留置和“双规”两种措施探究

聂珺

摘 要：就当前形势下简单的对“双规”和留置进行比较分析，从法律渊源、权利主体、适用对象、适用场所以及律师介入问题分别进行了论述，提出个人的一点意见。留置作为一项独立的监察新权力，怎样合理准确把握这种强制措施，合法合规使用留置措施是监察委实现职能目的的重要保障。

关键词：留置；“双规”；法律渊源；适用对象；适用场所

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.064

留置自从《决定》 中将其作为一种强制措施备受争议，尤其是其是否会取代“双规”以及存在的一些法律问题直到目前仍是众说纷纭。留置在当前的政治框架下被赋予新的涵义，对比“双规”二者有诸多不同。

1 法律渊源

“双规”一词最早见于1990年12月9日国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止），条例规定监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1993年，中纪委、监察部合署办公后，“双规”的使用范围扩大。1994年5月1日《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的施行，使“双规”在党内的使用有了依据。“双规”并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的对人身自由进行限制的党内措施，具有一定的强制性但是本质上有别于刑事诉讼中的强制措施。

留置在现行的刑事诉讼法、行政监察法、中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例中并没有明确的规定，仅在《警察法》第九条第二款中有所体现。 留置作为一种行政强制措施，司法部门的这一行为兼具行政性和司法性双重性质，能够强制违法犯罪嫌疑人到案接受调查，起到维护社会治安稳定、打击违法犯罪活动的司法目的，更是公安机关常用的司法措施。但是有专家指出《监察法草案》中的留置不同于《警察法》中的留置，虽然《决定》中将留置列入强制措施，但是行为主体即监察委人员的转隶也只包括纪委和检察院中的相关职能部门人员，为达到监察目的时间上也理应长于《警察法》中留置的时间规定。

2 行使权利的主体

根据究中纪委作出的相关政策解释，有权使用“双规”的机关只能是县级以上（含县级）纪检部门。中纪委的政策解释很明确的指出使用“双规”的权利主体毫无争议，并对主体级别给出明确指示，严格限制权力主体可以有效避免权力滥用，但是对于纪委自身手握权利是否会滋生腐败也是公众关心的焦点。

行使留置措施的主体是国家监察委员会。监察委员会作为与国务院平行的政治机关，其职能的内涵与外延也远远大于行政监察机关，性质当然也有所不同，这也是很多人疑惑已有行政监察机关还要设立监察委的地方。作為一种政治机关，不同于政府行政部门，更不是整合后司法部门，其政治内涵难以说清，不过值得肯定的是将权力集中到监察委不仅可以节约司法资源也可以更有效地对针对性案件办理查处。监察权是从中纪委和检察院所述权利中剥离出的一项新权力，留置是行使监察权的一项强有力的强制措施，其性质是属于行政权还是司法权，还是说一项综合性权力？如果认为这是一项司法权力，那么非司法机构却拥有司法权力会不会造成当前我国依法治国框架下司法体系结构的混乱。若因此将其界定为一种行政权力，《监察法草案》中对于留置日期折抵刑期的规定又该如何理解，非司法性质强制措施可以折抵刑事处分刑期，完全是两个不同范畴的概念放到一起比较，即便是之前的“双规”也没有如此特权，也没有法律依据可寻。

3 适用对象问题

“双规”适用的对象，中纪委在不同时期作出的解释也不同，对象涵盖范围也在不断的变化，由最初凡是涉及违规违纪案件的党员和非党人士全部适用，到近些年随着反腐败力度日益加深，对适用对象要求也逐渐严格，目前要求只对“立案”党员适用，也仅限定到党员。纪委监察机关通常是在掌握一些违纪事实及证据的前提下，对需要立案调查的党员或行政检查对象采取“双规”措施。对于“双规”对象在未受到纪律处分之前仍然保留原职位，只是不能正常主持工作。

监察对象要求对从事公权力的公职人员进行全覆盖，这也是一项创新，更是对“双规”的重大突破。草案采用列举的方式，并在最后列明其他依照法律从事公务的人员这种兜底条款 ，弥补列举不能穷尽的缺陷。一则是对公务员和参公人员的监察无可争议，这也是对国家权利监督最基本的要求；一种是监察职务具有公权力性质人员（突破人们对公权力的认识，扩大“公办、集体”的范围），这部分列举方式有些欠缺，对于国家工作人员或者以国家工作人员论的部分可以参照刑法中有关表述方法，清晰明确的给出对象定义，可以一定程度上避免措施运用中产生争议难以取得公信力的现象。

