疏通纠纷化解的多条渠道

访谈嘉宾：杨艳（北京市高级人民法院立案庭庭长）

《法庭内外》杂志社：近年来，北京法院的收案量持续大幅上升，2017年北京法院的案件态势和情况是怎样的？

杨艳：北京法院近三年新收案件量逐年大幅升高。2017年全市法院新收案件768893件，与2016年（651488件）相比上升18.02%；2016年与2015年（601764件）相比上升8.26%；2015年与2014年（465098件）相比上升29.38%。

从案件类型看，民事案件收案508443件，连续三年每年增长15%(约5万件)。执行案件收案190953件，受民事案件增长的传递效应影响，近三年增长较快，2017年与2015年相比上升37.27%（51846件）。行政案件收案33070件，受2015年5月1日起实施的立案登记制影响，在2015年和2016年增幅较高，增幅均超过15%，但经过两年的增长，存量案件已经集中释放，2017年收案量已经回归平稳，同比增长仅2.53%(815件)。刑事案件收案23351件，近三年收案量总体平稳。国家赔偿与司法救助案件收案2248件，近三年增长较快，但绝对数量较少。

总体上看，民事案件数量最多，占案件总数的66.1%，是总案件量增长的主力，且近四年增幅和增量较为稳定，在立案登记制实施前后，收案量增幅未出现明显波动，从这个意义上看，立案登记制不是收案大幅上升的主要原因，而是经济发展引发纠纷量的正常反映。民事案件增长较快的类型主要有三类：随着经济增速放缓，违约风险升高导致金融借款、民间借贷纠纷数量大幅上升；非首都功能疏解等专项行动引发拆迁纠纷和分家析产类纠纷数量增加；互联网技术的应用普及对经济业态影响而引发侵害作品信息网络传播权纠纷以及网络购物合同等民事纠纷也快速增长。

从审理情况看，71%的民事案件是通过简易程序审结的，45.6%是以调解和撤诉的方式结案的，这些案件事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大，适宜通过调解的方式化解。我这里还有一组新收案件的详细数据，婚姻家庭纠纷37689件，物业服务合同纠纷36963件，民间借贷纠纷48897件，机动车交事故责任纠纷21280件，买卖合同纠纷29939件，以上这几类案件共计174768件，占新收案件总量的34.4%。这些案件与老百姓的日常生活密切相关，通过调解方式可以更好地化解双方矛盾，促进社会和谐。结合案件持续上升的态势以及适宜调解的特点，北京法院开展了多元化纠纷解决机制改革工作。

《法庭内外》杂志社：多元化纠纷解决机制改革工作是司法改革的重要内容，2016年3月，北京法院开始大力推动多元调解工作，到现在已近两年了，经过近两年的实践，您对多元化纠纷解决机制改革工作有怎样的认识和理解？

杨艳：十八大以来，在中央政策的引领下，社会各界对多元化纠纷解决机制改革形成了一个共识：多元化纠纷解决机制是推动实现社会治理体系和社会治理能力现代化的重要内容，要建立一个党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的矛盾纠纷化解体系。

司法实践表明，诉讼并不是解决纠纷的唯一手段。在北京城市副中心建设和疏解非首都功能过程中产生的许多矛盾纠纷，叠加着历史、经济、社会、政治因素，完全由法院运用法律手段解决，未必解决得了，解决得好。大量原本可以通过非诉讼方式化解的纠纷进入诉讼程序，会进一步加剧当事人之间的紧张关系，还可能引发执行难及涉诉信访等新问题，甚至影响首都社会的和谐稳定。这些纷繁复杂的社会矛盾，理应有多种解决渠道。而调解具有便捷高效、低成本、方式灵活、保密性强，有助于修复当事人之间的社会关系，可以一揽子解决当事人之间的所有纠纷等多种优势，能够较好地化解当事人之间的纠纷，这是北京法院积极推动多元调解工作的动因。

有些人认为，推进多元调解工作就是为了解决法院案多人少的问题，我觉得这样的看法是片面的。大力推进多元调解工作确实有助于缓解诉讼案件量持续增长与有限的司法资源之间的突出矛盾，但其根本目的是为了完善社会治理体系，提升社会治理能力，实现纠纷解决资源的优化配置，满足人民群众多元化的纠纷解决需求；让法官从重复审理大量琐碎纠纷的审判压力中解放出来，集中精力审理好疑难复杂、新类型案件，充分发挥司法裁判为社会行为提供规则指引的作用，使司法回归社会公平正义最后一道防线的功能定位。

《法庭内外》杂志社：两年间，北京法院在推进多元化纠纷解决机制改革中的具体举措有哪些？工作着力点在哪些方面？

杨艳：立足于北京发展实际和人民群众日益增长的解纷需求，北京法院充分发挥引领、推动和保障作用，积极构建了以人民调解、行业性、专业性调解、律师调解为主要内容的全方位、立体化的立案阶段多元调解格局。

