新时代中国特色社会主义社会治理体系的逻辑框架及战略方向

2018-03-22郎晓波

理论导刊 2018年2期

关键词：政府

郎晓波

摘要：党的十九大报告明确提出了加强和完善中国特色社会主义社会治理体系的重大课题，这对学界从理论框架和实践方向上对完善中国特色社会主义社会治理体系进行解读和分析提出了新的要求。结合中西方理论语境差异尤其是针对西方社会治理模式中因重返官僚制而导致的内在张力与弊病的分析，不难发现，中国特色社会主义社会治理体系应从打造“共建共治共享”的治理格局、“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理体制和“社会化、法治化、智能化、专业化”的治理机制入手做出积极应对。值得注意的是，与西方个别专注理论思辨的社会治理理论流派不同，中国特色社会主义社会治理体系更应是一种行动纲领。从战略方向来看，中国特色社会主义社会治理体系破解了以往中国地方社会治理中的突出问题，从五个方面为未来深化改革提供了转型出路。

关键词：新时代；中国特色社会主义社会治理体系；五位一体；创新机制

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2018）02-0036-05

作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，完善中国特色社会主义社会治理体系成为深化改革的重大命题。党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社會化、法治化、智能化、专业化水平。”作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，中国特色社会主义社会治理体系的提出标志着全新社会改革理念的转变与提升。随着社会治理格局部署的推进，未来中国社会治理改革蓝图清晰呈现。中国与西方学术界关于社会治理实际具有两套不同的话语，如何结合中西方理论语境提炼中国特色社会主义社会治理体系的理论定位、框架及运用价值，分辨和厘清其间的联系与差异，对于我们切实把握中国特色社会主义社会治理体系及其实践具有重要的意义。为此，本文聚焦十九大报告中关于社会治理体系的系统提法，与西方社会治理理念及流派进行比较，尝试从“价值—制度—运行”三个层面出发，探讨和分析中国特色社会主义社会治理体系的理论根基、逻辑框架及战略方向，以期对这一重大理论问题进行初步解读。

一、西方语境下社会治理理论流派更迭及内在困境

国家治理、社会治理以及政府治理作为21世纪初在中国学术界出现并兴起的学术概念，其定义呈现出多样性的特点，迄今还没有形成普遍的认同[1]。西方社会的治理理论总是伴随着政府、市场和社会这三大主体关系的调整，大致经历了新公共管理、新公共服务、治理理论及整体性治理四个流派的更迭。上世纪80 年代后，以英国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家为代表掀起了以“新公共管理”为标志的治理改革运动。改革的明显特征是从国家管理向公共管理转变，着重强调市场主导作用、科学化企业管理、量化的数字技术应用以提升社会管理能力[2]。新公共管理理论通过重塑政府改革的实践推力来带动社会领域的治理效能[3]。但新公共管理理论在运行后期出现了明显的问题：第一，由于混淆了公私部门的界限，忽略了两者在管理目标上的差异，前者以实现社会的公共利益为己任，后者为追求个体利益最大化，因此造成了公共利益被侵蚀。第二，新公共管理信奉市场至上，然而市场从来就不是万能的，市场同样会导致政府失灵[4]。第三，新公共管理理论把政府与公民关系简单化为政府与顾客之间的关系，认为两者是提供服务和享用服务的关系，俨然成了生产者与消费者的关系。基于对“新公共管理”理论的反思，美国学者罗伯特·V.丹哈特和珍妮特·V.丹哈特于21世纪初提出了新公共服务理论。他们认为，整个治理体系的中心是公民，服务才是公共管理的本质属性，社会治理的目标是为公民表达并实现公共利益，而非控制社会，即“服务非掌舵”[5]。新公共服务理论为我们提供了一种服务型政府进行社会治理的新视角。但是，“新公共服务”究竟是概念的变化还是做出了实质性的改变，本身仍存在争议。针对上述治理流派及观点存在的问题，学者们不断探索更具协作和包容的新模式。1989年，世界银行报告首次使用治理的概念，随后发展出新的社会治理理论，他们认为，信息社会的核心是分权、网络化和扁平化的治理体系，主张“法治政府、有限政府、公众参与、社会公正、民主等理念”[6]。然而，治理理论的兴起并不意味学者们认同它是一门成熟的理论，因为基本概念、基本观点都存在分歧。于是，在新公共管理理论和治理理论基础上又发展出整体性治理理论。整体性治理的导向是公民需求，治理手段是信息技术，治理机制包括协调、整合、责任等，由此对以往碎片化治理进行协调与整合，是为公民提供无缝隙整体型服务的社会治理模式。其理论的出发点是运用现代信息技术拆除部门壁垒，通过整合服务供给部门，实现对新公共管理“碎片化”问题的回应。从“问题—对策”的思路出发，整体性治理理论提供的关键环节是协调与整合[7]。整体性治理理论兴起后，又逐步在西方国家发展出协同治理、网格化治理及合作治理等理论分支。但随着整体性治理在西方如火如荼的进行，问题也逐渐暴露，其中最突出的就是因重返官僚制而带来的内在张力问题。不难发现，官僚制仍然是整体性治理的重要基础。西方国家既宣扬进入到“没有政府治理”的时代，而政府“元治理”角色又同时被强化，两者的张力是整体性治理并未化解的症结。事实上，从“管理”过渡到“治理”，就是希望弱化政府的主体作用，通过多元主体的参与从而破解官僚制管控的弊病，进而实现社会合作共治。官僚制是近代社会生产力迅猛发展、组织规模不断扩大、社会分工细化的产物，其以法理权威为基础与政府利益至上为原则，运用等级、分工、权威、规则等工具对权力进行合理划分并分层负责。官僚制的基础特质与满足公众的需求目标之间的张力造成了在实践过程中设计理念与运行机制方面也存在着内在冲突与矛盾。尽管先进的信息技术可以成为官僚制整合与协调的“利器”，但它无法从根本上廓清和把握政府在整体性治理模式中的角色定位。

