权利贫困理论视角下的中部地区贫困治理现状与反思

杜鹏辉 周政

摘要：本文以阿玛蒂亚森的权利贫困理论为视角，从居民的个人权利保障和能力发展出发，通过文献梳理了贫困治理的研究现状，之后基于实地调查的情况分析了目前贫困户的权利现状以及扶贫工作中存在的问题，考量了政府和社会在政治权利、经济发展能力、教育普及以及自由流动等方面给予居民的保障，从贫困户发展能力培养、发动社会力量、精神贫困帮扶和合法权益保障四个方面分析了扶贫工作的不足，提出了建议。

关键词：权利贫困；精准扶贫；发展能力

贫困是一种社会物资生活和精神生活贫乏的现象，体现为收入极低或者没有收入导致日常生活需求难以满足，缺乏社会资源使得个人正常的发展权利无法得到保障以及精神上极度匮乏教育落后。贫困问题已经成为当今世界上最尖锐的社会问题之一，各国政党、政府和社会各界对贫困问题一直相当重视。近几年来扶贫工作成为了中央政府的重要工作之一，2015年中央出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出了到2020年确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的奋斗目标，并且将精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

国外关于贫困治理的研究中，Nurkse （1953） 从资本供给与需求方面讨论了贫困产生的机理，Schultz （1992 ）分析了人力资本的匮乏与贫困形成的关系。国内关于精准扶贫的研究主要集中在几个方面：一、关于目前精准扶贫存在的问题与不足，学界研究主要集中在精准的识别帮扶上：贫困对象识别不精准、扶贫资金整合困难、扶贫资源配置不均衡、帮扶缺乏差异性、政策死板、农户参与不足等；二、关于精准扶贫的实现路径，一些学者提出建立行之有效的工作机制，如采取自上而下和自下而上融合的贫困户识别和帮扶机制和探索和建立贫困户的受益机制。三、在分析国内农民和少数民族流动人口的权利贫困时，学者主要从经济权利、政治权利、社会权利和文化权利缺失和不足方面入手。美国经济学家Sen （2001）认为，认为贫困是权利不平等造成的，贫困的真正含义是创造收入的能力和机会的贫困。权利包括以交换为基础的权利、以生产为基础的权利、劳动的权利以及继承和转移的权利等等，这种观点为欠发达国家反贫困活动提供了新的研究视角。

一、精准扶贫工作的现状

通过2016年11月和2017年3月份对我国中部H省A市五个县市的扶贫调研笔者发现，精准扶贫脱贫指标完成整体情况比较乐观，同时相较于以往的扶贫和其他国家地区的贫困治理其有着自身的特色：贫困户进入、脱贫，贫困村进入、退出遵守着制定的流程，村民民主评议会发挥民主作用；建档立卡工作落实情况比较好，个人及贫困村档案材料保存得相对完整，方便贫困户的管理；在帮扶措施上市里制定“N+2”政策，保证每户家庭每个成员都有相对应的帮扶措施；1第一书记、驻村工作队、村干部、帮扶责任人多方力量共同帮扶，使得县市省各部门与各个村对接联系起来，调动资源进入农村；扶贫绩效考核过程中注重农户对帮扶工作的满意度，体现了政策执行阶段的民主。但是当前的扶贫工作也存在着一些问题，工作整体以政府为主导，农民自身发展能力欠缺，脱贫后返贫的可能性较大；村级别、贫困区鲜有项目，如何提高贫困群体的可持续发展能力，减小贫富差距将是扶贫工作后期稳固阶段工作的一个难点。

二、贫困治理现状的不足和反思

（一）培养贫困户发展能力不到位

——教育资源匮乏

尽管在调查中贫困家庭的子女在义务教育阶段上学有保障，但是农村实际的教育资源依旧十分匮乏，一个或几个村中往往只有一所小学，并且村中学校的硬件设施和师资力量也无法与城里的学校相比。农村的孩子上初中以后一般都要到镇上或者县城寄宿读书，上学要求条件苛刻、家庭经济条件不允许、父母思想观念落后不重视教育等因素往往使得贫困居民家中的孩子很少有机会接受更深层次的教育，失去了教育这条晋升的快速通道，贫困家庭的学生辍学或者初中毕业去城里打工，改变命运的机会更加渺茫，越贫困越无法摆脱贫困，陷入恶性循环。

——个人成长空间不足

技能培训的内容以短期和见效快为特点，往往技术含量不是很高，贫困群体接受了短期临时的培训后虽然可以较快地获得收入，但是往往是比较低端的工作，没有继续学习和升级技能的空间。贫困户通过这种渠道也许能够短暂地脱离贫困，但是长此以往也只会呆在社会的底层，想要提升社会地位和进一步增加收入还需要寻求其他的机会。

（二）促进社会力量发挥作用缺失

政府和社会在为贫困群体提供发展机会和晋升空间方面应该是互相促进、互补互助的，政府和社会间形成良好的互动，政府根据社会群体的需求提供政策保障以及技术资金支持；社会积极响应政府，充分发挥政策优势，营造良好的发展氛围和充足的晋升空间。而实际上政策带动效应不强，如上文提到过的仅有2.7%的受访贫困户表示企业和社会爱心组织发挥了重要作用，宣传大多数只是集中在农村，帮扶工作的主体是基层的公务员，社会力量未能充分发动。