司法实践表明，当事人不愿到法院以外的地方去解决纠纷，在法院引导当事人选择调解方式时，当事人首先要考虑的是多元化纠纷解决机制是否便捷。为此，北京法院与司法局建立了长效的诉调对接机制，选聘了669名人民调解员进驻17家基层法院，其中一周5天每天8小时常驻法院的专职调解员165名，对诉至法院的适宜调解的纠纷在立案前先行调解，为当事人提供了“门对门”的多元纠纷解决渠道，极大地提高了多元调解的案件导出率。

北京地区的行业性、专业性调解基础较好，在2015年就有30余家行业性、专业性调解组织，但这些调解组织各自为战，没有形成合力。为整合和规范行业调解力量，在2015年底，首都综治办、北京高院共同指导成立了全国首家省一级的行业性、专业性调解组织行业协会——北京多元调解发展促进会，整合和培育调解力量，现已有51家会员单位，他们接受人民法院委托，调解知识产权、保险、房地产等行业性、类型化纠纷，为市场主体提供专业化的调解服务。同时，多元调解促进会还成立了退休高级法官服务团，吸纳了100余名退休老法官，他们在化解社会公众关注类案件的方面也发挥了重要作用。

为充分发挥律师队伍在纠纷化解中的专业性、实践性优势，朝阳区法院、丰台区法院与属地的司法局、律协开展合作，设立律师调解室、吸纳律师成为特邀调解员，实践律师调解工作，积累了一定的经验。在最高人民法院、司法部出台了《关于开展律师调解试点工作的意见》后，市高级法院与市司法局、市律协共同草拟了《关于开展律师专业调解工作的实施意见》并将于近期下发，积极探索实习律师参与诉前人民调解工作和律师专业调解工作。

《法庭内外》杂志社：说到改革问题，大家最关注的还是成效，它更直观地反映着改革措施是否落地，关系着改革是否真正惠及了人民群众，您能否谈一下多元化纠纷解决机制改革取得了哪些成效，带来了哪些变化？

杨艳：北京法院的多元调解工作为人民群众带来了便利，帮助纠纷当事人化解了纠纷，也提升了审判质效。2017年1月至12月，北京法院调解成功和速裁结案175989件，占同期一审民事结案总量的39%。其中，多元调解成功案件量71271件，速裁案件量104718件，诉讼前端速裁法官年人均结案907件，是后端法官年人均结案量的4.1倍。从基层法院的情况看，多元调解+速裁工作成效明显。通州区法院通过推行立案阶段调解速裁工作机制，分流案件36256件，调解结案15901件，速裁庭法官人均结案2745.2件，是全院法官人均结案量的6倍，一审服判息诉率99.32%，已结案件无一发回、改判。房山区法院优化立案、多元调解、速裁衔接机制，以调为主、调裁衔接，形成立、调、裁“三点连环”的工作模式。将72名人民调解员编入18个速裁团队，按照“1+6”速裁格局，由速裁法官指导设立“辅助型”和“专职型”两种调解团队，以15%的审判力量在诉讼前端审结了全院77%的民商事纠纷。丰台区法院挑选45名精兵强将，每组6至7人组建7个速裁办案团队。形成以7名员额法官为核心，审判辅助人员、书记员、人民调解员、行业调解员等各类人员协同发力、审判力量与社会力量优化组合的团队化作战模式，法官人均结案达到1449.7件，案件平均审理时间21天。

北京法院多元化纠纷解决机制改革工作也得到了最高法院的肯定。西城区、顺义区两家法院被最高法院确定为“全国多元化纠纷解决机制改革示范法院”；三中院及朝阳、海淀、丰台等十家法院被最高法院确定为全国“案件繁简分流机制改革示范法院”。在全市司法系统2015年至2017年度人民调解先进表彰活动中，市高级法院立案庭和设在丰台区、大兴区、门头沟区三家法院立案庭的诉前人民调解委员会荣获“北京市人民调解工作先进集体”荣誉称号。

一大批当事人也享受到了多元化纠纷解决机制带来的实惠。在化解纠纷的过程中，有的人修复了亲情，维护了双方的商业合作关系；有的人一次性解决了需要多个诉讼案件化解的纠纷；有的人一揽子化解了数十件案情类似的纠纷；有的人享受到了便捷的在线调解服务。据统计，2017年全市法院在多元调解工作中共收到当事赠送的锦旗451面，表扬信80封。