二、新时代中国特色社会主义社会治理体系的逻辑框架

一个良好的社会治理网络有赖于不同性质但又相互紧密联系的治理主体在一定环境中按某种协同模式或机制形成关系结构。中国特色社会主义社会治理体系超越了传统社会管理模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制要求主体与机制彼此之间相互独立又相互补充，达致一种合作共治、协同发展的状态。在此基础上，通过建立政府、社会和公众的共治机制和共享平台达到主体内部自主运转、主体之间合力共转的和谐状态，并能根据环境变化不断调适，保持系统的动态均衡，实现主体间的共同发展，推动全民共建共享共治模式不断进化，从而实现社会治理社会化、法治化、智能化、专业化，达到社会治理的精细化。

1.“共建共治共享”的治理格局：价值层面的公共性。张康之教授曾提出了社会治理模式的三种理论分析框架，认为人类的社会治理模式经由统治型社会治理模式到管理型社会治理模式，并走向服务型社会治理模式。[8]按照价值追求的角度，社会治理的价值观实质上主要表现为政府合法性价值追求和社会权能的赋予。随着后工业社会的来临，全球化、后现代性都要求社会治理从管理型转向服务型。因此，在价值的追求上，也必然要对以往的合法性内涵进行突破和超越，转向对公共性的价值追求。公共性价值的确立就要求政府角色、定位及职能方式都有所变革，以便社会的共治关系得以构建，更多的社会群体和社会力量都能被新的治理價值理念所吸纳和培育。社会发展的目标从经济增长转向对社会内部各主体之间和谐共生公共秩序的追求，即发展的核心内容从“现代性”转向了“公共性”。“公共性”自身具有开放性、整体性、互动性、均衡性、公平性、生活性等内在属性，它是推动“社会良性发展”的内在驱动力[9]。同时，从价值观到认识论推进公共性的治理框架，新型的治理模式还应积极反思前两个阶段社会治理模式的“中心—边缘”的结构局限，走向公平合作的多中心治理结构，这才是解决当前西方政府面临的合法性危机的根本之道[10]。可以说，人类社会治理模式历史演进的过程中所追求的价值走向是从合法性到公共性[11]。对于社会治理而言，“公共性”的价值导向不仅是一种理念，更是一种能力。弗雷德里克森曾指出，公共不是一个大而空的概念，它要解决能力的问题[12]。“共建共治共享”的治理格局事实上不仅解决了政社关系的基本定位和政府治理的合法性问题，还在基层社会很好地将街道、社区、社会组织、商业组织、利益团体以及其他公共或公益性资源借助“公共性”的内在要求进行了整合。更为重要的是，作为一种内驱力，“共建共治共享”通过基层社会治理生态系统的能力建设达致了各个子单元之间的“共生”状态。从这个意义上而言，“共建共治共享”既是社会治理“公共性”价值观的具体体现，在能力上更表现出高层次的实践策略。

