“一带一路”建设中我国农业对外开放新格局的构建

杨 静 刘艺卓

（1农业部农业贸易促进中心，北京 100026；2商务部国际国际贸易经济合作研究院，北京 100710）

党的十九大报告指出，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，推动形成全面开放新格局。纵观史今，农业关乎国计民生，一直是各国十分关注的基础产业。与此同时，东南亚、南亚和中亚等“一带一路”沿线国家多以农业为支柱产业，农业是“一带一路”沿线国家的重点关注产业。因此，从农业的视角分析我国对外开放新格局的构建，对我国对外开放的总体布局具有重要的参考意义。

一、我国面向“一带一路”沿线国家的农业对外开放情况

农业对外开放包括协议开放和自主开放，自贸区是当前我国农业协议开放的主要形式，自贸试验区、境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区是我国农业自主开放的主要形式。

（一）我国与“一带一路”沿线国家的自贸区建设情况

2001年我国正式加入世界贸易组织后，为在新时期寻求对外开放的新平台和改革发展的动力，我国顺应经济全球化快速发展的趋势，着手参与以自由贸易区为主要形式的区域经济合作。十多年来，我国自贸区建设从无到有、从少到多，取得了重大进展，初步形成了周边自贸区合作平台和全球自贸区网络。截至2017年，我国已经签订了16个自由贸易协定或紧密经贸关系协定，正在商建的自贸区16个，合计涉及30多个国家和地区，涵盖我国对外贸易总额的四分之一［1］。订，更农、林、牧、渔业投资项目被移出负面清单。目前，除农作物新品种选育、种子生产等限制与禁止外商投资的农业领域外，外商投资几乎涵盖

表1 我国自贸区建设情况

由表1可以看出，目前，在“一带一路”沿线65个国家中，我国已与东盟10国、巴基斯坦、格鲁吉亚和马尔代夫签署了自贸协定；与海合会6国、斯里兰卡和以色列已经启动谈判，正在推进过程中；与印度、尼泊尔、孟加拉国、蒙古和摩尔瓦多正在进行可行性研究；与俄罗斯、乌克兰等39个国家尚未进入自贸区建设进程。

（二）我国在自贸试验区中对“一带一路”沿线国家的开放情况

自贸试验区是我国自主对外开放的主要形式之一。目前，我国已经批准了三批共计11个自贸试验区，其中，上海自贸试验区是我国自贸试验区的排头兵。上海自贸试验区的设立为我国政府放宽外商投资市场准入提供了平台和试验田。由于自贸试验区的开放对各国是非歧视的，因此对“一带一路”国家的开放程度与其他国家相同。上海自贸试验区对农业投资的开放采用负面清单模式，与我国实施的《外商投资产业指导目录》（见表2）基本一致。《外商投资产业指导目录》自2011年实施，经过了2015年和2017年两次修了我国农业产业链的所有环节，包括农药、化肥、种子、农业机械等农业生产投入要素的生产和研发、农产品精深加工、农业生产资料和农产品的批发业、零售业、农村金融和农业保险等。

（三）我国在境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区中对“一带一路”沿线国家的开放情况

为贯彻党中央、国务院关于促进农业对外合作的总体精神，加快推进“一带一路”建设和农业走出去。2017年，农业部认定塔吉克斯坦—我国农业合作示范园等10个境外园区为首批境外农业合作示范区建设试点（见表3），认定海南省琼海市等10个试验区为首批农业对外开放合作试验区建设试点。境外农业合作示范区的主要任务是，立足区域资源优势和产业特色，优化示范区规划设计，加强全产业链建设，促进一二三产融合，建立健全运营管理与服务机制、风险防控体系，打造产业聚集融合平台，引领带动企业抱团走出去。农业对外开放合作试验区的主要任务是充分发挥自身区位优势、产业优势和对外合作优势，完善建设实施方案，划定试验功能区边界，优化空间布局，打造政策集成创设平台，强化政策先行先试，为推进农业供给侧结构性改革、建设开放型农业农村经济新体制，探索积累可复制、可推广的经验。

