以“美丽中国”法理念提升草原生态环境法治体系

2018-03-24王子龙兰州城市学院甘肃兰州730070

草原与草坪 2018年2期

王子龙(兰州城市学院，甘肃兰州 730070)

2018年第十三届全国人大通过的宪法修正案提出，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家。从政治意义来看，这是“美丽中国”被确立为中国现代化的重大战略目标和价值原则之一。从法律意义上，意味着“美丽中国”作为一个崭新而重大的法理念、法原则、法价值，在我国宪法中予以宣示和确立。不论从法理论还是法实践角度，对于整个中国现代化建设尤其是生态文明建设意义巨大，也为我国草原生态环境保护及其法治建设提供了新指针、新机遇和新动力。

1 “美丽中国”是草原生态环境保护及其法治建设的新的重大法理念

1.1 “美丽中国”法理念的特点和重要性

1.1.1 “美丽中国”法理念凸显生态环境价值的高度性一个国家法律体系的基本价值是自由、秩序、正义、效率等。现代法治特别是宪法将民主、法治、程序、人道、人权等标示为现代法律价值。中国特色社会主义法律体系的法价值在遵循人类社会普遍法价值之上，从中国国情出发，体现中国特色，追求中国创造。在宪法中，中国现代化的根本价值目标，被表述为建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家，就既反映了普遍的法律价值的要求，也体现了中国特色社会主义法治价值的特色。特别是“美丽中国”作为崭新的充满时代气息的法律理念和原则，被写进宪法，体现了当代中国宪法与法律体系在价值理念上的重大创新，甚至具有人类现代性法理念创新的世界意义。

“美丽中国”法理念，把生态环境价值与经济财富价值、政治民主价值、精神文明价值、社会和谐价值在宪法中平列出来，这是将生态环境价值摆在了国家价值体系的战略地位。习近平指出：“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上要算大帐、算长远账、算整体账。”[2]生态环境关系人民福祉、关乎民族未来，尽管我国宪法尚未明确将环境权规定为公民基本权利，但“美丽中国”法理念体现了我国对于人民享有生态环境权益的重视达到前所未有的高度。

1.1.2 “美丽中国”法理念凸显生态环境建设的系统性 “美丽中国”将整个中国生态环境看成一个系统，将天蓝地绿水清联系起来，将土壤、水、空气、植被、野生动植物等多种自然生态要素联系起来，进行观照、总揽和统筹。甚至将中国环保事业同全人类生态环境问题联系起来。“美丽中国”所实施的生态环境建设和保护是一个庞大的系统工程，生态文明建设是中国现代化建设五位一体总体布局的重要领域。面对当今中国生态环境问题的全局性、复杂性、严重性，如果不能从战略高度顶层设计，将生态环境问题的宏观、中观和微观，个别、局部和全局结合起来，采取系统对策和治理，是不能最终奏效的，“美丽中国”的愿景是不能达致的。

“美丽中国”还与中国现代化建设的其他战略目标，就是与富强、民主、文明、和谐中国现实联系着。五位一体总体布局需要整体推进，不能机械的分割开来。生态环境建设与经济建设、法治建设、文化建设、社会建设是相互联系、相互制约的。生态环境建设，需要与经济建设、文化建设、社会建设诸方面协调，尤其是经济发展与环境建设直接利害相关，二者互为前提。经济发展水平低下的地区，靠山吃山、靠水吃水，竭泽而渔往往是不可避免的，如果不能解决脱贫和生产发展问题，生态环境保护就是饱汉不知饿汉饥。为了生态环境保护，人们的一些经济利益就要受影响，对此需要得到经济补偿，从而在环境保护和经济利益之间实现一种平衡。为了整体宏观战略性的生态环境利益，国家需要在经济发展的情况下，以较大的投入进行生态补偿。

1.1.3 “美丽中国”法理念凸显生态环境保护的法治性人类社会重大的利益问题和利益矛盾的解决和平衡，根本的机制和方法是法治。生态环境治理和保护的根本也在法治。“美丽中国”法理念写进宪法，使我国宪法凸显“绿色”宪法的性质和色彩。从“美丽中国”是一个宪法高度的理念出发，必然意味着这一高度理念需要渗透到法律体系的各个方面、各个层次，体现在法治运行的各个领域、各个环节，建立“绿色”法律体系和法治系统。