2.“五位一体”的治理体制：制度层面的合法性。从价值导向上看，社会治理的方向指向共治，即从“单极治理”走向“联合治理”，联合治理才是真正意义上的“善治”。然而，仅仅从价值或认识论上认识共治未能解决根本问题，关键是“谁与谁以何种形式”进行治理，即确立治理的体制和制度问题。正如卢曼曾提出的，社会整合的机制依赖于法律程序制定出具有正当性和唯一性的体系。相对于政党和国家，政府行政往往更多依赖于不突破法治范围的制度创设，包括流程、规范及队伍。社会治理体制是指规范社会权力运行和维护公共秩序的制度和程序，具体包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。随着地方社会治理创新的推进，如何进一步从制度上完善党委、政府、社会及公众等不同主体的治理权责进而形成有序和良性的社会治理体制仍是一项未竟的事业。从制度上解决党政和其他社会治理主体的关系，必然要求各个治理主体的功能定位、职责范围、目标诉求都制度化、规范化、程序化。首先是党委、政府等公权力在社会治理体制中的职能定位问题，要明确界定政府自身的权责边界，减少对市场活动和社会过程的不合理行政干预。其次科层制执行过程中政府不同层级应注重对自身团队建设、办事流程、公共行政文化等方面进行制度约束。再者在社区、社会组织、社会群体及其他社会主体制度建设上要形成有序合法的参与路径和方式，实现政府、社会和公众治理的良性互动。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的五位一体中国特色社会主义社会治理体制从制度上解决了社会治理改革创新的秩序和活力问题，既体现了社会治理主体的多元化，也明确了不同主体协同治理的规范要求和制度底线。其实质是通过制度的保障来激活和链接合力，从而实现政社合作与社会自治，最终构建一个科学有效的现代化社会治理结构。

3.“四化同步”的治理机制：运行层面的联动性。在信息化社会和网络社会崛起、智慧城市快速发展的背景下，如何运用现代信息技术和智慧技术，全面地感知、收集居民的多元化和变动性的服务需求，并建立高效敏捷精准的治理机制与服务方法，是全世界范围内社会治理的新课题。随着多元手段的采用，在社会治理的实践过程中形成了不同手段相互影响、相互促进的创新局面[13]。治理的好坏归根到底要转化成百姓的满意度和幸福感。因此，建立和完善社会治理和服务体系、服务流程及方式方法不仅能大大提升百姓的满意度和幸福感，还能让社会治理真正成为百姓认可的治理，使得治理成为百姓的日常生活方式。这样才能从根本上变革党政“一元独大”而社会参与不足、市场社会责任缺失的局面，从而真正让社会治理走向社会化。十九大报告强调要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。“四化同步”指涉的是社会治理中政府机制、市场机制和社会机制的关系以及具体方式方法等难点问题。通过“四化同步”对社会治理机制进行重构，既提升社会治理的技术和能力，又回应社会多样性和民主参与的诉求，这是联动治理的核心要义。其中，社会治理的智能化是实现其他社会治理机制联动的重要保障，尤其在“智慧城市”建设上升为诸多城市举市中心战略的新背景下。如此，政府、企业、社会在智慧平台及设施上进行全方位创新应用，治理主体相关的各个关键系统和参与者进行和谐高效的协作。相对于过去，智慧城市更强调互联网、物联网的综合运用来提高治理和服务的绩效[14]。智慧城市带来智慧治理，信息技术有助于促进政府信息公开和公民参与，而多元主体之间的协调丰富了更多信息技术的采用，从而促使社会治理的运行机制在更高层次上实现了大联动。