表2 农业禁止和限制外商投资产业目录

表3 首批境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区名单

二、“一带一路”建设中我国农业对外开放需考虑的主要因素

通过上文的分析可以看出，我国在自贸试验区中的外商投资限制已经较少，没有进一步开放的空间，因此，未来，我国农业对外开放将主要通过自贸区、境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区（下文简称“农业对外开放两区”）三种方式。而这三种方式在选择开放和合作的对象时，均要以良好的政治环境为前提，同时要统筹考虑货物贸易、服务贸易和投资等领域利益的平衡。

（一）具备良好的政治环境和双边合作关系

两国开展经贸合作的必要前提是双方有良好的政治关系。因此，我国推进与“一带一路”沿线国家的农业开放与合作，首先要考虑的是面临的政治风险。这既包括伙伴国应具备安全和稳定的国内政局环境，不存在战争、武装冲突和宗教斗争等外因干扰；另一方面，伙伴国应与我国有良好的双边合作关系，双方有进一步相互开放的意愿和平台。

伊朗、伊拉克、阿富汗、叙利亚、巴勒斯坦、黎巴嫩和也门等西亚国家经常出现社会震荡和政治冲突，不具备稳定的政治环境；而不丹尚未与我国建交，双边合作的政治基础较为薄弱，因此，对于上述8国，短时间内不宜与其构建自贸区、境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区，目前适宜开展农业开放与合作的“一带一路”国家共计57个（见表4）。密集型产品为主，进口的农产品以粮食、棉花、油籽和植物油等土地密集型产品为主，双方具有出口竞争力的农产品存在较大的差异，农产品贸易具有较强的互补性，未来农产品贸易具有较大的

表4 我国与“一带一路”沿线国家间的伙伴关系情况

（二）双边农产品贸易额相对较大且具有较强的互补性

首先，本文选取“一带一路”沿线国家，双边贸易额超过1亿美元的国家。其中，俄罗斯与我双边农产品贸易额最大，2016年达39.3亿美元，我国出口19.4亿美元，进口19.9亿美元，基本平衡。双边贸易额高于1亿美元的国家还有印度、乌克兰、波兰、哈萨克斯坦、土耳其、乌兹别克斯坦、埃及、罗马尼亚、吉尔吉斯斯坦和匈牙利等。加之我国与已签署自贸协议和正在商谈自贸区的国家，与上述国家的农产品贸易额涵盖我国与“一带一路”沿线国家农产品贸易额的97%以上。

其次，本文将分析我国与“一带一路”沿线国家之间的农产品贸易互补情况，研究是否存在进一步发展的空间［2］。通过分析进出口产品结构，可以看出，我国对“一带一路”沿线主要国家出口的农产品以蔬菜、水果、水产品和畜产品等劳动发展空间。以俄罗斯为例，2016年，我国对俄出口的农产品主要有水产品（29.4%）、水果（24.6%）和畜产品（20.8%）为主，三者合计占我国对俄农产品出口总额的70%以上；我国从俄进口农产品主要为畜产品（76.2%）和粮食（8.6%）。再比如哈萨克斯坦，我国对哈出口的农产品主要有水果（55.6%）和蔬菜（22.6%）为主，三者合计占我国对俄农产品出口总额的78.2%；我国从哈进口农产品主要为油籽（27.6%）、粮食（21.5%）和坚果（15.9%）（见表5）。

（三）农业合作和投资具有较大合作空间

农业对外开放主要包括货物贸易、经济技术合作和投资。多数“一带一路”沿线国家尚处于由第一产业向二、三产业转型的初始期，农业生产效率低下是制约其劳动力转移的根本因素，也是这些国家急需解决的问题。因此，考虑“一带一路”农业对外开放战略布局时，农业合作和投资是不可或缺的重要内容。