只有从法治的高度性、权威性、系统性，去设计、实施和推进生态环境保护，我国生态文明建设才能长期有效推进，“美丽中国”的远景才会不断变成生动的现实。

1.2 “美丽中国”法理念与我国草原生态环境及其法治保护攸关

1.2.1 草原生态环境是承载“美丽中国”法理念的战略领域和空间我国拥有约4亿hm2草原，约占国土面积的2/5，是面积最大的陆地生态系统，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。草原在保持水土、防风固沙、调节气候、维护生物多样性等方面具有不可替代的作用[3]。毫无疑问，“美丽中国”建设目标的实现，草原生态环境建设是重中之重，“美丽中国”的法理念，需要活生生的“美丽草原”来呈现。

1.2.2 “美丽中国”是指导我国草原生态环境法治保护的根本法理念 “美丽中国”法理念的提出和确立，为我国草原生态环境建设提出了新要求，提供了新机遇。总之，就是要以草原生态环境保护和草原地区经济社会现代化建设更好的发展为“美丽中国”建设做贡献。为此，要从“美丽中国”的理念出发，客观审视目前的我国草原生态环境保护和建设的现状、问题及其变化趋势，透析它与草原法治体系及实施的深刻机理，最终仍然要以“美丽中国”的高度法理念为指导，通过草原生态环境法治体系的进一步完善和切实实施，持久有效地推进美丽草原建设目标。

2 按照“美丽中国”法理念的要求全面提升草原生态环境法治体系及其实施

2.1 进一步提高草原生态环境法治的战略定位

过去，生态环境价值在我国法律体系中定位相对较低。与此同时，由于我国草原区域面积广大，大多处于边疆地带，地广人稀，绝大多数公民生活与草原生态环境距离较远，在观念上简单地将草原生态环境缩略为“草”，在有限的具体的生活体验中与水、土、气、光、树等环境因素很难等量齐观。在传统文化中鄙视草的词汇随处可见，包括草菅人命、草莽英雄、落草为寇等[4]。更重要的是，在现实的价值取舍关系中就草原地区的人们而言，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，长期强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能，由此造成草原超载过牧和人畜草关系持续失衡，是导致我国草原生态难以走出恶性循环的根本原因[5]。

“美丽中国”法理念确立了生态环境价值高度的法治地位，由于草原在我国生态环境中所占巨大比重，处于战略地位，所以，草原生态环境保护在“美丽中国”建设中处于战略地位，进而草原生态环境法治在我国生态环境法治体系中居于战略地位。在我国“小草”是与大草原、草畜大产业直至整个“美丽中国”建设战略目标利害攸关。因此，“美丽中国”法理念应当在草原法治中得到高度体现，得到全面深入的渗透和实施。

政府、普通公民和广大草原农牧民以及草原工作者应当以“美丽中国”写进宪法为新起点，切实提高草原生态环境保护的法律意识，以高度的法治责任感去推动我国草原生态环境保护事业。随着我国现代化不断整体推进，尤其是生态文明建设不断提高，国家治理水平和公民环境权意识的提高，应当说在不久的将来条件成熟时，环境权必将作为公民的基本权利写进宪法[6]，作为生态环境权益的基本价值原则，渗透和运用在生态环境法治和草原法治之中，将我国草原法治不断推向应有的高度。

2.2 提高草原生态环境保护法律制度体系和法治实施体系的系统性、协同性、实效性

目前，我国以《中华人民共和国草原法》(草原法)为主干的草原法律体系已经基本具备。从法律部门的角度分析，草原法律规范体现在宪法、民商法、行政法、经济法、社会法等几乎全部的法律部门。从具体涉及的单个法律而论，基本而主要的法律如宪法、民法通则、土地管理法、环境保护法、草原法、野生动植物资源保护法、水污染法治法、农村土地承包法、种子法等都包含草原法律规范。从法律规范制定机关和形式上，包括宪法、法律、行政法规(部门规章)、地方性法规(政府规章)等。足以表明，草原法律体系庞大复杂。在立足草原法律体系取得的立法成就之上，需要面对庞大复杂的法律体系不断查缺补漏，面对草原法治实施的系统工程不断整合协调，以推进草原法治体系不断走向科学完善。由于我国草原法治体系内容广泛、形式繁多，对于其逻辑解读意义重大，如何解读又有多种视角。以“美丽中国”法理念为指导，以提升草原法治的逻辑性、协同性、有效性，完善草原法治体系为目标，就目前我国草原生态环境保护法律体系和法治体系所存在问题及完善策略作以分析。

2.2.1 草原产权制度及完善问题草原在法律上是不动产物权，包含自物权和他物权基本内容划分。任何物的安全、保护、利用都以产权的明晰界定为根本前提。因此，必须坚持草原产权的清晰界定是草原生态环境保护的前提。我国草原法、土地承包法等规定的草原产权包括所有权、使用权、承包权、流转权等基本方面。