三、新时代中国特色社会主义社会治理体系的战略方向

当然要真正实现社会治理转型，从而实现中国特色社会主义社会治理体系的全面建成，除了在理念和认识论上对其进行梳理外，还需要进一步从实践战略上把握改革方向。

1.从“为民服务”转向“与民服务”。社会结构的开放性要求社会治理也具有更开放的思路和理念，同时也需要社会治理方式方法更加多元化。尽管近年来，随着社会治理理念的传播和浸润，不少地方政府转变了管控思维，通过“项目制”适度释放基层社会治理与服务的主动性，但由于“压力型体制”和“政治锦标赛”体制的运作惯性难以根本性扭转，从而导致项目制在当前社会治理创新过程中“派生出更大规模的行政结构及其经营场域”，长此以往不仅会危及政府治理的合法性，也会打压社会自主发育的土壤和空间，从而“丧失与基层社会的亲和性”[15]。事实上，虽然政府在社会治理中的公共性目标主要依靠服务而非管理来实现，但并不意味着政府是服务供给的绝对主体。全民共建共享的社会治理格局就要求政府负责的同时要更加注重社会力量和社会资源的协同共建，单靠政府投入而不注重服务效能提升也会最终挫伤政府治理的积极性和民众的获得感。后工业社会，社会需求呈现多样化和个性化发展趋势，而服务供给主体的多元化和专业化可缓解服务供求的矛盾。因此，社会治理既要政府转变治理理念，同时更要求通过体制改革和机制创新吸纳社会资本参与社会治理共享服务成果，这也是未来地方社会治理创新的首要着力点。

2.从“刚性治理”转向“刚柔并济”。目前，不少地方社会治理创新过程仍呈现出一种刚性管理的特征。刚性管理要求严格遵照以考核指标为主要内容的制度文本，按照相对机械的体制约束、明晰奖惩规则以及去人性化的手段和技术对社会及民众进行治理。在刚性维稳的模式下，社会主体的主动性和社会结构的复杂性完全被忽略，而另一方面，政府维稳的成本居高不下，社会矛盾不断积压和固化。长此以往，整个社会缺乏生机并且极为脆弱。与刚性治理不同，“柔性治理”强调以人为本，既包括科层制体系下正式社会治理的运行和实践，也包含除党政力量以外其他多元社会治理主体的通力参与和联动治理。它尤其注重遵从社会公共事务的自身规律，采用协调和整合的治理原则施以多元化、个性化和专业化的治理手段，从而达到社会治理的综合成效。柔性治理如果运用得当，不仅可以低成本实现社会治理和服务的效能，而且可以激发社会治理主体的责任意识和主动意识，增强社会整体的信任度及社会资源的再造能力。当然，在未来的社会治理改革中，应综合运用两种方法来实现社会治理内与外、普遍与差异、直接与间接、正式与非正式的兼收并蓄。

3.从“党建统领”转向“一核多元”。强化基层党组织政治功能的发挥是确保社会治理沿着正确方向前进的关键因素。当前基层治理中存在着领导核心地位弱化，党组织凝聚力不强、服务群众的能力意识弱、体制机制不顺、力量配置不足、党员作用发挥不明显等队伍素质欠缺的短板软肋，要求积极以党建工作为统领，把强化基层党组织政治功能放在更加突出的位置，大力加强党组织服务机制的创新，以更加健全的网络、更加有力的抓手、更为管用的办法，努力将党建工作融于社会治理之中。为使分散的多元社会资源与党组织的领导核心得以聚合，应优化人才培养机制，提升队伍执行能力。深化党组织团队建设就要求通过党组织直接服务群众制度强化团队协作能力，拓展创新互动思维，提升街道干部和基层社工队伍的整体执行力。同时，充分运用行政机制、社会机制和市场机制等多种方式优化社会治理与公共服务的能力建设，构建起多元社会治理与服务格局。