（三）精神贫困帮扶不足——貧困负面心理缺乏矫正

心理作用对于个人行为的影响十分巨大，而贫困不但代表着该群体经济收入和生活水平低下，往往还意味着长期贫困的状态使得贫困群体非常容易受到外界环境和自身因素的影响，产生负面心理。对贫困户的帮扶除了停留在物质上，把实现收入过线达标作为衡量扶贫工作绩效的唯一考量，还应该注意贫困给家庭带来的心理问题。一些贫困户因为长期贫困产生自卑和消极的心理，失去生活的信心；也有部分贫困户因为政策上的优待产生等、靠、要的懒惰思想而不愿意奋斗，调查的216名第一书记中有48.5%的人表示所在的村存在瞒报收入不愿脱贫的情况。贫困户普遍存在精神贫困的问题，然而目前的贫困治理工作缺乏相应的应对措施。

三、总结和建议

（一）培养贫困户发展能力

教育提升个人发展能力方面有着显著的作用，是个人向上层流动最基本和最佳的途径。普及教育和教育资源均等不仅仅是贫困治理的要求，也是社会公平长期发展的要求。各阶段教育的普及依靠于大力度的财政投入，在基层的村镇级完善基础设施和丰富教育资源。重视基础教育和职业教育共同发展则有利于形成更加合理的教育结构。职业技术教育的完备，可以为劳动力的生产技术提供保证，也能够为年轻人提供更多的选择和学习机会。村中的特色产业发展受到了村干部的重视，其作用也受到了认可，产业能够在村中落地主要依赖于政策的制定和落实，比如为特色产业脱贫提供专项政策和资金保障，扶持建设贫困人口参与度高的特色农业基地，鼓励贫困户根据自身情况因地制宜地发展种养业和传统手工业等。通过政府积极配合，提供技术和资金的支持，为贫困户开辟发展道路的同时解除后顾之忧，给贫困户提供自我发展的机会和空间。

（二）促进社会力量发挥作用

政府应重视社会力量的作用，积极地引导社会力量合理有效地进入贫困治理工作，健全社会力量参与机制；社会应当配合相应政府号召，充分激发自身的活力，做到政府与社会互补互助，相互促进。政府通过各种媒介加强扶贫工作在社会上的宣传力度，弘扬公益精神，着力打造扶贫公益品牌，全面及时公开扶贫工作进展和捐赠信息，提高社会扶贫公信力和美誉度。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接，引导大量社会资源进入农村。对吸纳贫困户的企业提供政策支持和税收优惠。构建社会扶贫信息服务网络，探索发展公益众筹扶贫。

（三）精神贫困帮扶

贫困户的精神状况因为不易考察，没有客观标准而在贫困治理中容易被忽视，然而内在的精神力量有着巨大的能动作用。扶贫先扶志，首先应当帮助贫困户树立正确的价值观和人生观，以社会主义核心价值体系和中华民族传统美德为精神源泉，在扶贫工作中培育和切实践行社会主义核心价值观，弘扬中华名族自强不息、勤劳致富的传统美德，树立积极有效脱贫的典型，影响和鼓励贫困户，矫正其负面心理，振奋其精神。同时发挥村规民约在日常生活中的指导作用，合理化解纠纷冲突，创造和谐发展环境。对贫困户的心理矫正应当针对不同的情况采取不同的措施，对 于缺乏信心和斗志的贫困户，应当积极鼓励，激发其摆脱贫困和对未来生活的信心，比如鼓励其参与村中包括扶贫在内的事务，保障个人权利等，有利于增强贫困户信心；对于存在懒惰思想的贫困户，应当扶贫先扶志，通过宣传教育树立正确的人生价值观，树立劳动奋斗光荣、不思进取可耻的观念。健康的心态和正面的心理对于贫困户脱贫致富至关重要。

（四）保障合法权益

一是保障贫困群体自由流动的权利，要求上级政府和所在地政府密切关注流动贫困人口，与输入地政府积极沟通，使其承担相应帮扶负责，优先提供基本公共服务和保障其他权利，加快社会管理体制改革，解决社会保障、社会救助、公共卫生、医疗、住房、教育、治安、拆迁等迫切的民生问题；加快户籍制度、土地制度、劳动制度等改革，推动城乡之间、地域之间、性别之间、行业之间事实上的身份平等以及国民的权利、义务普遍平等。促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化。二是保障贫困群体政治参与权利，将其纳入贫困治理过程，积极保证和鼓励贫困户在村中的治理参与。根据世界银行的研究报告，良好的村级治理水平（例如，扩大村委会成员的数量，增加村民会议的次数）能够提高项目所在村的富人和贫困人口的受益水平。应加强对村级规划制定过程的相关研究，以找到提高贫困家庭参与的方法，并探索实施村级规划的新办法。2三是保障贫困群体的法律权益，推进扶贫开发法治建设，善用法治思维和法治方式在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面推进工作，提高规范化、制度化、法治化水平。

注释：

1.N代表该农户家庭人口数，“N+2”指对针對贫困户家庭每个成员有一条帮扶措施，针对贫困户家庭有两条总体的帮扶措施。

2.世界银行： 《从贫困地区到贫困人群： 中国扶贫议程的演进——中国贫困和不平等问题评估》，世界银行中国官方网站： http： / /www. worldbank. org.cn/china，2009 —03—01。

作者简介：杜鹏辉，郑州大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：地方政府治理和绩效评估。

周政，郑州大学公共管理学院硕士研究生。