风险防范的地方政府PPP项目审计研究

黄 莹

(山西鑫利元工程造价咨询有限公司，山西 太原 030000)

0 引言

在目前经济新情势下，为更好地带动投资增长，缓解地方政府增量债务和消化政府存量债务，在目前的公共项目中推广PPP模式，同时其也是当下各级政府大力推广落实的重要任务，且在经济社会发展的后期该模式也是非常重要的策略措施。无论是地方政府还是社会资本方，在意识到PPP项目风险管理重要性的同时，更感受到PPP项目风险管理的难度之高。面对地方政府引领投资领域的新模式，咨询公司作为第三方中介机构，需要积极的参与发挥出良好的审计监督作用，以促进项目的顺利开展。

1 PPP项目的概述

PPP模式是政府通过采用竞争方式选择具有投资及运营管理能力的社会资本，双方通过合同的订立来定义权利关系。此外，提供公共服务的是社会资本方，且向社会资本支付的费用将由政府依照公共服务绩效评定的结果来进行，同时还要确保社会资本能够获取合理的回报。目前将PPP模式引入项目建设中来，以合作项目为主体，并针对项目的资产规模、预期收益以及政府扶持所转化的效益来偿还贷款，同时政府部门与社会资本方之间合理界定及分担风险，作为合作伙伴，分享双方利益，哪方承受的风险大哪方的受益就大，即双方将依据风险责任来分配效益。

2 PPP项目审计工作重点分析

2.1 前期立项

在PPP项目审计工作中，在项目建立初期，主要根据项目的早期决策流程和项目投资分析流程作为审计工作的重点。在具体的审计工作中，不仅要做出符合相关法律法规的决策，还有要对PPP模式的适应性、财政承受能力、方案是否可实施，价钱是否合理等方面进行审阅，从而政府就不会盲目的扩大投资范围，有效避免PPP项目成为地方政府债务的一种变相融资形式，保证了项目的合规性及必要性，进而实现达到对投资风险进行把控的目的。还应将项目投资分析过程作为重点关注的环节，并将其作为重点审计对象，从而经过对项目的投资估算，政府就可以精准的把握合作伙伴投资及社会投资的数据及比例，并明确相关的权利和义务。在这个过程中，有必要确保估算的可靠性，从而可以有效提升PPP项目的效率和效果。

2.2 中期施工

首先，项目建设进度与质量审计。项目建设三大控制要点就是质量、造价以及工期。要正确处理三大要点的辩证统一关系，将其控制地刚刚好，从而提升项目建设的综合性效益。社会资本方是PPP项目的主要投资方，其项目的实施效果和质量是政府和公众着重关注的环节。其次，项目建设成本控制审计。对于施工合同的现场签证管理、设计更改管理、施工构建以及材料价格管理等方面要进行重点的审计。在合同管理中，合同的内容和范围以及合同文本是否明确，资料是否完整，文本是否严密要重点关注。全面有效的合同管理可以避免施工索赔的发生和追加项目费用，且也能防范发生纠纷现象。此外，构建的施工组织其设计是否合理科学，是否有落实各项制度及管理措施也需着重关注。基于此，咨询公司应重点做好隐蔽工程、设计变更的审计。

2.3 后期评估

项目运营过程的审计和投资绩效审计是后期评估主要关注的环节。在PPP项目的实施过程中，往往政府都是通过招商引资，并给予了社会资本方政策上的扶持，其对运营成本、预期收益、建设投入成本、地方收税的衡量和测算为主要扶持政策。PPP项目建设的管理费用支出和运营成本是审计工作的主要内容，从而能够为政府制定的成本及收费标准提供参考。针对PPP项目而言，其合作伙伴的主要利益就是经济效益，所以政府应注重关注公共服务能力以及PPP项目的建设，做好投资绩效审计工作。