对比两者的适用范围可以看出，留置权的适用范围明显要比“双规”扩大许多。首先，不以党员为界限划分适用对象。“双规”只对党员适用，导致一些非党人员一种侥幸心理，认为不是党员，虽然违反了党规党纪但是没有涉嫌犯罪并不需要接受处罚，所以无需担心一些小错误。即便是有违法行为，按照“双规”处理模式以轻替重，甚至用行政处分代替刑事处分，免去牢狱之苦有可能还可以继续享受行政待遇，致使很多人有恃无恐。留置对象范围的扩大让人们重新认识自身的违法违规甚至犯罪问题严重性，也符合当前把权力关进制度的牢笼的要求，消除处理“双规”对象避重就轻的不良影响，对于提高工作人员的工作作风和态度都有极大帮助；其次，留置对所有行使公权力的人均适用，尤其是受委托从事公务的人员，这一规定打破了“体制内”的说法，形成了对整个大范围的监督监管，弥补了中纪委只对公职单位内进行督查的缺陷，监察委的全面监察能够有效避免一些手握国家权力却在“双规”对象之外违规违纪知法犯法的现象。

4 适用场所问题

“双规”按照含义其“指定时间、指定地点”交代问题，这里指定地点通常是宾馆、旅店等场所，这些场所往往僻静，少有外界人员往来，吃住比较方便，对安全要求极高，保证“双规”对象身心健康，对一切可能存在安全隐患或者可能出现的意外情况提前预防做好准备工作。

留置场所目前并没有给出具体指示，有人建议沿用“双规”的场所，有人建议对现有的看守所稍加改造直接使用。对于“双规”的场所用作留置场所完全没有监察委的威慑力，会使留置对象认识不到问题的严重性，抱着最多按照以往惯例用党内处罚代替行政处分，甚至用行政處分代替刑事处罚的侥幸心理，仅交代一些轻微问题，完全不能达到惩处犯罪、依法治国的目的，违背设立监察委的本意。对于看守所，首先看守所是针对犯罪人员，留置对象尚未进入司法程序，是违规违纪还是涉嫌犯罪都尚未定论，直接在看守所留置未免有些未经审查就加棺定论；其次若在看守所，司法部门必定介入，那么此时律师介入是不是也认为是合理的，这样会不会影响案件中监察部门权利的形使，多部门介入权力交叉重合，资源浪费；再者，留置虽然仅是调查清楚问题的一种强制措施，留置期间依法取得的证据可以直接移交检察院使用，比“双规”的责任大，却没有在看守所执行的那么严格。个人认为对于留置场地，可以借鉴“双规”场所的僻静安全要求，结合看守所的监管要求，实行24小时不涉及个人隐私的录音录像，避免侵害人身权利非法手段的使用，保护留置对象人身权利同时可以为非法证据的排除扫清障碍。

5 律师介入问题

在“双规”中不存在这一问题的，因为“双规”仅是一种党内纪律措施，如若“双规”兑现涉嫌违法犯罪会 移交检察院，此时才会涉及律师介入的问题。

留置对象既包括违规违纪人员也包括贪污贿赂、渎职侵权、职务犯罪等这些触犯刑法的人，因此有人对律师能否介入提出疑问。就目前从山西、北京、浙江这三个试点的办案程序来看，不存在律师介入监察委在办案件的状况。人大授权试点的决定明确表示，留置措施不属于刑事诉讼强制措施，故不能依据刑诉法允许律师介入。个人认为应当有条件的赋予留置对象委托律师的权利。在留置调查期间尚未明确刑事犯罪之前，拒绝律师介入，不仅有利于监察委对实施情况的调查，也有利于对留置对象名誉权的保护，以免造成公众对其一旦留置即犯罪的错误认识。当监察委决定刑事立案或移送检察院时，及时告知留置对象有权委托律师，这也有利于保障人权，预防冤假错案的发生。如果等到移交检察院才允许律师的介入未免有些太迟了，同时加大了当事人为自己辩护和律师调查取证及时了解案情为当事人辩护的难度。

本文只是就当前形势下简单的对“双规”和留置进行比较分析，从法律渊源、权利主体、适用对象、适用场所以及律师介入问题分别进行了论述，提出个人的一点意见。留置作为一项独立的监察新权力，怎样合理准确把握这种强制措施，合法合规使用留置措施是监察委实现职能目的的重要保障。

参考文献

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