《法庭内外》杂志社：我们注意到北京法院在推进多元调解工作的同时，也在开展速裁工作，那么这二者的关系是怎样的？

杨艳：伴随着经济社会的发展，法院面临着一些新的挑战：诉讼案件量持续增长与有限的司法资源之间的矛盾，人民群众高效、便捷化解纠纷的需求与司法的刚性、司法程序的复杂性之间的冲突。为了解决这两对矛盾和冲突，北京法院确定了整合诉讼内、诉讼外两类解纷资源的思路，积极构建立案阶段“多元调解+速裁”诉讼前端分流化解大批普通纠纷、多数员额法官后端审理疑难复杂纠纷的审判工作新格局。

应当说这两项工作中，多元调解是重点。多元调解做好了，能够从源头上化解纠纷，促进社会的和谐稳定，但由于多元调解现在还不够成熟，所以我们建立了“多元调解+速裁”的紧密型工作机制，由速裁法官与调解员组建“1+N”调解速裁团队，法官全程指导调解员调解，在指导过程中将调解经验传授给调解员，把案件风险点和裁判标准教给调解员，提高他们结合情理依法调解的能力，充分发挥司法裁判对调解的指引和保障作用，提升多元调解工作成效。

《法庭内外》杂志社：多元调解工作对调解员化解纷争的能力提出了很高的要求，北京法院是如何组建这样一支满足多元调解需要的调解员队伍的？

杨艳：调解员的调解能力和业务水平是多元调解工作的牛鼻子，牵住了它多元调解的质效提升就有保障。因此，北京法院一直都在抓调解员业务能力培养工作。北京法院改变了以往从“五老”人员中选任调解员的思路，拓宽调解员的选拔渠道，比如，通州区法院向社会公开选聘调解员、朝阳区法院邀请127名律师参与人民调解工作，让更多高素质的调解员进入调解队伍。此外，在建立速裁法官全程指导调解工作机制的同时，北京法院还加强培训和管理工作，2017年各级法院组织各类调解员培训班30余次，市高级法院于2017年3月组织全市212名调解员进行为期五天的集中培训，市高级法院组织编写了调解员教程《调解员调解指引》，与司法局联合出台了《诉前人民调解员管理办法》，加强对人民调解员的管理考核。经过耐心培育和实践锻炼，北京法院有了一批既懂法律又有很强沟通能力的调解员。最近，北京法院开展了多元调解十大典型案例的评选活动，入选的典型案例体现了调解员的专业能力、调解技巧和沟通能力，展示了调解员的职业风采。

《法庭内外》杂志社：“让信息多跑路，让群众少跑腿”是智慧法院建设的重要目标，在推进多元调解工作的过程中，北京法院是如何落实这一要求的？

杨艳：在多元调解工作的信息化方面，北京法院也做了许多探索。自主研发了多元调解外网系统，这个系统能够与法院审判信息系统进行实时的数据交换，而且我们还要求调解员将调解的全过程录入系统，这样就实现了多元调解全程留痕、全程监管，为统计调研和考核提供了科学的依据。

作为最高法院确定的在线调解平台试点单位，北京法院开发了互联网调解系统，今年11月，市高级法院组织了全市法院的培训，各中院、区法院的培训也在陆续进行，比较令人欣慰的是目前在线调解已经有了一些成功案例，比如，在2017年12月26日，北京法院公布的十大调解典型案例当中，调解员在处理一起交通事故纠纷的过程中就使用了互联网调解系统，双方当事人不出家门就化解了纠纷。北京法院在多元调解的案件分流过程也使用了信息化手段，建立“电子+人工”案件程序分流机制。对于小额诉讼程序和督促程序案件，立案时由系统全部自动识别为调解速裁案件；对于婚姻家庭、物业供暖、交通事故、10万元以下的借款、买卖、金融借款、信用卡等七类案件，由原告填写类型化案件审判要素表，电脑系统根据要素表进行自动识别，是否进入多元调解程序，大大提高了案件的分流效率。

《法庭内外》杂志社：2018年，对于北京法院的多元调解工作，您有哪些期待和谋划？

杨艳：进一步提升诉调对接工作的成效是一个总的目标，围绕这个目标，我们明年将重点开展以下这两项工作。第一项是在重点纠纷领域探索行业协会先行化解机制。近几年，在互联网、金融、房地产、物业等行业纠纷处于高发态势，而这些纠纷具有涉群体、涉民生、标的额大等特点，2018年北京法院将与政府相关部门、行业协会及相关调解组织合作，对于诉至法院的相关纠纷，在征得当事人同意的前提下，先行委派相应的行业协会调解组织进行调解。调解不成的，法院予以优先立案、优先审理。第二项是增强基层调解组织的源头吸附和化解纠纷的能力。主要的思路是以“人民调解进立案庭”为基础，加强对人民调解员的业务指导和培训，从而辐射和带动基层人民调解组织，激活他们的纠纷吸附和化解能力。