风景名胜区范围内的旅游度假配套设施建设，实现“空间”与“政策”的融合[2]。

强调对现有风景资源的保护是整个规划的核心理念。普查确定的主要景源75处，其中特级和一级景源17处。在划定核心景区范围时，充分考虑与海洋功能区划的协调，将山岐澳、坛南湾中华鲎栖息地作为特别保护区进行保护。同时将海蚀地貌景观资源最为丰富的沙滩、海湾、岬角和无人岛礁等区域也作为核心景区进行保护。根据风景资源保护价值的不同，分为一级、二级和三级保护区，采取不同的保护措施。重点强化传统石厝村落等文化遗产保护内容并针对性地制定沿海防护林、古树名木、海岸岸线及近海海域生态、无人岛礁和生物多样性等专项保护规划。

4 风景资源的保护

规划新增长江澳、君山南部、塘屿岛北部等风景资源价值较高的区域。通过增设南寨山景区与坛南湾、山岐澳景区之间的生态廊道，将风景名胜区南部四个较为分散的景区串联为一个整体。减少了生态环境的破碎度，保持了风景资源地域空间分布的完整性，加强了生态廊道的连通性。同时协调城市发展与风景名胜区资源保护的关系。

在科学保护风景资源的前提下，重新划定核心景区范围，增加了坛南湾、山岐澳中华鲎二级保护动物栖息地和风景名胜区周边海湾岬角和岛屿暗礁，并提出了针对性的保护要求。结合海坛风景名胜区的实际情况和风景资源保护价值，分为一级保护区、二级保护区和三级保护区。一级保护区为核心景区—严格禁止建设范围；二级保护区为严格限制建设范围；三级保护区为控制建设范围。不同级别的保护区采取不同的保护措施，特别要保护好各种天然的生态通道。并提出科学开发、严格保护一级保护区的风景资源，除必须的步行游赏道路和相关设施外，区内不得安排重大建设项目，严禁建设与风景名胜区无关的设施。一级保护区内除应急救援车辆外，禁止机动交通工具进入[1]。

5 突显地缘政策优势，探索保护与利用新思路

本次总体规划作为风景名胜区资源保护、发展利用及管理工作的规范和依据。明确了具体的保护管理措施，突出了强制性管控内容，兼顾了前瞻性与可操作性，并在规划协调、理论依据和指标控制等方面有所创新，主要包括：

1)突显对台政策优势，探索文化和自然景观保护与利用的两岸合作新模式。

平潭被赋予为两岸交流，合作开辟新路、拓展空间、创新机制的重要使命。以加强两岸交流合作为主线，紧紧围绕构建两岸同胞“共同家园”，积极开展两岸合作试点，建设两岸交流合作的先行区。在这一核心指导思想下，规划既满足国家级风景名胜区的保护管理要求，又积极探索风景名胜区保护与利用新思路，创新规划管控和管理利用模式。

海坛国家级风景名胜区滨海资源优越，当地传统的民俗风情、传统石厝村落以及人类活动与自然生态环境良好结合的文化景观具有较为突出的遗产价值。本次规划相较于上轮总体规划在保护文化和自然景观资源的基础上，将传统石厝村落的保护和发展作为风景名胜区景观资源保护的一个重要内容。同时在资源保护和发展利用中，充分发挥两岸合作共赢优势，引入了台湾的“资金、人才、智力”资源，吸引了台湾高端人才和社会资本到此创业；借鉴先进的保护、利用和管理理念，打造独具特色的亚热带国际滨海旅游胜地，积极践行“两岸共同生活家园”的伟大理念，努力实现平潭地域特色文化景观复兴。

2)对标国际旅游岛，探索风景区总体规划层面的配套设施指标量化。

作为海滨、海岛型风景名胜区，规划吸取国内、外相关风景名胜区的发展经验，力求在保护风景资源的前提下，兼顾发展。针对海坛风景名胜区存在的问题和景区保护所面临的威胁，并结合国际旅游岛应达到的理想状态，在总体规划层面，对旅游服务设施的开发强度提出了空间管控要求。按国际旅游岛的建设标准，严格控制度假设施用地的容积率、建筑高度、建筑密度等相关指标，以确保下一阶段详细规划的编制，不偏离总体规划的目标。既满足问题引导型的景观提升要求又满足目标引导型对未来建设内容的控制。规划科学制定远景、远期和近期三个发展战略目标，并将近期目标具体量化，在实际执行过程中发挥明确的指导作用，从而极大地增强了规划的可操作性。

6 结语

规划于2014年11月由福建省住房和城乡建设厅主持评审通过，并经多方努力于2017年9月由国务院批准实施，对风景区保护和管理建设工作起到了很好的指导作用。在最近的项目实践中，笔者发现地方管理人员的观念也在发生转变，更加的注重风景资源的保护，对于风景名胜区范围内的建设项目也更加的慎重。这是一种令人欣喜的转变，也让笔者更加认识到由于风景资源的不可再生性和破坏几乎不可逆，风景名胜区范围内的一切活动只能是在以保护风景资源的前提下进行，只能是有条件的、有限的科学利用。

参考文献:

[1] 住房城乡建设部关于印发国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求的通知[Z].2015.

[2] 平潭综合实验区总体规划[Z].2012.

[3] 福建省城乡规划设计研究院.海坛国家级风景名胜区总体规划[Z].2016.