3 针对PPP项目审计工作控制审计质量的策略

3.1 完善相关法律

在PPP项目实施过程中，法律法规不完善问题日益突出，这必然会增加PPP项目实施过程中的管理漏洞。而且，目前的PPP项目主要用于一些基础设施或公共服务项目，这些项目的实施效果与人民群众生活质量及切身利益密切相关。一旦审计监管不到位，就会产生很多不良影响，并且也不符合审计服务国家的理念。因此，在目前的新形势下，随着PPP模式的实施，相关法律法规还必须尽快完善，以确保审计主管部门能够拥有更多的审计监督权，为维护国家的金融安全及PPP项目的健康运行打下良好的基础。

3.2 优化审计模式

第一，要对投资估算审计方面给予重视，一旦进行了不准确的项目估算，就会给PPP模式运营效益带来一定的影响。第二，全过程跟踪审计是进行施工时最为重要的环节，同时社会资本也是PPP模式中的主要投资方，所以对于项目的质量政府给予足够的重视。第三，内部控制及风险管理需加强重视，在PPP项目中，各参与单位的利益是需要咨询公司对其进行考虑的，要将管理审计自身的作用充分的发挥出来，从而可以达到有效控制风险的目的。针对PPP项目而言，必须从项目立项开始就进行跟踪审计，不同的项目选择跟其相应的模式，重点突出侧重点，从而达到最佳的审计效果。

3.3 丰富审计内涵

在实施PPP项目时，就投资目的而言，政府投资方和社会资本投资方必然会有所不同。对于项目投资过程，项目的质量、项目开始实施后收获的社会效益及其在社会发展中的价值是政府的着重关注点。但是，对社会资本投资方来说，其更关心的是自身能够得到的利益。因双方所获得的利益不同，以致公共设备的公共利益是分散的，这将不可避免地丰富审计内涵，同时也增加了审计监督的难度。

3.4 重塑审计目标

审计的目标是咨询公司执行审计工作的目的。总体来说，审计的目标是对广大群众利益的维护，而审计工作就是其项目的重点，对审计单位的财务收支合法性和真实性进行监督，维护国家财政秩序。针对PPP模式的实施而言，其能够更改建设程序和投资主体的，所以必须要求改变目标的单一性，对项目建设的目标和参与单位的利益进行着重关注，且还需对审计目标的系统性给予重视，调整审计工作。

3.5 重视风险管理和内部控制

1)对于PPP项目审计，具体的审计工作需要考虑到参与单位的利益，更好地发挥管理审计的系统性以及层次性，以此来实现风险的有效控制。所以，针对PPP项目而言，必须从项目立项开始就进行跟踪审计，对不同项目采用相应的审计模式，且还需确定审计工作的重点内容，同时加强内部控制，实现对风险的有效控制，以确保可以达到更好的审计效果。

2)风险识别与评估引入更多定量分析成分。在风险识别和评估过程中，从具体PPP项目的特殊性的角度出发，建立一系列社会资本和项目风险因素指标，构建其专门的风险评估模型，进而最大化的准确计算出难以量化的风险和可量化的风险。对项目的发展趋势进行监测，同时还需监测不可量化的风险因素和可量化的风险因素。目前，定量分析方法主要包括有决策树法、层次分析法、蒙特卡罗模拟法以及模糊综合评价法等。

4 结语

通过推行PPP模式，能有效减轻政府的财政负担，提高资源的使用效能和运营效率。但为了能够更好的发挥出PPP模式的优势，则需要准确把握PPP项目工作重点，并通过建立健全相关法律法规，进一步丰富审计内涵和重塑审计目标，对审计模式进行优化，强化风险管理和内部控制，因此地方政府应主动解决目前PPP项目所存在的风险管理的难点，培养人才、切实做好风险管理、积极地参与PPP项目，以此来全面提升PPP项目审计工作的质量，确保PPP项目的顺利实施。从现状来看，要将PPP项目的风险管理做得更好，仍然有很长的路要走，地方政府还需重新审视对PPP项目风险管理的理解和实践。