表5 我国与部分“一带一路”国家农产品贸易情况 （亿美元，%）

本文借鉴施亮［3］对“一带一路”国家农业投资对象的选取结果，其从农业经济及人口（农业增加值占GDP比例和农业就业人口占总就业人口比例）、农业耕地资源（耕地面积占土地总面积比例和人均耕地面积）以及经济和政治（经济指数、制度指数和政治指数）三个维度，筛选了“一带一路”国家中事宜农业合作和投资的国家。根据测算结果，本文选取的57个国家中，有34个适宜农业投资，根据优先投资顺序分为四个梯队：第一梯队包括俄罗斯、越南、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、波兰、乌克兰、印度尼西亚、印度、老挝和泰国；第二梯队包括缅甸、斯里兰卡、巴基斯坦、菲律宾、保加利亚、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、柬埔寨和白俄罗斯；第三梯队包括塞尔维亚、埃及、捷克、爱沙尼亚、斯洛伐克、罗马尼亚、蒙古和立陶宛；第四梯队包括拉脱维亚、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、格鲁吉亚、土耳其、匈牙利和克罗地亚。

（四）具备建设自贸区的可预期良好前景

自贸区伙伴的选择除了考虑政治因素、贸易情况等，还需要考虑伙伴国关税进一步削减的空间。目前，57个国家中有31个国家尚未与我国构建自贸区，除土库曼斯坦非WTO成员外，其他30个国家均为WTO成员，双方适用WTO最惠国关税税率（见表6）。从关税水平来看，可以将30个国家分为以下三个层面：

一是塔吉克斯坦等部分国家农产品关税水平较低，进一步削减的空间有限，我国通过自贸协定降税所获收益较小。如，除受宗教信仰影响的酒和非鼓励贸易产品烟草以外，塔吉克斯坦、阿尔及利亚、亚美尼亚和阿塞拜疆的其他农产品最高关税税率均不超过16%，吉尔吉斯斯坦和塞尔维亚低于30%。

二是乌克兰、埃及和黑山等国家的高关税农产品集中于食糖、谷物和油料等我国不具备比较优势的产品，进一步降税对我国优势产品的出口受益有限。以乌克兰为例，除糖的最惠国税率为50%以外，其他农产品税率均不超过50%，尤其是我国蔬果等劳动密集型出口产品的关税水平更低，最高仅为20%。

三是俄罗斯和土耳其等国家的蔬果和畜产品等我国具有较强国际竞争力的农产品的关税水平相对较高，通过自贸协定降低关税，将有利于促进我农产品出口。以土耳其为例，其农产品关税水平总体较高，平均税率为42.4%，远高于我国的15.6%。其中，畜产品、蔬果和茶等我国传统出口优势农产品的最高税率均超过100%。因此，通过签署双边自贸协定，降低印度对我国优势农产品的关税水平，将大幅降低我出口农产品价格，进一步提高优势农产品竞争力。

因此，建议将俄罗斯、波兰等欧盟国家、哈萨克斯坦、土耳其、乌克兰、约旦、白俄罗斯和波黑等农产品关税水平相对较高的国家作为潜在自贸伙伴。

表6 部分“一带一路”国家农产品关税情况

三、“一带一路”倡议下农业对外开放的战略布局

本文从政治环境、贸易情况、投资前景和自贸区伙伴构建四个维度分析了“一带一路”建设中我国农业对外开放的战略布局。根据上述分析，本文筛选出了适合构建自贸区和农业对外开放两区的潜在对象，并结合我国农业发展情况，提出以下具体开放策略。

（一）分批逐步推进自贸区建设，谈判中重点关注对我国果蔬和水产品的市场开放以及粮棉油等关系国计民生产品的防守

近期重点考虑与俄罗斯、哈萨克斯坦、土耳其和欧盟构建自贸区。根据上文的筛选结果，符合潜在自贸伙伴标准的国家共31个，其中匈牙利、罗马尼亚等13个国家属于欧盟国家。这些国家与我国的政治关系良好，关税有一定的削减空间，在农产品贸易和农业投资方面也有较大的发展潜力。与这些国家商签自贸区，将为双方未来农业发展和合作带来巨大收益。