在现实中草原所有权表现出的问题是，国家所有草原和集体所有草原界限不清；国家所有草原在使用权上国营单位使用和集体经济组织使用界限不清；在承包权上，部分草原尚未实行承包；在流转权上，草原法15条做了规定，但不明确，往往导致流转短期行为。

在草原所有权制度上，对于草原国家、集体二元所有权体制，有人主张改革为单一的草原集体所有权，或草原国家所有权[7]。笔者认为，全部实行草原国有行不通，一是影响广大农牧民利益，农牧民不同意。另外，国有草原在管理使用上的困难和弊端目前就存在，暂时找不到有效的解决办法。而实行草原集体所有，又无法解决目前全民所有制单位使用的问题。对此，关键在于完善草地权属制度，使农牧民真正成为草地的主人[8]。首先应当扩大草原集体所有权，除现实确需保留国家所有的除外，把国有草原转制为农牧民集体所有。草原所有权制度，可参照农村土地制度，草原由农牧民集体所有，法律规定为国家所有的除外。在承包权上，应对于草原全面落实承包制，延长承包期，加快完成草原所有权、使用权、承包权确权颁证。

2.2.2 草原产业制度及完善问题草原产业包括依托于草原的各类经济活动，是草原地区经济社会发展的基础，与草原生态环境保护事业，既相互联系又相互制约。目前，在二者关系上，一方面是为了草原地区经济社会发展以及脱贫致富，需要有效利用草原资源发展各种产业；另一方面是为了经济发展、实现经济利益最大化，出现了超载过牧使草原生态严重退化的现象，甚至出现非法进行的工矿业活动侵占、破坏草原，污染生态环境的问题。从根本上，离开草原地区的经济发展谈草原生态环境保护是不可能、也是不科学的。国内外很多研究表明，天然草地上合理的放牧，不仅不破坏草原，反而有利于草原再生能力的恢复[9]。而以草原环境退化污染破坏为代价的经济发展也是不持续的，甚至违反国家生态环境战略利益。因此，建立草原保护和草原经济发展的一种平衡关系，是草原经济社会发展的规律。

草原第一位的产业是畜牧业，其次是农业、工矿业、旅游业等。畜牧业是草原世代的传统产业，在今天的发展中主要解决畜牧业科学发展和一定时期内出现的超载过牧等问题，为此在一定时期内实行草畜平衡、禁牧休牧、以及载畜数量许可证制度是必要的。从长远来看，赋予农牧民草原主人法律地位后，农牧民将在草原生态和畜牧发展之间逐步建立合理的平衡。在草原，已有的农业有的继续存在和发展，有的需要依法退耕还林还草。草原工矿业要采取严格的准入制度，生态环境影响评估制度和生态补偿制度，取缔非法工矿业和其他开发活动。要促进草原旅游业发展，并且尽量使旅游业发展与农牧民增加收入联系起来。甚至工矿业发展的收益通过财政手段与农牧民得以共享。

2.2.3 草原公共设施和产品投入建设制度及完善问题《草原法》的“第四章建设”的第一个条文即第二十六条第一款规定：“县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设”。第二款规定：“国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。”这明确了草原生态环境保护的投入主体首先是政府。

按照草原法的规定，草原生态环境建设包括草畜业生产设施，牧民定居点生活设施，草原水利设施，优良草品种，草原防火，草原退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的治理等。上述草原建设有赖于政府公共环境产品投入，对于政府草原公共基础设施的投入尤其是环保设施的投入应当通过严格的具体的制度予以保障，切实到位。为此需要不断研究完善政府对于草原公共投入的具体法律标准、机制和途径。

2.2.4 草原生态环境保护制度及完善草原法关于草原保护规定了3个层面的内容：(1)草原自然生态维持和恢复，包括划定基本草原；设立草原自然保护区；加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理，禁止开垦草原；对改善生态环境的已垦草原实行退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，限期治理等。(2)通过产业政策防范和禁止生产经营活动对草原生态环境的不良影响和破坏。对此前面已经论及。(3)草原生态安全危险防范，包括草原防火、草原鼠害、病虫害和毒害草防治、剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药禁用；禁止除抢险救灾和牧民搬迁以外的机动车辆离开道路在草原上行驶破坏草原植被等。

草原生态环境保护的一些制度措施比较原则化，具体可操作性不强，比如说虽然规定了禁止使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药，但对于违法者如何处罚却无规定。依靠草原法的规定，生态环境保护政府职责重大，对此要进一步明确政府的投资、服务和执法责任。

