关于应急类群体工程项目建设管理模式的思考

万晓林

(四川华西集团有限公司, 四川成都 610081)

我国幅员辽阔，洪灾、地震、泥石流、山体滑坡等特大灾害时有发生，尤以西南横断山脉由四川盆地向青藏高原抬升的二级阶梯区域发生地震等自然灾害最为频繁，由此产生了众多的抢险救灾和恢复重建类的应急性群体工程。众所周知，此类工程具有社会影响大、数量多、分布广、施工难、工期紧、条件差等特点，工程建设的难度很大。近十年，笔者先后参与了汶川、玉树、芦山、康定等地的地震灾后重建以及色达县五明佛学院洛若撤乡建镇等应急类群体工程项目建设，积累了丰富的实践经验，也引发了对此类项目建设管控模式的更多思考,探索建立了“五总”管控模式，本文将在深入分析的基础上提出进一步的改进措施和路径，以期为今后应急性群体工程建设总结提炼出更科学、更高效的工程管理经验。

1　“五总”管控模式的概念、形成与发展

1.1　“五总”管控模式的概念

“五总”管控模式是在应急类群体工程项目打捆招标的基础上，通过对五个主要参与方主体责任——政府总负责、行业主管部门总监管、项目管理机构总管理、勘察设计单位总设计、施工总承包单位总承包——进行有机结合，形成效能共同体，在发挥各自优势的同时，降低无意义消耗，以更加公开透明、精简合理、快速高效的方式完成建设任务的工程项目管控模式。

1.2　应急性群体工程建设模式的演变及“五总”管控模式的形成与发展

1.2.1以援建为特征的汶川地震灾后重建模式

汶川地震灾后重建项目以其他省区市对口援建为基本方式，在程序上没有较大突破。政府组织完成项目前期要件和要素准备，通过援建方式引入包括勘察、设计、施工在内的建设力量，按照一般工程项目建设管理模式推进，虽然最终实现了建设目标，但其弊端也十分明显：一是经济目标和管理目标失控；二是无法避免常规建设模式中通病问题；三是不利于整体统筹；四是对市场秩序构成负面影响；五是遗留事项多，项目难以圆满收口。

1.2.2常规建设模式在芦山地震灾后重建中遭遇挫折

芦山地震发生后，政府提出了3年完成恢复重建工作的总体目标。起初仍然沿用一般建设程序，以独立项目作为实施单元，通过有形市场分别招标，确定承包人，然而问题很快凸显。一是投标主体实力有限，借用资质的情况比较普遍；二是发包人配合程度差；三是最低价中标导致项目停滞。不少房建项目出现了造价下浮超过20 %的投标报价，出现了中标人强行放弃项目的被动局面。

1.2.3芦山地震灾后重建中开始探索以打捆招标为基础的“五总”管控模式

在芦山灾后重建工作陷入困境后，政府及时调整思路，化零为整，推行打捆总承包，用市场化手段统一任务、目标和要求，创立了政府、行业主管部门、项目管理机构、勘察设计单位和施工总承包单位五个建设主体有机结合的“五总”管控模式。“五总”管控模式的创立大幅提高了群体工程前期效率，全面优化了各个主体责任方的相互关系，成功追回了时间，圆满完成了建设任务。

1.2.4“五总”管控模式在康定灾后重建及色达县五明佛学院洛若撤乡建镇项目的完善与提升

在康定地震恢复重建和色达五明佛学院项目中， “五总”管控模式作为一项成功经验继续得到运用，并结合新条件、新问题进一步深化和完善。康定地震恢复重建和色达五明佛学院项目包含子项目二百余个，多级政府和若干部门参与管理，涉及少数民族地区人民群众的重大利益诉求，具有政治社会影响大、项目数量多、区域分布广、个体规模差异大、组织难度大、工期要求紧、施工条件差等特点，是典型的应急类群体工程。当地政府在省委省政府领导下，通过深化“五总”管控模式的理解和应用，取得了良好的管理效果，各方主体的认同度高、权责清晰，合同结构合理，项目推进思路清晰、任务分解明确、实施效率更高、成效卓越。