4.从“政府主导”转向“社会培育”。导致社会失控的原因是多方面的，主要原因就是社会的日趋复杂性和不确定性，直接原因就是信息失真，这就使政府失去了调控社会的前提和基础[16]。克罗齐耶认为：“人们对真正的事实失去了相应的尊重，而仅仅停留在行政管理的层面，这样的做法就意味着：由一个或几个专业管理、专业职能部门所评定的、所营造的现实，成了人们当前倚重的对象。这才是最严重的问题所在。”[17]解决大多数的社会问题，都需要激发社会自身的活力，充分挖掘其所蕴藏的潜力从而力争取得满意的解决效果。而社会组织作为“脱域”的共同体，是社会力量的重要组织形式和结构要素，能够弥补市场失灵和政府失灵而导致的负面外部性，越来越成为重要的社会治理主体和专业化服务力量。学术界也认为，作为社会组织，其应有的功能不仅仅是作为中介或者代表参与其中，为之提供服务，还应该包括在社会资金、资本的积累等方面起到应有的作用[18]。在社会治理创新中，未来政府应进一步去除中国社会组织的“国家法团组织”色彩[19]，通过制度化平台的建构寻求社会组织发展方式的革新，利用社会组织的社会化和专业化能力来提升社会治理和服务的效能。

5.从“条块分设”转向“智慧协同”。分工负责是职能部门公共行政中的主要特点，但过度分工也易导致基层社会治理呈现碎片化状态。分工及环节的增多必然使得当前社会治理所面临的环境和结构更加复杂庞大，而事实上这也是现代官僚制失灵的原因之一。韦伯对官僚制的分工做出了明确界定，他认为只有存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则才能进行精细的分工。[20]在地方社會治理创新中，“条块”关系是一个重点内容。条块分设的治理结构已经成为当前基层社会治理中的主要矛盾和实践困境，尤其是条块的权责不对等及“小马拉大车”问题导致基层社会治理成本高昂、效率低下且效果不佳。未来城市社会治理应以整合资源为导向，以信息化管理平台、区域性党建网络、枢纽型社会组织为依托，建立各类资源共享平台，促进辖区资源整合。作为重要基础组织结构，条块问题在今后仍是制约协同治理的“制度事实”，其背后是行政体制改革和部门协同的问题。因此，在未来的探索实践中，还是需要借由协同性理念和智能化手段破除条块分设的体制障碍，从而解决权责不对等和效能低下的治理现状，最终实现社会治理体系的扁平化与网络化。

结语

进入21世纪，世界范围内出现的“政府过强”和“市场过强”两种发展路径带来社会治理中的“社会缺失”，社会治理结构长期缺乏制衡的动力机制，严重损害了公共利益和公正性。因此，與追求“发展与进步”的现代性理论不同，“新发展主义”思潮将社会共生、社会和谐、社会建设、社会均衡作为社会发展的重要内容。在“新发展主义”思潮影响下，社会治理理论研究迅猛发展，并成为较之公共行政、政府治理之外国家治理体系中的重要组成部分[21]。包括中国在内的各个国家在社会治理领域都做出不同的调适，当然，由于受不同的基础、传统、国家类型以及政府与社会关系类型影响，不同国家探索的路径也不太相同。中国在历经了近40年以市场改革为主旋律的经济建设后，从中央到地方乃至基层也越来越密集地释放出各种关于“社会”的信号：“小康社会”“和谐社会”“社会建设”“社会管理”及“社会治理”等成为红头文件、大众媒体和学术文献中使用最密集的概念。从理论支撑、逻辑框架和战略方向来看，中央推进中国特色社会主义社会治理体系创新的根本目标在于：通过合法的制度供给和完善的体制机制实现治理效能和服务效果的显著提升，从而真正实现改革成果的共建共享，提升百姓的幸福感和满意度。与西方思辨治理理论不同，中国特色社会主义社会治理体系的突出特点是实践性，在运行机制及战略导向上有自己的具体要求：第一，党和政府的倡导与推动依然是社会治理的“引擎”，但是党和政府领导社会发展的模式、方式方法需要适时改革。第二，在发展方向上强调党政力量与社会、市场力量的有机衔接，既保证党政在社会治理中的影响力，又激发社会自身的活力。第三，强调政府机制、市场机制和社会机制的互动配合，在明确政府、市场、社会力量的各自定位与职能分工基础上，形成政府机制、市场机制和社会机制的有机衔接。当然，未来中国社会治理的发展仍是一个动态过程，中国特色社会主义社会治理体系要真正发挥作用关键还在于政府、社会和市场治理的整体转型，从而真正实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

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