具体谈判中，重点关注对我国果蔬和水产品的市场开放以及粮棉油等关系国计民生产品的防守。进攻方面，根据互利共赢平衡的自贸区建设原则，尽可能降低对方农产品尤其是果蔬和水产品的市场准入条件，为优势产业争取公平的出口贸易环境，实现产业出口利益。受气候和自然条件影响，我国的果蔬和水产品是传统的出口优势产品，而中亚和东欧等大多数国家的上述产品较为缺乏，国内产量低且价格高，供需缺口较大。防守方面，应确保争在自贸区谈判中对粮棉油等涉及国计民生的重要农产品例外处理并在所有自贸区谈判中形成共识和统一惯例。由于筛选出的31个“一带一路”国家的农业主要以粮食（俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等）、棉花（乌兹别克斯坦等中亚国家）以及植物油和油籽（白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等）等土地密集型产品国际竞争力强，而我国在这些产品上敏感性较高，在以往签署的任何自贸区中均采取例外处理，因此，应继续坚持对上述重要农产品不降税。

（二）积极推进境外农业合作示范区建设，争取放宽伙伴国对种养殖业、农产品加工、物流和技术研发等方面的市场准入

一方面，积极推进在“一带一路”沿线国家建设境外农业合作示范区，另一方面，抓紧细化已经建立的境外农业合作示范区方案，促进实施方案落地。适宜构建境外农业合作示范区的国家共34个，除去已经建设的4个国家外，剩余30个国家，根据政治经济情况和地缘因素，建议重点考虑在俄罗斯、越南、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、波兰、乌克兰、印度尼西亚、印度和泰国建设境外农业合作示范区。

具体领域方面，建议通过建设境外农业合作示范区和自贸区，重点要求伙伴国放宽在对种养殖业、农产品加工、物流和技术研发等方面的外资准入条件，将有助于我国农业“走出去”，实现双方互利共赢。我国的农业“走出去”应将农业上下游产业链投资纳入整体布局中，配合“一带一路”战略，向加工、物流和仓储等资本和技术密集型行业投资。一方面，相比“一带一路”沿线国家，我国在杂交水稻育种和动物疫病防控等领域技术领先，而且政府鼓励优势技术“走出去”，并提供资金支持，具有较强的可操作性；另一方面，“一带一路”沿线国家土地资源丰富，但基础设施以及种养殖、加工、存储和物流技术相对落后，对提高农业劳动生产率和提高农产品附加值的需求旺盛。

（三）加快农业对外开放合作试验区建设，打造农业对外开放的试验田和排头兵

建议完善已获批试验区的实施方案，划定试验功能区边界，优化空间布局，打造政策集成创设平台，强化政策先行先试，为推进农业供给侧结构性改革、建设开放型农业农村经济新体制，探索积累可复制、可推广的经验。

具体而言，通过建设农业对外开放合作试验区，打造国际投资新规则对接平台，引导企业熟悉、制定、利用、试验有关国际经贸新规则、新标准，创新农产品出口、农业走出去、招商引资等农业对外开放合作体制机制，为走出去企业提供对外投资促进、风险预警和权益保障等事前与事后服务；打造农业对外合作政策集成试验平台，现有相关强农惠农政策向符合条件的农业出口和走出去企业倾斜，支持和鼓励符合条件的企业进入资本市场融资，建立和完善保险体系，落实税收优惠政策，提升质量安全及疫情防控水平；打造农业对外合作服务平台，构建农产品出口和境外投资农业企业数据库，协助企业制定资本、市场、人才等国际化战略，探索建立企业信用评价体系，加快国际标准农产品示范基地和出口农产品质量安全示范区建设；打造农业引资引智引技支撑平台，引导金融资本支持农业对外合作，培育外向型人才队伍，引进和推广应用高新技术。

［1］张晓君.“一带一路”战略下自由贸易区网络构建的挑战与对策［J］.法学杂志，2016，（01）：29-39.

［2］孙致陆，李先德.“一带一路”沿线国家与中国农产品贸易现状及农业经贸合作前景［J］.国际贸易，2016，（11）：38-42.

［3］施亮等.田忌赛马，志在全球，中信证券专题研究报告［R］.2015-5-12.