2　“五总”管控模式特点及优势分析

2.1　“五总”管控模式能够实现资源有限的最优配置

应急类群体工程项目多见于灾害后期的重建工程、特定区域的重点工程、保密工程等，相较而言经济社会发展都比较落后，当地的建设资源，包括地方政府工程项目的建管经验、人才储备、材料供应能力、当地总承包企业资质、配套产业等都难以满足大型项目建设的要求。唯有进行打捆招标，推行“五总”管控模式，才能最大程度减少不必要的流程性消耗、管理性内耗，实现资源的最优化利用。

2.2　“五总”管控模式使工程进度和质量得到有效保障

在“五总”管控模式的框架下采取群体工程项目打捆招标，施工总承包单位进场施工可以不依赖于各个项目单独完成招投标，在合法合规的前提下有效缩短了招投标流程，并根据实际情况科学安排、合理组织人员进场施工，在保障工程项目进度的同时也能确保工程质量不受后续可能超常规赶工带来的负面影响。

2.3　“五总”管控模式有助于提升施工组织管理水平

“五总”管控模式充分发挥了施工总承包单位所具备的技术能力、管理能力和丰富经验的优势。群体工程项目的各个建设环节均在施工总承包单位整体层面的统筹指挥下，责任落实、分解到每项工作计划和每个实施环节中，有效减少群体项目实施过程中人员和生产要素不稳定的风险，使施工组织管理水平得到全面提升。

2.4　“五总”管控模式可以使建设流程更加规范高效

推行“五总”管控模式，所有的工作任务都有总牵头、总负责的责任主体，对口的问题由对口的人去解决，可以最大限度实现协同工作和相互支持，将大量重复、交叉的协调工作扁平化、简单化。在各方共同参与、联动下，科学精简了群体工程项目的前期程序，大幅减轻业主方的管理工作量。更为重要的是，扁平化的流程极大程度地减少了腐败风险源，使各项建设流程更加规范透明，避免了在实施过程中出现暗箱操作孳生腐败问题的弊端。

3　“五总”管控模式推行中存在的主要问题及改进方向

3.1　地方政府总负责中的问题及改进建议

3.1.1部分政府和部门人员认识不到位、执行有偏差

“五总”管控模式的本质是将现行基本建设程序的几个主要环节进行有机结合，目的在于提质增效，减少程序性内耗。政府机构在主观层面存在以下问题：

(1)“上紧下松”现象突出。政府层级越往下，重视程度就越低，时常会出现认识偏差、执行偏差，在主、客观因素的双重作用下，抵触和回避现象时有发生。

(2)责任担当不足。部分政府和部门人员无法适应工作需要，在责任面前相互推诿；在权力面前则欲望强烈，不顾及参建单位的合理诉求和合法利益，个别人员甚至以阻挠工程推进建设为荣。

(3)个别人员存在非法诉求。“五总”管控模式打破了常规的利益分配格局，客观上妨碍了当地既得利益团体，对施工总承包单位的各类诽谤和诬陷乱象丛生，对项目的顺利推进形成阻碍。

3.1.2改进方向和具体建议

要想充分发挥”五总”管控模式的先进管理优势，一是要从政策、考核等层面加大对下级政府的规范和约束，统一认识，加深理解，坚决行动；二是要加强对先进管理模式的宣传和引导，多措并举方能保障建设任务的顺利推进，达成各方预期的管理效果；三是通过人才的合理配置、业务的强化培训、奖惩机制的建立、沟通机制的完善、容错机制具体配套政策的推行等多管齐下、逐步解决。

3.2　行业主管部门总监管中存在的问题及改进建议

3.2.1存在的问题

建设行政主管部门在”五总”管控模式框架内主要存在以下需要改进之处：

(1)对行业政策的把握还不够清晰。以典型的灾后重建项目为例，其项目性质兼具抢险救灾和应急工程的特点，又具有一般工程项目的属性，在现有的制度框架体系中，难以准确地划分归类，建设行政主管部门往往陷入矛盾，既想项目在非正常市场条件下优质高效地完成，又不愿在制度层面有大的突破和创新，使得参与主体底气不足、信心动摇。