2.2.5 草原经济社会发展和社会保障制度及完善今天我国现代化发展进程中，草原地区的经济社会发展与生态环境保护之间应当建立一种互利双赢的互动关系。国家和政府为此进行了大量投资，提供大量公共服务，出台了许多有利于草原生态环境保护的奖补政策[10]，草原地区的经济发展、社会进步、农牧民收入的增加、草原生态的恢复优化等都取得了明显的成效和宝贵的经验。在保护草原生态环境的前提下，草原地区经济社会不断发展进步，这进一步夯实了草原生态环境保护的物质基础和社会基础，体现了生态正义与经济社会正义的统一。为此，有必要将有效的政策、成功的经验、零散的法规，进行提升和系统化，构成中国特色的草原区域经济社会发展保障法治体系。

2.2.6 完善草原生态环境违法犯罪法律责任制度法治必有赏罚两端，草原生态环境保护也必须赏罚分明。草原生态环境保护有奖补制度，也还必须有处罚制度。我国现有立法，关于草原违法犯罪及其法律责任的规定尚达不到明确、全面、具体的要求。如草原违法行为的情形规定不够全面具体，而对于违法行为应承担的法律责任或失之过轻，或付之阙如。在用刑法打击草原犯罪上，出现《刑法》与《草原法》的脱节。比如《草原法》中涉及的刑事责任规范主要条款为第61-66条。这6个条文规定了6种犯罪行为，均表述为：“……构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的……”，可以看出，我国现行的《草原法》中对犯罪的规定只有罪没有刑，而《刑法》分则中的罪名中同样没有与我国《草原法》相对接的罪名，这对执法实践过程中草原犯罪行为的定罪和量刑制造了很大的阻碍，草原保护刑法立法方式的疏漏，使草原犯罪难以受到《刑法》的实际制裁[11]。草原保护法治体系，非常重要的是科学规定草原违法犯罪的罚责体系，在草原法律体系的进一步修改完善中，要既全面具体地列举草原违法犯罪行为，又对应性地全面具体规定不同的法律责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任等。

2.7 提高草原生态环境保护行政执法力度和到位性

政府行政执法在草原生态环境保护中处于重要地位。严格和准确适用《草原法》的行政处分手段，是新时期草原法律保护最基本的措施[12]。我国草原生态环境执法存在的执法不到位问题，从广度上，一定数量的草原违法行为没有受到行政处罚，从深度上，草原行政执法处罚过轻，不能给违法者和将要违法者以足够的震慑。行政监督执法人员数量严重不足[13]，人们对草原监理机构的权威性认同不够，也是导致草原执法能力低下的原因。因此，提高草原生态环境保护行政执法，更重要的是执法主体建设。加强草原监理体系和村级草原管护员队伍建设，充实执法人员，改善装备条件[14]。同时，必须提高草原管理执法部门，尤其是市县一级草原管理执法部门的地位和权威性。由十三届全国人大决定在国家行政机构中新设立国家森林和草原局，应当说顺应了这一要求。

2.8 加强和完善草原生态环境司法保护

司法公正是社会公正的生命线。草原生态环境案件司法，突出彰显环境正义的要求。草原生态环境案件中，民事、行政、刑事等各类案件都存在。草原生态环境破坏和污染事件中，许多情况下，损害了社会公共利益，完全可以按照民事诉讼法规定的公益诉讼制度，由人民检察院代表国家提起民事诉讼，以使环境违法者对所造成的生态环境损失依法进行经济赔偿。但是，在司法实践中草原公益诉讼案件较为罕见。另外，严重的草原生态环境违法行为就会上升为犯罪行为，对于草原犯罪的司法打击上，有些草原犯罪没有受到应有的刑罚处罚。由于目前《刑法》中尚无草原名义的犯罪，草原犯罪为其他罪名吸收，这样，对于很典型的草原犯罪行为，不能直接以草原犯罪的罪名定罪处罚，一定程度上弱化了草原刑事司法的鲜明色彩及警戒性和威慑力。

3 结论

“美丽中国”法理念是关于我国生态文明建设的崭新的战略理念，由我国宪法第五次修正案予以确立，因而具有高度的原则性、权威性、实践性。基于草原生态环境在我国总体生态环境中的战略地位和广泛空间，“美丽中国”法理念必然与草原生态环境问题相关联、相契合、相互动。要以打造美丽草原的生动现实来支撑“美丽中国”，更重要的是，要以“美丽中国”法理念为指导、为统领、为原则，全面提升和完善草原生态环境建设和保护法治体系，进一步促进草原产权制度、产业制度、生态环境建设投入制度、生态补偿和社会保障制度、草原执法司法制度等基本法律制度层面的改革、完善、协调及实施，只有这样，才能开创美丽草原建设及其生态环境保护事业的新局面。

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