(2)被授权的责任范围还不够清晰，大部分的流程、环节虽有介入，但介入深度不够。

(3)一定程度上存在前紧后松的现象。在应急类群体工程项目前期工作中推进速度和效果明显，在中后期的认质认价、结算办理等环节则不愿主动介入。

3.2.2改进方向和具体建议

在今后的应急类群体工程项目全过程管理中，行业主管部门应当获得明晰的授权，便于并对其授权范围内的相关事务及时、有效的协调、解决，为项目达成各方预期的效果提供有力保障。同时要加强立法研究，加快政策出台速度，充分考虑应急性群体工程项目的特殊属性，既保证合法性、透明性，又赋予灵活性和可操作性。

3.3　项目管理机构总管理中存在的问题及改进建议

3.3.1存在的问题

项目管理机构(含监理)应依法站在客观、公正、科学、合理的立场，但从实践来看其作用发挥受限较为严重。

(1)难以保持独立的立场，导致”五总”管控模式关系的失衡，甚至导致合同关系失稳。

(2)普遍存在管理能力不足。目前市场的项目管理公司和监理公司规模普遍不大，对于大型或者特大型的应急性群体性工程项目的实施经验不多，无法实现主动管理和综合管理。

(3)项管与监理被赋予的权限过于狭窄。在不少项目中项管公司和监理单位难以履行或者不愿履行职责的现象。一方面，项管公司和监理单位通过合同被大量压缩了权力，如价格确认权、工期确认权等；另一方面，对于价格和资金等重要职能，由于涉及政府资金的使用比较敏感，项管与监理均有回避责任的主管意愿。

3.3.2改进方向与具体建议

(1)项目管理(监理)机构自身应提高职业素养、规范执业行为，真正做到客观、独立、公正地履行职责。

(2)行业上级主管部门从配套政策方面入手，加大行业引导、促进行业规范，引导、培育具有较强综合实力的大型咨询服务企业。

(3)一方面，加强建设、财政、审计、价格等部门的联动，从法律法规层面明确和项管和监理在项目实施中的法定权限，保证其可以大胆工作、主动工作；另一方面，鼓励业主单位依法依规充分放权，将工程建设中的专业性事务应放尽放，通过完善合同和法规方面地责任追究体系控制风险。

(4)加大对发包人不正当干预监理或项管人员履职行为的惩处力度。

3.4　勘察设计单位总牵头中存在的问题及改进建议

3.4.1存在的问题

勘察设计单位是工程项目实施环节的排头兵，其工作成果直接影响工程施工的组织方式、技术难度和成本控制，直接影响业主方对项目投资的控制效果，直接影响整个工程项目的推进效果。存在的主要问题有：

(1)设计深度不够。由于时间紧、任务重，其出具的设计成果难免出现偏差、遗漏或不合理之处。

(2)过程服务缺失。设计单位由业主方选聘，其同样是“拿业主的钱、帮业主说话”，加之业主方缺乏专业技术管理人员，直接导致设计单位从业主方获得的指令常常缺乏科学性和合理性。

(3)设计质量堪忧。部分业主方在选聘设计单位时，设计费压得过低，设计工作质量低下，引发一系列问题，诸如无法指导施工、漏项过多导致财评严重失真、工程验收无法顺利开展等。

3.4.2改进方向与具体建议

勘察设计问题的解决，可以通过加大重要节点管控力度予以解决，但并非根本性的措施。在目前的政策环境和市场环境下，在“五总”管控模式框架下推行群体工程项目打捆总承包的同时采取EPC总模式发包，通过改进合同体系的方式实现“乙方对接乙方”“专业对接专业”，是最佳的解决途径。

3.5　建设施工单位总承包中存在的问题

“五总”管控模式推行的基础在于项目的打捆招标，核心在于吸引大型建设集团的参与，因此总承包单位起到了至关重要的作用。实践中在总承包环节主要存在以下问题。

3.5.1总承包单位面临政策难题

应急类群体工程项目的施工总承包单位的集团层面为确保完成高难度的建设任务，会组织下属多家施工企业参与建设。为保证管理序列清晰、责任落实到位，施工总承包单位集团层面设立工程建设指挥部组织架构，设立指挥部现场办公室前置机构，抽调各下属施工企业的相关负责人在指挥部机构内担任管理职务，便于在集团层面统筹部署的指挥棒下发挥各个下属施工企业的特点和优势。但是，总承包单位往往是以一个法人主体参与投标并与政府签订工程建设合同，而其下属单位多数又同时具备独立法人资格，使得总承包单位在项目组织时必须同时考虑是否构成转包的问题，由此形成了政策法规难题。事实上，究其根本，真正的原因在于对应急性群体工程的法律性质界定不清，配套制度没有跟上。

3.5.2项目管理水平参差不齐

受应急类群体工程项目的项目数量多、区域分布广、工期“短平快”、项目个体规模差异大等特质的影响，在项目管理方面，若按规范一个项目配置一套完整人员，几乎不可能实现；若按常规项目的安全文明施工标准来衡量，也容易出现瑕疵和缺陷，出现管理短板。

3.5.3项目工期难以科学组织

由于应急类群体工程项目的决策时间短，实施阶段上工期要求高。若前期决策时间过长，后期往往要大规模抢工，既不利于保证质量，也不利于控制投资，部分项目的工期甚至违背基本的科学规律、无法通过抢工实现。应急类群体工程项目通常都附有高度的社会影响，其建设成果更须充分体现“百年大计，质量第一”这一理念，上述状况显然违背了这一核心宗旨。

3.5.4总承包单位与政府专业机构的配合衔接不足

总承包单位作为乙方，难以实现与政府的平等对接，尤其是在合同、造价和审计工作中 “两张皮”现象突出。具体表现在：财评失真无法得到及时有效的纠正；认质认价活动的政府参与人员怕担责；工程增量部分的核量工作推进缓慢，合理的设计变更无法得到及时有效的确认，完成的工作量无法得到及时有效的签认；跟踪审计工作受多种因素影响，停留在口号阶段；个别业主(政府部门)合同意识淡薄、契约精神缺乏，合同约定的费用在实际发生后却不予计取，不按合同约定及时、足额支付工程款等状况。上述状况直接影响合同价款无法及时确定，进而在工程备案、工程款支付、投资及成本锁定、竣工验收、结算审计等重要环节产生一系列连锁问题。

3.5.5改进方向与具体建议

解决以上问题，一是要完善立法，在充分调研和充分考虑应急性群体工程的特殊性的基础上，为“五总”管控模式的推行创造健康的政策法规环境；二是施工总承包单位集团层面与下属施工企业之间要保持充分沟通和步调一致，针对内、外部传达的各类建设指令应高度保持信息对称，确保“劲往一处使”以达到“齐力断金”的效果；三是施工总承包单位集团层面要通过建立和完善内、外部的协调对接机制、考核奖惩机制来系统性的管控庞杂的项目实施体系，确保施工总承包单位从集团层面到指挥部及前置机构，到下属施工企业甚至到项目部的层层管理不脱节； 五是政府应当进一步压缩项目前期工作的持续时间，给工程施工预留合理的工期，以保证工程质量不受影响；六是通过“五总”管控模式各主体责任方思想意识的提升、政策制度的完善，工作方式方法等创新，加强政府部门、总承包单位在合同、造价、审计等方面的双向主动沟通，减少对立心态。

4　展望未来

“五总”管控模式在应急类群体工程中的全面推广和深化应用取得丰富的、成功的工程项目管理成果和经验，已演进成一套应急类群体工程项目成熟的管理模式，可为今后的大体量群体工程项目的施工管理提供参考。虽然“五总”管控模式在实践中还存在着一些值得优化和改进的地方，但经过不断的实践探索和优化提升，“五总”管控模式必将成为各类地区、各种环境下应急类群体工程建设的首选模式。